พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ : บางเสี้ยวของมิติทางยุทธศาสตร์ในการพัฒนาเมือง

วันหนึ่งผมไปแอบส่องความเห็นตามเฟซบุ๊กเพื่อค้นหาปฏิกิริยาที่ผู้คนส่วนหนึ่งในโลกออนไลน์มีต่อการดีเบตของผู้สมัครผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร

ความเห็นหนึ่งที่น่าสนใจจากบุคคลที่เคยเป็นผู้บริหารเมืองมาก่อน ซึ่งเป็นบุคคลที่ผมเคารพนับถือเป็นพิเศษ ท่านให้ความเห็นทำนองว่า “ที่พูดๆ กันมานั้น ดูเหมือนจะไม่มีใครพูดถึงยุทธศาสตร์การพัฒนาเมืองกันเสียเลย”

เรื่องนี้ก็ทำให้ผมมานั่งคิด ลองกวาดตาเร็วๆ ไม่มีใครใช้คำว่ายุทธศาสตร์ในการหาเสียง มีแต่นโยบาย โครงการ แต่ก็ไม่น่ากังวลเท่าไหร่ อาจเป็นไปได้ว่า ถ้าใช้คำนี้คนจะไปคิดถึงยุทธศาสตร์ชาติที่หลายคนไม่ค่อยให้ราคาเท่าไหร่ก็อาจเป็นได้

ผมเองก็ออกจะงงๆ ว่าเจ้ายุทธศาสตร์เมือง (urban strategies) นี้มันคืออะไร แล้วเจ้าการวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ (strategic planning) คืออะไร ด้วยว่าในทุกสาขาในเรื่องของการวางแผน การกำหนดนโยบาย และการตัดสินใจโดยเฉพาะการตัดสินใจสาธารณะ

แต่เราพบว่ามันมีเส้นแบ่งที่บางมากระหว่าง “เนื้อหาสาระ ความรู้ หลักการ” กับสิ่งที่เราเรียกว่า “คำเก๋ๆ เท่ๆ” (buzzwords) หรือคำที่พูดออกมาให้ดูน่าสนใจ เรียกร้องความสนใจ คือจากเดิมอาจจะมีสาระจริงๆ แต่ต่อมาถูกใช้จนเกร่อ จนความหมายเดิมหายไป และอาจไม่ได้เกิดความหมายใหม่ แต่อาจจะเป็นคำกลวงเปล่าที่ไม่มีสาระอะไรหลงเหลืออยู่

อาจจะต่างจาก “วาทกรรม” ที่เป็นคำที่มีทั้งความหมาย มีอำนาจและเกี่ยวพันกับชุดของความสัมพันธ์ทางอำนาจบางอย่าง ซึ่งทำให้มีสถาบัน และปฏิบัติการบางอย่างที่กำกับ สกัดกั้น ควบคุมไม่ให้เราคิดอะไรไปไม่ได้มากกว่านั้น และอาจทำให้บางกลุ่มบางพวกได้ประโยชน์ก็ได้ในบางกรณี เรื่องนี้ยังรวมไปถึงการครองความคิดที่หมายถึงว่า คำและชุดความคิดบางอย่างให้ประโยชน์กับคนบางกลุ่มและมีความพยายามทำให้สิ่งนั้นเป็นผลประโยชน์ของทุกคน

อย่างไรก็ตาม ผมคิดว่าการพยายามเข้าใจกับมิติทางยุทธศาสตร์ในการพัฒนาเมืองเป็นเรื่องที่สำคัญ แต่ต้องไม่กราบไหว้บูชาราวกับว่ามันศักดิ์สิทธิ์จนคนที่ไม่รู้และไม่รู้จักนั้น ไม่มีที่ทางในการเสนออะไรในเรื่องการพัฒนาเมือง

การไม่พูดเรื่องยุทธศาสตร์อาจจะมีเรื่องของมิติทางยุทธศาสตร์อยู่โดยไม่รู้ตัวก็ได้ และอาจจะมีความเป็นธรรมชาติ หรืออินทรียภาพ (organic) หมายถึงคิดได้โดยธรรมชาติ มากกว่าพวกที่กอดตำรามาพูด หรือพลิกแพลงอะไรไม่ได้ คิดอะไรแบบพวกช่องจดหมาย คือ เอาเรื่องราวต่างๆ มาใส่ในช่องในกล่องเฉยๆ

การวางแผนทางยุทธศาสตร์ในการพัฒนาเมือง ผมแปลมาจากคำว่า strategic urban planning และในเรื่องของยุทธศาสตร์นี้มีทั้งการใช้ในความหมายของการทหาร ในแง่ของการวางแผนและขั้นตอนในการรบและคว้าชัยชนะ ในความหมายของทางธุรกิจ ซึ่งคนที่คิดมักจะเป็นพวกบริษัทที่ปรึกษา และในแง่ของการบริหารจัดการสาธารณะด้วย ซึ่งแม้ว่าความหมายกว้างๆ จะมาจากการทหาร เพราะเป็นจุดตั้งต้น ดังที่ผมเคยเขียนเรื่องนี้ไว้นานแล้ว แต่ในอีกด้านหนึ่งก็ต้องไม่ลืมว่าเป้าหมายอาจจะไม่เหมือนกัน

เช่นเรื่องของการทหารอาจจะหมายถึง การยึดครอง หรือปกป้องประเทศชาติ ในด้านธุรกิจอาจจะเกี่ยวพันถึงกำไร แต่ในด้านการจัดการสาธารณะ อาจหมายถึงการต้องมาร่วมกำหนดผลประโยชน์สาธารณะร่วมกัน และในระดับเมืองอาจจะหมายถึงเป้าหมายบางอย่างที่มีความสำคัญต่อชีวิตผู้คน เช่นความยั่งยืน การฟื้นสภาพ ความมั่งคั่ง ความเท่าเทียม

ในมุมมองกว้างๆ การวางแผนยุทธศาสตร์ในการพัฒนาเมืองหมายถึงการมุ่งไปที่การตั้งเป้าหมายในระดับสูง และกำหนดพื้นที่ที่ต้องการในการไปให้ถึงเป้าหมายนั้น อย่าลืมว่าเป้าหมายที่หมายถึงนั้นต้องมีเงื่อนไขทั้งในแง่ของความเป็นไปได้ และการมีส่วนร่วมในการกำหนดเป้าหมาย ไม่เช่นนั้นแผนยุทธศาสตร์ที่ออกมาจะกลายเป็นแผนยุทธศาสตร์ที่มโนขึ้นมา หรือขาดมิติของการยอมรับร่วมกัน

ส่วนในแง่พื้นที่นั้น ต้องไม่ละเลยว่าคำว่าพื้นที่นั้นมีทั้งนัยของพื้นที่ทางกายภาพ เช่น ส่วนใดส่วนหนึ่งของเมือง และพื้นที่ในแง่ของมิติ แง่มุมในการพัฒนาเมือง เช่น พื้นที่ทางสังคม พื้นที่ของวัฒนธรรมรอง พื้นที่ของความหลากหลาย

ผมไม่ค่อยศรัทธาในความเคร่งครัดของการกำหนดนิยม และลำดับชั้นของตัวแผนมากนัก แต่อยากจะบอกว่า การวางแผนยุทธศาสตร์มันเป็นเรื่องของการมีเป้าหมายที่ชัดเจน บางทีอาจจะสามารถกำหนดตัวชี้วัดว่าเราไปได้แค่ไหน แต่ต้องไม่เอาเรื่องตัวชี้วัดมาผูกคอ หรือตั้งบนหิ้งเสียจนลืมไปว่า ยุทธศาสตร์เป็นเรื่องที่จะต้องตกลงร่วมกัน ร่วมมือร่วมแรงกัน เคารพกันและกันในชุมชนนั้นด้วย เมืองไม่ใช่กองทัพ ประชาชนเป็นพลเมืองไม่ใช่พลทหาร หรือลูกจ้างบริษัท การนำไปสู่การปฏิบัติจึงไม่ใช่เรื่องของคำสั่งและระเบียบที่บ้าคลั่ง หรือตัวชี้วัดที่ขาดความเข้าอกเข้าใจถึงข้อจำกัดของเรื่องราวมากมายในเมือง

บางครั้งรูปแบบของการวางแผนอาจมีการซ้อนทับกันบ้าง แต่ก็ยังพอทำความเข้าใจถึงความแตกต่างกัน การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ในระดับเมืองแตกต่างจากการวางผังเมือง (land use planning) ที่กำหนดเรื่องการใช้ที่ดินเป็นหลัก แตกต่างจากการจัดทำแผนแม่บท (master plan) ที่หมายถึงการกำหนดทุกเรื่องทุกราวอย่างละเอียดบนสิ่งที่ไม่มีมาก่อนซึ่งค่อนข้างตรงข้ามกับแผนฟื้นฟูเมือง/แผนฟื้นสภาพเมือง (urban revitalization plan) ที่หมายถึงการปรับปรุงพื้นที่บางพื้นที่ที่เสื่อมโทรมลงและจะต้องเข้าใจที่มาที่ไปของความเสื่อมโทรมของย่านนั้นมากกว่าเรื่องของการไปออกแบบตบแต่งพื้นที่เฉยๆ

ในการพัฒนาเมืองยังมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจในระดับเมือง (urban economic development plan) ซึ่งในโลกตะวันตกเขาเอาจริงเอาจังกับเรื่องเหล่านี้มากเป็นพิเศษ เพื่อให้เกิดความเป็นไปได้ในการสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจในเมือง อาทิ การส่งเสริมให้
เกิดการเข้ามาของบริษัทห้างร้าน หรือส่งเสริมให้บริษัทห้างร้านที่มีอยู่นั้นขยายกิจการขึ้น การดึงดูดผู้คนเข้ามาท่องเที่ยว เข้ามาทำงานในเมือง ซึ่งใครๆ ก็อยากได้ทั้งลูกค้า นักท่องเที่ยว คนทำงานที่มีคุณภาพ

การวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจยังรวมไปถึงเรื่องของการส่งเสริมให้บริษัทต่างๆ สร้างงานให้คนในเมืองนั้นด้วย และส่งเสริมกิจกรรมรายย่อยมากมาย เพื่อให้เกิดสีสันของเมือง และเกิดการใช้สอยในเมือง ทำให้เมืองนั้นแตกต่างโดดเด่นไปจากเมืองอื่นๆ การวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจในเมืองยังรวมไปถึงเรื่องของการส่งเสริมการพัฒนาโครงการใหม่ๆ ที่จะต้องทำความเข้าใจทั้งประโยชน์และข้อกำหนดจากแผนต่างๆ ในเมือง เช่น แผนยุทธศาสตร์ แผนผังเมือง แผนแม่บท แผนการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน (infrastructure plan) และแผนการจัดการสิ่งแวดล้อม (environmental plan) ในเมืองนั้นด้วย

ขณะที่โจทย์ของเมืองกำลังพัฒนานั้น การพัฒนาเศรษฐกิจยังต้องหมายรวมไปถึงเรื่องของการส่งเสริม พัฒนา และจัดวางความสัมพันธ์กับภาคเศรษฐกิจที่ไม่เป็นทางการ (informal economy) เช่น หาบเร่ แผงลอย ระบบการคมนาคมขนส่งที่ไม่ได้จัดหาโดยรัฐและบริษัทใหญ่ เช่น มอเตอร์ไซค์รับจ้างหลายแบบ ฯลฯ

ขณะที่แผนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานนั้นหมายรวมตั้งแต่เรื่องของโครงสร้างสาธารณูปโภคสาธารณูปการพื้นฐาน เช่น น้ำ ไฟฟ้า การสื่อสาร พลังงาน และหมายถึงส่วนที่สนับสนุนชุมชน เช่น โรงเรียน โรงพยาบาล และสวนสาธารณะ และระบบความปลอดภัย (เพลิงไหม้ บรรเทาสาธารณภัย และการเดินทาง ถนนหนทาง) ส่วนการวางแผนสิ่งแวดล้อมก็จะเน้นไปที่ความยั่งยืน ซึ่งหมายถึงการเข้าใจความสัมพันธ์ระหว่างระบบธรรมชาติ และระบบการใช้ชีวิตของมนุษย์ ซึ่งการเขียนแผนสิ่งแวดล้อมนั้น ไม่ใช่การเขียนแผนแยกออกจากแผนอื่น แต่เป็นการเขียนแผนที่จะต้องประสานกับแผนอื่นๆ และมิติการพัฒนาด้านอื่นๆ เพื่อให้ทุกด้านในการพัฒนาเมืองนั้นเข้าใจความเชื่อมโยง ไม่ใช่มองว่าการจัดการสิ่งแวดล้อมเป็นอุปสรรคในการพัฒนาส่วนอื่นๆ
กล่าวโดยรวมแล้ว ถ้าเอายุทธศาสตร์เป็นตัวตั้ง การพัฒนาเมืองก็จะต้องมีเป้าหมายที่ชัดเจน มีการวัดประเมินขั้นตอนที่ทำไป และมีการกำหนดโครงการและบริหารจัดการโครงการให้ได้ แต่ผมได้ย้ำไปแล้วว่า ไม่ได้ต้องเอาเป็นเอาตายจนคนทำงานเน้นตัวชี้วัดมากกว่าสิ่งที่เกิดขึ้นจริง และประชาชนเขาต้องได้ประโยชน์จริง ไม่ใช่แค่ตัวเลขจากการชี้วัด

ในโลกของการพัฒนาและวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ ยุทธศาสตร์ไม่ใช่เรื่องของการทำทันทีเท่ากับเรื่องของการมองยุทธศาสตร์เป็นเรื่องของการส่งเสริมกระบวนการเรียนรู้ ปรับตัว และมีความยืดหยุ่นต่อความต้องการในแต่ละเมือง ซึ่งหมายถึงผู้คนที่แตกต่างหลากหลาย และพื้นที่ที่มีความหลากหลาย ในแง่นี้ยุทธศาสตร์จึงเป็นเสมือนการสร้างแผนที่การเดินทาง (roadmap) ร่วมกัน เพื่อทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงตามที่ต้องการและกำหนดเอาไว้ร่วมกัน เมื่อพูดเช่นนี้การบูชายุทธศาสตร์ว่ายิ่งใหญ่มันต้องมาจากกระบวนการของการกำหนดร่วมกัน ไม่ใช่มาจากการกำหนดของคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง

ยุทธศาสตร์ จึงต้องเปลี่ยนแปลงได้ เพราะความสำคัญ คือ ยุทธศาสตร์มีไว้ไปให้ถึงเป้าหมาย การทำตามยุทธศาสตร์โดยไม่ลืมหูลืมตาก็อาจจะพาไปไม่ถึงเป้าหมาย ถ้าเงื่อนไขมากมายมันเปลี่ยน แล้วเป้าหมายก็อาจจะเปลี่ยนไปแล้ว เพราะเป้าหมายเดิมมันไม่ได้แก้ปัญหาที่เกิดขึ้นอย่างซับซ้อนขึ้นทุกวัน

กล่าวอีกอย่างหนึ่ง เมื่อพูดถึงการวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ มันมีนัยของการมุ่งหมายให้เกิดกระบวนการที่ปรับเปลี่ยนและปรับตัวได้ ซึ่งเกี่ยวข้องกับการจัดการการเปลี่ยนแปลงนั่นเอง (an adaptive process involving the management of change) (European Commission Handbook of Sustainable Urban Development Strategies, 2020)

หัวใจจึงไม่ได้อยู่ที่ความเป็นระบบระเบียบและขั้นตอน แต่หมายถึงการปรับตัว และการเข้าใจการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นทุกเมื่อเชื่อวัน

แนวคิดในทางยุทธศาสตร์ยังมีนัยของการกำหนดปฏิบัติการที่มีลักษณะบูรณาการ (integrated action) และหมายถึงการที่จะส่งเสริมให้รัฐบาลเมือง ซึ่งเป็นรัฐบาลในระดับท้องถิ่นกำหนดยุทธศาสตร์ที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในระดับโครงสร้างในพื้นที่จริงๆ ซึ่งดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่าการกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาเมืองจะต้องมีกระบวนการวางแผนร่วมกัน (collective planning process) และการกำหนดวิสัยทัศน์ที่เหมาะสม และเป็นจริงได้ของเมืองนั้น เช่น ไม่ได้กำหนดว่ากรุงเทพฯนั้นเป็นเมืองสวรรค์ชั้นฟ้าอะไรทำนองนั้น

นอกจากนี้ แล้วการกำหนดยุทธศาสตร์และแผนยุทธศาสตร์นั้นเปลี่ยนวิธีคิดและปฏิบัติไปจากแนวคิดเดิมๆ ที่เน้นเรื่องของแผนและแนวทางแก้ปัญหาที่กำหนดไว้อย่างเฉพาะเจาะจง มาสู่การเน้นกระบวนการของการปรับเปลี่ยน ปรับตัว เพราะคำนึงถึงว่าความเปลี่ยนแปลงเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นได้เสมอ ทั้งการเปลี่ยนแปลงในโลก และการเปลี่ยนแปลงที่เรากำลังจะทำขึ้น การบริหารการเปลี่ยนแปลงทั้งที่ถูกกระทบ และเรากำลังจะกำหนดมันจึงไม่ใช่เรื่องที่แน่นอนตายตัวตลอดเวลา

การพูดถึงแผนยุทธศาสตร์ จึงอาจไม่ใช่เรื่องรายละเอียดที่เคร่งครัดตายตัวเท่ากับความเข้าใจถึงหนทางที่หลากหลายในการทำงานร่วมกับระบบการบริหารซึ่งมีหลายระดับ ในกระบวนการนคราภิบาล (urban governance) และแผนการที่จะต้องเดินทางไปด้วยกัน เพื่อการเปลี่ยนแปลงไปสู่เป้าหมายซึ่งคำนึงถึงความซับซ้อนและเปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลานี้จะต้องมีความเข้าใจผู้มีบทบาทและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียซึ่งมีอยู่มากมายด้วย และไม่ละเลยถึงมิติของพื้นที่ที่จะลงไปสร้างความเปลี่ยนแปลงนั้น

อีกเรื่ืองที่มีความสำคัญในการพูดถึงเรื่องยุทธศาสตร์ก็คือ การไม่ละเลยการพัฒนาความเข้มแข็งของชุมชนและพลเมือง (capacity building of community and citizen) หมายถึงว่า การพัฒนาเมืองจะไม่ได้เน้นไปที่การทำให้ประชาชนพึ่งพาเทคโนโลยี หรือบริการจากรัฐเฉยๆ เพราะเมื่อเกิดวิกฤต หรือสถานการณ์ภัยพิบัติ ชุมชนและพลเมืองอาจไม่สามารถอยู่รอดได้ง่าย ตัวอย่างสำคัญคือ หากมีแต่โครงการขนาดใหญ่ โดยไม่มีระบบรองรับที่ดี เมื่อระบบใหญ่พัง เมืองก็จะเกิดวิกฤตของการขับเคลื่อนอะไรไม่ได้ เช่น เมื่อมีแต่โครงสร้างระบบระบายน้ำแบบยักษ์ แต่ไม่มีคนช่วยกันดูแลคูคลอง เมื่อมีระบบขนส่งมวลชนใหญ่ แต่เกิดอุบัติเหตุ หรือโรคระบาด หรือเมื่อมีระบบเทคโนโลยีที่ล้ำสมัย แต่แหล่งพลังงานดับลง

การที่ประชาชนมีสุขภาพดี และสามารถเดิน ใช้จักรยาน และมีระบบสนับสนุนชีวิตในละแวกบ้านมากกว่าต้องเดินทางไกลๆ ไปทำกิจกรรมต่างๆ อาจมีส่วนสร้างความเข้มแข็งของผู้คนและชุมชนได้มากขึ้น เรื่องเหล่านี้ทำให้เราเข้าใจคำว่าทำงานที่บ้านในความหมายใหม่ๆ คือ ไม่ได้มองว่า จะมีแต่บ้าน และที่ทำงาน แต่หมายถึงระบบชุมชนที่อยู่รอบบ้านนั้นมีส่วนสนับสนุนให้บ้านและครัวเรือนในบ้านนั้นเข้มแข็งและปรับตัวเพิ่มขึ้นได้อย่างไร

เงื่อนไขที่สำคัญอีกประการหนึ่งในการพัฒนายุทธศาสตร์ และนำเอายุทธศาสตร์ไปปฏิบัติก็คือ เรื่องของการทำความเข้าใจความสัมพันธ์ระหว่างยุทธศาสตร์กับโครงการ การทำงานตามยุทธศาสตร์นั้นจะต้องประกอบด้วยการกำหนดแผนย่อย หรือโครงการจริงที่จะทำ แต่ไม่ได้หมายความว่าเรื่องจะจบแค่นั้น เพราะว่าแผนย่อยและโครงการจะต้องถูกจัดลำดับความสำคัญ และเข้าใจความเป็นไปได้จริง เช่น ทำได้ตามเวลาไหม ใช้งบประมาณแค่ไหน จะวัดประเมินความสำเร็จจากอะไรบ้าง ไม่ใช่แค่ประเมินว่าทำเสร็จไหม

อย่าลืมว่าแผนย่อยๆ นั้นจะต้องเกิดขึ้นในบรรยากาศที่เปิดกว้างให้เกิดนวัตกรรมและความสร้างสรรค์ ไม่ใช่มองว่าแผนย่อยจะต้องถูกกำหนดมาเพราะถูกกำหนดเอาไว้ เพราะจะขาดความหลากหลาย และความสร้างสรรค์

ในประการสุดท้าย การกำหนดยุทธศาสตร์ และยุทธศาสตร์ต้องปรับปรุงเปลี่ยนแปลงได้ ขึ้นกับการวิเคราะห์ความเปลี่ยนแปลง และความต้องการในพื้นที่ที่เปลี่ยนไป รวมทั้งองค์ความรู้ที่เปลี่ยนไป

มาถึงจุดนี้ คงต้องกลับมานั่งคิดใหม่ว่าในโค้งสุดท้ายนี้ ผู้สมัครท่านใดมีความเข้าใจในทางยุทธศาสตร์การพัฒนาเมืองเป็นอย่างไรกันบ้าง เรื่องที่สำคัญอาจไม่ได้มีแค่ความมุ่งมั่นกับคำมั่นสัญญา แต่หมายถึงการคิดและมองปัญหาเมือง โดยเฉพาะเมืองกรุงเทพฯ อย่างมียุทธศาสตร์ ด้วยครับ

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon