| ผู้เขียน | ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์, อุมาพร บึงมุม |
|---|
ความก้าวหน้าประการหนึ่งของงบประมาณแผ่นดิน คือ การจัดสรรงบประมาณพื้นที่ (area-based budgeting) ซึ่งสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนในยุคประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจ เนื่องจากประชาชน-นักวิชาการ-และนักการเมืองมีความต้องการทราบว่า รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณลงพื้นที่จังหวัดอย่างเหมาะสมเป็นธรรมหรือไม่? ในโอกาสนี้ขอนำวิจัยเล็กๆ ว่าด้วยการจัดสรรงบประมาณพื้นที่ของกระทรวงเกษตรฯมาเล่าสู่กันฟัง
การจัดสรรรายจ่ายของกระทรวงเกษตรฯ ถูกเลือกเป็นกรณีศึกษาเพราะว่ารายจ่ายของกระทรวงเกษตรฯเกี่ยวข้องกับคนไทยหลายล้านครอบครัวที่ทำการเกษตรเป็นอาชีพ จากกำลังแรงงานทั้งประเทศ 38 ล้านคน เป็นแรงงานภาคเกษตรประมาณ 12 ล้านคน รายจ่ายที่เพิ่มขึ้นน่าจะส่งผลต่อผลผลิตการเกษตรและคุณภาพชีวิตเกษตรกร ปัจจุบันรายได้จากสาขาการเกษตรมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 10 ของผลิตภัณฑ์ประชาชาติ แต่ยังเป็นฐานรายได้สำคัญให้ประชาชนกว่า 1 ใน 3 ของประเทศ ยิ่งในภาวะเศรษฐกิจซบเซาไม่ว่าจะเป็นเพราะสาเหตุ “ต้มยำกุ้ง” หรือ “โควิด-19” คนไทยหลายล้านคนที่อาจย้ายภูมิลำเนากลับไปทำการเกษตรอิงดำรงชีวิตเรียบง่ายทางการเกษตรเพื่อประหยัดรายจ่ายในชีวิตประจำวัน
ทีมวิจัยได้ทำการประมวลผลรายจ่ายของกระทรวงเกษตรฯ เป็นรายจังหวัด ระหว่างปี 2562-2565 นำมาวิเคราะห์ด้วยหลักสถิติ แสดงเป็นรูปกราฟและทดสอบข้อสันนิษฐานบางประการ พบว่า ตลอด 4 ปีที่ผ่านมากระทรวงเกษตรฯได้รับการจัดสรรงบประมาณเฉลี่ยประมาณ 110,000 ล้านบาทต่อปีโดยไม่ผันผวนมากนัก (งบประมาณสูงเป็นอันดับที่ 12 เทียบกับทุกกระทรวง) กระทรวงเกษตรฯมีบุคลากรในสังกัดจำนวน 134,612 คน (สถิติปี 2563) โดยวงเงินก้อนใหญ่ที่สุดจัดสรรผ่านกรมชลประทาน (จากจำนวน 10 กรมหรือหน่วยงานเทียบเท่าในสังกัดกระทรวงที่ได้รับงบประมาณแผ่นดิน) ในการวิเคราะห์สถิติเปรียบเทียบ นักวิจัยใช้ “รายจ่ายต่อครัวเรือนเกษตรกร” เป็นเกณฑ์การพิจารณา
ก่อนอื่นนักวิจัยอยากทราบว่า รัฐบาลมีการจัดสรรงบประมาณการเกษตรกระจายไปสู่จังหวัดและภูมิภาคอย่างไร? ทีมวิจัยจึงนำสถิติมาแสดงด้วยรูปภาพที่ 1 โดยมีข้อสังเกตว่า จังหวัดในภาคกลาง ตะวันออก ตะวันตก และกลางตอนบน (ไม่รวมปริมณฑล กรุงเทพฯ) ได้รับการจัดสรรงบสูงกว่าจังหวัดในภาคอีสาน-ภาคเหนือ-ภาคใต้ สาเหตุอาจจะเป็นเพราะว่าภาคกลางเป็นแหล่งการจัดการชลประทาน และเม็ดเงินของกระทรวงเกษตรฯ ส่วนใหญ่จัดสรรผ่านกรมชลประทาน อนึ่ง สาเหตุที่ไม่นับรวม “กรุงเทพมหานคร” ซึ่งความจริงเป็นจังหวัดที่ได้รับการจัดสรรงบมากที่สุดเพราะว่า “เงินเดือนบุคลากร” ของกระทรวงเกษตรฯจำนวนมากทำงานในกรุงเทพมหานคร
รูปภาพที่ 1 สถิติเปรียบเทียบการจัดสรรรายจ่ายกระทรวงเกษตรฯตามภูมิภาค
ลำดับต่อไป นำสถิติมาแจกแจงรายจังหวัดดังภาพที่ 2 แสดงจังหวัดที่ได้รับการจัดสรรงบประมาณการเกษตรสูง ระหว่าง 2-4 พันบาทต่อครัวเรือนเกษตรกร โดยมีข้อสังเกตว่า จันทบุรีได้รับการจัดสรรสูงสุด (โดยไม่รวมกรุงเทพมหานคร) อาจจะเป็นเพราะว่าเป็นจังหวัดที่เน้นฐานการเกษตรสร้างมูลค่าเพิ่มการเกษตรมาก มีชื่อเสียงเป็นแหล่งผลิตผลไม้สร้างรายได้เข้าประเทศอย่างมาก หน่วยราชการกระทรวงเกษตรฯจึงทุ่มเทงบประมาณในจังหวัดดังกล่าว รองลงมาเป็นลำดับที่สองและสาม คือ อุตรดิตถ์ และสุโขทัย
รูปภาพที่ 2 จังหวัดที่ได้รับการงบประมาณด้านการเกษตรสูง
การนำเสนอข้อมูลนี้ถือเป็นการวิจัยขั้นต้น ว่าเขาจัดสรรงบประมาณเชิงพื้นที่อย่างไร? ยังไม่ได้ก้าวถึงขั้น “การวิเคราะห์สภาพที่ควรจะเป็น” โดยพยายามหาคำอธิบายว่า มีความแตกต่างกันระหว่างภาค/จังหวัดอย่างไร? ยังมีประเด็นที่จะค้นคว้าในอนาคตคือการหาคำอธิบายว่า เหตุใดบางจังหวัดได้รับการจัดสรรมาก? บางจังหวัดได้รับการจัดสรรน้อยหรือระดับปานกลาง? การวิเคราะห์โดยใช้แบบจำลองเพื่อทดสอบข้อสันนิษฐาน รวมทั้งการอภิปรายว่าการจัดสรรเหมาะสมเพียงใด?
การจัดสรรงบประมาณเป็นหัวข้อวิจัยที่นักวิชาการหลายสาขาให้ความสำคัญ ไม่ว่าจะเป็นเศรษฐศาสตร์ การจัดการหรือรัฐประศาสนศาสตร์ ตำราเศรษฐศาสตร์สันนิษฐานว่าการจัดสรรรายจ่ายอิงหลักอรรถประโยชน์หรืออีกนัยหนึ่งความคุ้มค่าของเม็ดเงิน ในขณะที่นักรัฐประศาสนศาสตร์มองว่าการจัดสรรงบประมาณส่วนใหญ่เป็นเรื่องของการเจรจาต่อรองโดยอิงฐานอำนาจทางการเมืองหรือขึ้นอยู่กับนโยบายรัฐบาลเป็นตัวกำหนด มีผลงานวิจัยในต่างประเทศหลายชิ้นที่วิเคราะห์ว่า ฝ่ายบริหารและมีอำนาจการเมืองจัดสรรงบประมาณลงพื้นที่ (จังหวัด) ที่เป็นฐานคะแนนเสียงเพื่อส่งสัญญาณว่า ได้เป็นปากเสียงให้ประชาชนในจังหวัดแล้ว และเมื่อเปลี่ยนแปลงรัฐบาลวิธีการจัดสรรงบประมาณก็อาจจะเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญ นับเป็นประเด็นที่น่าจะค้นคว้ากันต่อไป
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์
อุมาพร บึงมุม
