พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ : อะไรหนอคือนโยบาย

ใกล้จะถึงวันเลือกตั้งท้องถิ่นของ กทม.เข้าไปทุกที มีเรื่องที่เหมือนจะเข้าใจไม่ค่อยตรงกันในเรื่องของคำว่า “นโยบาย” ยังมีอยู่ไม่น้อย

คำว่านโยบาย เหมือนเป็นคำแห่งยุคสมัยมาสักพักหนึ่ง ตั้งแต่การเมืองที่กำหนดชัยชนะกันด้วยเรื่องนโยบาย การเลือกตั้งเชิงนโยบายมาถึงเรื่องของการสื่อสารเชิงนโยบาย

คำว่านโยบายนั้นแน่นอนว่าไม่มีใครผูกขาดมันได้ จะมาจากตำราไหน จะมาจากยุคสมัยไหน และสำนักไหน ใครๆ ก็มีสิทธิจะใช้คำว่านโยบายได้ นโยบายจึงไม่ใช่เรื่องที่สูงส่งเสียจนจะต้องถูกผูกขาดโดยสาขาอาชีพใด สิ่งที่น่าสนใจดูจะเป็นเรื่องของว่าแต่ละสาขาและอาชีพนั้นให้ความสำคัญกับคำว่านโยบายแค่ไหน เพียงใด และด้วยเหตุผลและเงื่อนไขอะไร

ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อคำว่านโยบายมันถูกแปลความมาใช้ในสังคมไทยแล้ว คำว่านโยบายมันไปไกลกว่าในวงการวิชาการและอาชีพ ไปสู่ประชาชนพลเมืองเข้าไปด้วย

ในยุคแรกๆ คำว่านโยบายน่าจะถูกคิดใช้ และนำเข้ามาสู่บ้านเราในความหมายหลักๆ สักสามประการ

หนึ่ง นโยบายในฐานะความคิดว่าจะทำอะไรสักอย่าง เช่น การอธิบายว่า “ข้าพเจ้ามีแนวนโยบายอะไร” หรือคำถามจากผู้คนว่า “ท่านมีนโยบายอะไร” นโยบายในแง่นี้จึงมีความหมายหลวมๆ ว่า ความคิดที่จะชี้นำการกระทำไปสู่จุดมุ่งหมายบางอย่าง

สอง นโยบายในฐานะความคิดและการกระทำของรัฐบาล ในแง่นี้ในยุคแรก นโยบายนอกจากเป็นเรื่องของผู้นำแล้ว นโยบายยังหมายถึงแนวคิดและการกระทำของรัฐบาล ซึ่งในยุคสมัยใหม่นั้นค่อนข้างจะเป็นระบบระเบียบเพิ่มขึ้น มีองค์กรที่คิดพิจารณาเรื่องนี้อย่างเป็นระบบ บ้างก็เรียกว่า ขุนนางนักวิชาการ หรือ technocrat รวมถึงฝ่ายวางแผนและนโยบายในหน่วยราชการต่างๆ

อย่างไรก็ดี ในยุคสมัยนั้นคือเมื่อสักหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ความคิดความเข้าใจเรื่องนโยบายสาธารณะ (public policy) อาจจะยังไม่ชัดเจนนัก การกำหนดนโยบายเป็นเรื่องของศาสตร์อื่นๆ กล่าวคือในบ้านเรานั้น ยังไม่ได้ให้ความสำคัญกับการศึกษาและกำหนดนโยบายสาธารณะในฐานะศาสตร์ของตัวเอง นโยบาย (สาธารณะ ในความหมายว่านโยบายที่มีผลต่อสาธารณะ) ยังถูกกำหนดเป็นเรื่องๆ ไป เช่น นโยบายเศรษฐกิจ ก็กำหนดโดยนักเศรษฐศาสตร์ นโยบายเกษตร ก็กำหนดโดยคนที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านการเกษตร

ว่ากันว่าตำราทางนโยบายสาธารณะในบ้านเรานั้นออกมาสักช่วง 2520 มาแล้ว และเริ่มเป็นที่สนใจเพิ่มเติมไปจากเรื่องของการบริหารภาครัฐในช่วงเวลาประมาณนี้ โดยเฉพาะในวงการรัฐประศาสนศาสตร์ หรือบริหารรัฐกิจ

สาม การพูดถึงนโยบายสาธารณะที่ผมได้พูดไปแล้ว คือเหมือนจะกลับหัวกลับหางจากมิติที่สอง หมายถึงว่าแทนที่จะเริ่มด้วยเรื่องความรู้ความชำนาญเฉพาะทาง (ขณะที่อันที่หนึ่งอาจจะเน้นเรื่องอำนาจของคนกำหนดมากที่สุด และข้ามมาถึงส่วนที่สองบางส่วน) กลับมองว่า การกำหนดนโยบายสาธารณะนั้นเป็นเรื่องของความเฉพาะทางในตัวของมันเอง แล้วค่อยไปต่อยอดเอาจากสาขาวิชาต่างๆ ทีหลัง ทำให้เกิดศาสตร์ทางนโยบาย ทำให้เกิดความเข้าใจเรื่องกระบวนการ หรือวงจรการกำหนดนโยบายที่ต้องมีขั้นมีตอน ทั้งการกำหนดเป้าหมาย การก่อรูปนโยบาย การกำหนดขั้นตอน การนำนโยบายไปปฏิบัติ การประเมินนโยบาย ฯลฯ ขั้นตอนของการกำหนดนโยบายจึงสำคัญยิ่งกว่าองค์ความรู้เฉพาะด้าน และการกำหนดนโยบายนี้อาจใช้ได้กับทุกองค์กร ทั้งเอกชนและสาธารณะด้วย (ยังไม่นับการรับงานเป็นที่ปรึกษาของนักวิชาการด้านนโยบายที่เฟื่องฟูมาก)

สี่ การพูดถึงนโยบายสาธารณะเริ่มมีความชัดเจนขึ้นในบ้านเรา เมื่อการเมืองในแบบนโยบายนั้นเกิดขึ้นจริง เรื่องนี้ก็ต้องให้เครดิตและต้องตั้งสติกันนิด ใช่ว่านักการเมืองก่อนทักษิณและไทยรักไทยจะไม่เคยคิดนโยบายได้จริง แต่ก่อนหน้านี้การคิดนโยบายอาจจะเป็นเรื่องที่คิด หรือนำไปปฏิบัติจริงได้เมื่อเข้าไปมีอำนาจแล้วเสียมากกว่า แถมยังไม่มีระบบการคิดที่ชัดเจนเหมือนสินค้าที่สามารถนำเสนอในช่วงรณรงค์หาเสียง รวมทั้งนโยบายยังไม่ได้เกิดจากการต่อรองและทำงานร่วมกันกับเครือข่ายทางสังคมมากมายที่ต่อสู้ในเรื่องต่างๆ เหล่านี้มายาวนาน ที่สำคัญเมื่อเข้ามามีอำนาจได้จริงผ่านการเลือกตั้งยังสามารถนำเอานโยบายเหล่านั้นมาปฏิบัติจริงได้

แต่พูดแค่นี้ยังไม่พอ เพราะนโยบายเหล่านี้นอกจากจะมาจากการริเริ่มจากผู้คนจำนวนมากและหลากหลาย จากการต่อสู้กันมาอย่างยาวนาน และจากความสามารถในการนำเอาแนวคิดต่างๆ เหล่านี้มาปรับแต่งให้กลายเป็นเสมือนสินค้าและคำมั่นสัญญาภายใต้ชื่อว่านโยบาย และการเมืองการเลือกตั้งเชิงนโยบาย นโยบายเหล่านั้นก็ก่อให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างกว้างขวาง จนถึงขั้นที่ทั้งสร้างประโยชน์ สร้างความเปลี่ยนแปลง และสร้างความตึงเครียด และแรงต้านทั้งจากผลประโยชน์ที่สูญเสียจริง จนไปถึงความขัดแย้งทางอุดมการณ์และความรู้สึกของผู้คนที่แตกต่างกัน

สิ่งที่ผมได้กล่าวไปแล้วนี้ มีความสำคัญด้วยเหตุผลที่ว่าการเมืองเชิงนโยบาย การเลือกตั้งเชิงนโยบาย และประชาธิปไตยนั้นไม่ได้จบตรงแค่การเลือกของประชาชนผ่านกระบวนการเลือกตั้งที่นำเสนอนโยบายแข่งกัน แต่ยังหมายถึงการที่ระบบค่านิยม และโครงสร้างทางสังคมนั้นเอื้อต่อการเมืองแบบนี้จริงๆ หรือไม่

และยังหมายถึงว่า เมื่อพูดถึงการเมืองแบบเน้นนโยบายนี้เกี่ยวข้องกับการพยายามสร้างทางออกในเรื่องของการจัดการความขัดแย้งได้มากน้อยแค่ไหนในความเป็นจริง การเมืองเชิงนโยบายที่เราสัมผัสมานั้นไม่ได้มีแต่เรื่องของการเข้าสู่อำนาจโดยการทำให้ผู้เลือกตั้งเลือกนโยบายของตน แต่ยังเป็นการเมืองที่ยังทนทานไม่พอกับการต่อต้านและข้อวิพากษ์วิจารณ์ในเรื่องของผลประโยชน์ที่แอบแฝงมาในเรื่องเหล่านี้ด้วย และทางหนึ่งองค์กรที่ตรวจสอบเองก็ดูจะไม่เน้นการอธิบายและสร้างความเข้าใจกับประชาชนมากไปกว่าเรื่องของการอ้างอิงอำนาจเชิงกฎหมายและอำนาจเหนือกฎหมายในการคิดปัญหาเชิงนโยบายที่เกิดขึ้นโดยไม่คำนึงถึงความขัดแย้งทางสังคมที่เป็นบริบทสำคัญ และเป็นผลสำคัญในการเมืองเรื่องนโยบายด้วย

แต่กระนั้นก็ตาม นโยบายในความหมายทางการเมืองที่ผูกทั้งกับการเลือกตั้ง และการโต้กับประชาธิปไตยเลือกตั้งนี้มีคุณูปการสำคัญในการทลายความศักดิ์สิทธิ์ของรัฐระบบราชการ และนักวิชาการที่ผูกขาดกับศาสตร์ในการกำหนดนโยบายในระดับหนึ่ง ทำให้เห็นว่าจุดตั้งต้นของนโยบายนั้นไม่ได้มาจากความชาญฉลาดของผู้รู้และรัฐเท่านั้น แต่อาจจะมาจากนักการเมืองและองค์กรทางการเมืองที่มุ่งหวังจะแข่งขันกันในกติกาของประชาธิปไตยในการเข้าไปถืออำนาจรัฐและกำหนดนโยบายได้ และนโยบายก็อาจจะมาจากกลุ่มของประชาชนที่สร้างพันธมิตรกับนักการเมืองและองค์กรทางการเมืองในการเข้าครอบครองอำนาจรัฐ

แต่ต้องไม่ลืมว่าการสร้างพันธมิตรนี้มีลักษณะที่ไม่แน่นอนและมั่นคง ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงของการสร้างพันธมิตรจึงเกิดขึ้นได้ง่าย ทั้งนี้ ต้องไม่ลืมว่าจุดร่วมของนโยบายที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ยังเกี่ยวเนื่องกับเรื่องของความเชื่อมั่นในองค์ความรู้บางประการในเรื่องของการกำหนดนโยบายที่ต้องมาจากการพิสูจน์ข้อเท็จจริงกัน มาจากการอ้างอิงความแม่นยำ จริงแท้ และศักดิ์สิทธิ์ของข้อมูลที่จัดเก็บมาได้ ในนามของความรู้และข้อเท็จจริง ซึ่งเรื่องนี้ก็ยังมีอิทธิพลมาถึงนักสื่อสารทางนโยบายในรุ่นหลังๆ บางส่วน ที่เชื่อว่านโยบายมันถูกกำหนดมาอย่างถูกต้องแล้ว ขาดแต่การสื่อสารให้เข้าใจง่ายขึ้น

แนวทางการศึกษานโยบายที่ออกจะร่วมสมัยหน่อยจะให้ความสำคัญกับเรื่องของการวิพากษ์นโยบาย และศึกษานโยบายในเชิงวิพากษ์ ซึ่งเริ่มกระทำกันเป็นกระบวนการมากขึ้นในวงการวิชาการไทย โดยนักวิชาการรุ่นใหม่ๆ ที่ไม่ได้เขียนแต่ตำราพื้นฐานซ้ำไปซ้ำมาเรื่องนโยบายสาธารณะ นักวิชาการรุ่นใหม่ๆ นี้ก่อตัวมาจากสองแนวทาง คือ ศึกษาศาสตร์ด้านการวิพากษ์นโยบายโดยตรง หรือศึกษานโยบายด้านหนึ่งในเชิงวิพากษ์มากขึ้น และความสำคัญทั้งกับองค์ความรู้ การปฏิบัติจริง แต่ก็วิพากษ์องค์ความรู้ และบริบทของการกำหนดนโยบาย และการนำนโยบายไปปฏิบัติ ที่เน้นไปที่โครงสร้างอำนาจโดยเฉพาะความไม่เท่าเทียมกันในเรื่องของอำนาจของผลประโยชน์ รวมทั้งเข้าใจว่านโยบายที่มีในสังคมนอกจากจะมีการประเมินประโยชน์และต้นทุนของมันแล้ว ยังรวมไปถึงเรื่องของผลที่นโยบายเหล่านั้นนำไปสู่ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในสังคมด้วย ทั้งในแง่อคติของนโยบายเหล่านั้นท่ามกลางการมองว่าการกำหนดนโยบายเป็นเรื่องของความเป็นกลาง เป็นเรื่องของเทคนิค มาสู่การเข้าใจข้อจำกัดของความเป็นกลาง และข้อจำกัดในเรื่องของความรู้ในเรื่องต่างๆ

การวิเคราะห์นโยบายในอดีต (policy analysis) จึงต่างจากการวิเคราะห์เชิงวิพากษ์นโยบาย (critical policy analysis) ที่ไม่ได้มุ่งหวังการได้มาซึ่งนโยบายที่สมบูรณ์แบบ แต่หมายถึงการทำความเข้าใจและได้มาซึ่งนโยบาย โดยไม่ละเลยทั้งโครงสร้างอำนาจที่เป็นบริบทที่สำคัญของนโยบาย และการปฏิบัติจริงของนโยบายที่เกี่ยวพันกับการสร้างรูปแบบการเชื่อมโยงกับประชาชนในระบบการเมืองแบบประชาธิปไตยที่มีคุณภาพ และซับซ้อนกว่าเพียงเรื่องของการเลือกตั้ง เพราะคำนึงถึงการสร้างอำนาจเพิ่มให้กับประชาชน (empowerment)

การพูดถึงนโยบายที่มาจากการวิเคราะห์เชิงวิพากษ์ไม่ละเลยเรื่องขององค์ความรู้ที่มาจากการปฏิบัติจริงของประชาชนในชีวิตประจำวัน โดยเฉพาะจากการแก้ปัญหาจริงๆ ในพื้นที่ การตีความ การให้คุณค่ากับความหมายของนโยบายต่างๆ รวมทั้งความรู้สึกของผู้คนที่มีต่อนโยบายเหล่านั้น

ในอีกด้านหนึ่งการพูดถึงนโยบายเชิงวิพากษ์ยังหมายถึงเรื่องของการเข้าใจการได้มาซึ่งข้อตกลงในการกำหนดนโยบายที่ไม่ใช่การแข่งขันกัน และช่วงชิงความได้เปรียบจากเสียงของประชาชน แต่ยังหมายถึงการพยายามหาข้อตกลงร่วมให้การขับเคลื่อนนโยบายให้ทำได้จริง ซึ่งไม่ได้หมายถึงการโค่นล้มอีกฝ่ายหนึ่งเท่านั้น แต่ยังหมายถึงการแสวงหาจุดร่วมสงวนจุดต่าง รวมทั้งการได้มาซึ่งการสื่อสารให้เข้าใจตรงกันที่ขจัดการครอบงำ มากกว่าการฉวยจังหวะครอบงำอีกฝ่ายหนึ่ง

เรื่องเหล่านี้อาจจะดูเพ้อฝัน แต่ก็มีความพยายามที่จะหาความเป็นไปได้ที่จะทำให้เกิดการกำหนดนโยบายที่ทำให้เกิดการทำได้จริง ส่งเสริมประชาธิปไตย และทำให้เกิดความเข้มข้นในอำนาจของประชาชนไปด้วยในเวลาเดียวกัน โดยระมัดระวังและตั้งคำถามกับภาษาที่ใช้ในนโยบายด้วย ไม่ใช่แค่เรื่องของความรู้ และระมัดระวังในเรื่องรายละเอียดในการกำหนดและนำนโยบายไปปฏิบัติใช้ที่อาจทำให้เราตกอยู่ในอำนาจของความรู้และภาษาบางคำที่ทำให้เราไม่สามารถแก้ปัญหาได้จริง แต่กลับตกอยู่ภาวะไล่ตามถ้อยคำที่สวยหรูที่โถมเข้ามาตามยุคสมัยโดยขาดการพูดคุย หาข้อตกลงกับว่าคำสวยหรูทางนโยบายเหล่านั้น จะเพิ่มโอกาส เสริมอำนาจประชาชน หรือทำให้โอกาสและอำนาจของคนที่เสียเปรียบยิ่งหมดไป

ที่เล่ามาทั้งหมดเป็นส่วนเสี้ยวเล็กๆ ในการพูดถึงคำว่านโยบาย มากกว่าเรื่องของสิ่งที่คล้ายกับสินค้าที่เราเลือกได้ง่ายๆ หรือสิ่งที่เราเชื่อว่านโยบายทุกอย่างของทุกคนก็ดูดีหมด สำคัญแค่ว่านำไปปฏิบัติได้ไหมโดยหลงลืมว่าในการนำไปปฏิบัตินั้นอาจจะไม่ได้ทำให้ประชาชนมีอำนาจอะไรมากนักนอกจากยอมจำนนกับสิ่งที่ตัวพวกเขาเลือกหรืออาจจะไม่ได้เลือกด้วยซ้ำ และอาจจะจบลงตรงที่ไม่มีความสำเร็จ หรือสำเร็จแต่บางกลุ่มได้ประโยชน์ หรืออาจนำไปสู่การยุตินโยบายเหล่านั้นด้วยการลุกฮือขึ้นต่อต้านจนนำไปสู่การโค่นล้มระบบและกติกาของสังคมเหล่านั้น

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon