ร่างรัฐธรรมนูญเจ้ากรรม โดย วีรพงษ์ รามางกูร

พิธีกรรมหลังจากการปฏิวัติรัฐประหารก็คือการร่างรัฐธรรมนูญ เป็นประเพณีปฏิบัติกันตามธรรมดา พิธีกรรมเช่นว่านี้เป็นของธรรมดาของประเพณีการปกครองของไทย ที่สืบทอดต่อเนื่องกันมาตั้งแต่ปี 2490 ต่อเนื่องกันมาจนถึงปัจจุบัน เป็นเวลา 70 ปี หรือค่อนศตวรรษมาแล้ว

ครั้งนี้ก็เหมือนกัน เมื่อมีการทำรัฐประหารในวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 แล้ว ก็ประกาศเลิกใช้รัฐธรรมนูญปี 2550 จัดตั้งสภานิติบัญญัติ ตั้งสภาปฏิรูป ประกาศใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราว ซึ่งมีมาตรา 44 เหมือนมาตรา 17 ของรัฐธรรมนูญชั่วคราวสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ แล้วก็ตั้งคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกันกับครั้งก่อนๆ

เป็นของธรรมดาที่คณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญจะต้องทำการประชาสัมพันธ์เนื้อหาของรัฐธรรมนูญ เหมือนๆ กับเมื่อครั้งที่มีการร่างรัฐธรรมนูญปี 2550 ว่าเป็นรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยและมุ่งที่จะแก้ไขปัญหาการเมือง ที่พรรคการเมืองพรรคใหญ่ได้รับคะแนนเสียงอย่างท่วมท้นจนสามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ ไม่เป็นไปตามที่กองทัพมุ่งหวัง เพราะพรรคฝ่ายค้านเมื่อทดลองเข้ามาทำงานแล้วได้พิสูจน์ว่า ไม่มีประสิทธิภาพ ไม่มีวิสัยทัศน์ จึงไม่มีผลงานเพียงพอที่จะชนะใจประชาชนระดับ “รากหญ้า” ที่เป็นเสียงส่วนใหญ่ของประเทศไทย จึงเกิดคำขวัญว่าทำปฏิวัติรัฐประหารแล้ว “เสียของ” ไม่สามารถทำลายขบวนการของประชาชนรากหญ้าได้ จนต้องมีการทำรัฐประหารครั้งใหม่ในปี 2557 อีก

การบ้านที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญถาวรฉบับใหม่ก็คงหนีไม่พ้นว่า อย่าให้การทำปฏิวัติรัฐประหารคราวนี้ “เสียของ” ต้องสามารถกำจัดพรรคการเมือง ขบวนการทางการเมืองของพรรคการเมืองฝ่ายที่ไม่พึงปรารถนาได้ ในรูปแบบของการมีประชาธิปไตย มีการเลือกตั้ง มีสภาผู้แทนราษฎร มีวุฒิสภา สำหรับสภาผู้แทนราษฎรนั้น ทำอย่างไรจึงจะสามารถทำให้พรรคการเมืองใหญ่ที่ไม่พึงปรารถนาให้กลายเป็นพรรคการเมืองเล็ก ไม่สามารถถูกดึงมาร่วมกับพรรคการเมืองอื่น ไม่สามารถชี้นำให้เลือกนายกรัฐมนตรีตามที่ต้องการได้

คล้ายๆ กับบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญปี 2520 ซึ่งสามารถสร้างระบบการคานอำนาจ ระหว่างสภาผู้แทนราษฎรกับกองทัพผ่านทางวุฒิสภาซึ่งเป็นสภาแต่งตั้งได้ จนสามารถตั้งนายกรัฐมนตรีคนกลางอยู่ในอำนาจได้ถึง 8 ปีครึ่ง

แต่เมื่อพ้นกำหนดการใช้บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญในปี 2530 อำนาจของวุฒิสภาลดลง อำนาจแต่งตั้งหรือถอดถอนนายกรัฐมนตรีตกมาเป็นอำนาจของสภาผู้แทนราษฎรโดยตรง การดำรงอยู่ของนายกรัฐมนตรี (คนกลาง) ก็ไม่อาจเป็นไปได้ พรรคการเมืองต่างๆ ในสภาผู้แทนราษฎรไม่ยอมแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากคนนอก หัวหน้าพรรคการเมืองที่มีคะแนนเสียงมากที่สุดในสภา คือ พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ จึงได้รับการเสนอจากสภาผู้แทนราษฎรให้เป็นนายกรัฐมนตรี การถ่วงดุลระหว่างสภาผู้แทนราษฎรกับกองทัพจึงเสียไป ในที่สุดกองทัพก็ไม่อาจยินยอมให้ระบอบประชาธิปไตยดำเนินต่อไปได้ การทำรัฐประหารขึ้นในปี 2535 จึงได้เกิดขึ้น

เพื่อลดแรงกดดันจากต่างประเทศ จึงมีการแต่งตั้งคุณอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรีสำหรับรัฐบาลชั่วคราว ในระหว่างที่มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งก็มีความคิดที่จะให้กองทัพกับสภาผู้แทนราษฎรสามารถถ่วงดุลอำนาจกันได้

หลังการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 22 มีนาคม ปี 2535 กองทัพสามารถกดดันพรรคการเมืองและนักการเมืองให้เสนอแต่งตั้ง พล.อ.สุจินดา คราประยูร ผู้บัญชาการทหารบกเป็นนายกรัฐมนตรี ในที่สุดก็เกิดการลุกฮือขึ้นต่อต้านจนมีการบาดเจ็บล้มตาย รัฐบาล พล.อ.สุจินดา ซึ่งมีเสียงสนับสนุนข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรก็ไปไม่รอด ต้องลาออกจากการเป็นนายกรัฐมนตรีและมีการร่างรัฐธรรมนูญกันใหม่ นายกรัฐมนตรีต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

การเมืองในช่วงหลัง ในยุคสองทศวรรษที่ผ่านมา จึงเป็นการเมืองของการต่อสู้ของขบวนการประชาธิปไตยโดยประชาชนจากชนชั้นที่หลากหลาย กับกองทัพผู้ซึ่งคุมอำนาจรัฐโดยการสนับสนุนของคนระดับสูงในกรุงเทพฯและหัวเมืองใหญ่ในต่างจังหวัด จนเกิดเป็นทฤษฎี “สองนคราประชาธิปไตย” ที่ว่า คนชนบทตั้งรัฐบาล แต่คนเมืองกรุงล้มรัฐบาล

การปฏิวัติรัฐประหารทุกยุคทุกสมัย เป็นผลมาจากการไม่สามารถยอมรับรัฐบาลที่มาจากเสียงส่วนใหญ่ของประชาชน ความคิดในการที่จะล้มรัฐบาลที่มาจากเสียงส่วนใหญ่ของประเทศ ที่มาจากสภาผู้แทนราษฎร จึงมีอยู่ตลอดเวลา การไม่สามารถยอมรับในหลักการความเป็นสูงสุดของประชาชนผ่านทางผู้แทนราษฎร ผ่านตัวแทนของเขา จึงมีมาอย่างต่อเนื่องตลอดเวลาในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรทุกครั้ง กรรมการร่างรัฐธรรมนูญที่ได้รับแต่งตั้งจากคณะปฏิวัติรัฐประหารจึงประกอบไปด้วย ผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายที่เป็นตัวแทนของฝ่ายผู้กุมอำนาจรัฐ ด้วยเหตุนี้จึงสามารถคาดหวังได้ว่า รัฐธรรมนูญที่ถูกร่างโดยตัวแทนของฝ่ายต่อต้านกระบวนการประชาธิปไตย จะออกมาไม่สอดคล้องกับระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่คนส่วนใหญ่ได้เรียนรู้ผ่านมากว่าหลายทศวรรษ

ความคิดของกรรมการร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นตัวแทนของผู้กุมอำนาจรัฐ จึงเป็นไปในกรณีที่ ทำอย่างไรจึงจะสามารถกำกับควบคุมรัฐบาลของสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง ทำอย่างไรจึงจะสามารถกำกับดูแลราษฎรผู้อยู่ใต้การปกครองไม่ให้เป็นภัยต่ออำนาจรัฐ ดังนั้น จุดหมายปลายทางของระบอบการปกครองภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับที่กำลังร่างอยู่นี้ จึงมุ่งไปในทางที่กำกับควบคุมอำนาจและคงการพัฒนาของสถาบันผู้แทนราษฎร การจะทำเช่นนั้นให้ได้จึงเกิดแนวคิดขึ้นมาใหม่ โดยการใช้อำนาจของคณะปฏิวัติรัฐประหารผ่านองค์กรอิสระต่างๆ เช่น ศาลปกครอง ป.ป.ช. กกต. และอื่นๆ เป็นต้น ดังจะเห็นได้จากการแยกศาลปกครองมาจัดตั้งเป็นองค์กรอิสระ แทนที่จะเป็นศาลอย่างที่เคยเป็น

ดังนั้น เราอาจจะต้องเขียนตำรารัฐศาสตร์เสียใหม่ว่า อำนาจอธิปไตยแบ่งออกเป็น 4 อำนาจ คือ อำนาจองค์กรอิสระ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหารและอำนาจตุลาการ โดยอำนาจองค์กรอิสระเป็นอำนาจสูงสุด นับได้ว่าเป็นนวัตกรรมของการเมือง ต่อยอดจากปรัชญาของ มองเตสกิเออร์ Montesquieu ที่ให้มีการคานอำนาจกัน 3 ฝ่ายเฉพาะอำนาจนิติบัญญัติ บริหารและตุลาการเท่านั้น แต่ร่างรัฐธรรมนูญใหม่นี้ให้อำนาจองค์กรอิสระโดยไม่ต้องมีการคานอำนาจกับใคร ไม่ว่าจะคานอำนาจกันเองภายในหรือคานอำนาจกับองค์กรภายนอก เป็นอิสระอย่างแท้จริงสมชื่อ การบริหารเช่นว่านี้คงทำให้กรรมการร่างรัฐธรรมนูญต้องนั่งคิดนอนคิดว่าจะเขียนอย่างไรจึงจะทำให้คนจับไม่ได้

ภารกิจต่อไปก็คือ การทำให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ผ่านประชามติ ซึ่งคงจะเป็นความคิดหลังจากที่ได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราวแล้ว เพราะรัฐธรรมนูญชั่วคราวเขียนไว้เพื่อไม่ให้ผ่านประชามติ โดยกำหนดให้ใช้เสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียง ซึ่งไม่น่าจะเป็นไปได้ จึงเกิดรูปแบบของการสร้างภาพทางการเมือง ด้วยการจัดกิจกรรมต่างๆ เช่น จัดอบรมให้นักศึกษาวิชาทหารจิตอาสาแล้วให้ไปอธิบายรัฐธรรมนูญ การจัดรายการแกะกล่องรัฐธรรมนูญ เป็นต้น นายกรัฐมนตรีออกมายืนยันว่าจะต้องมีการเลือกตั้งภายในกำหนดเดือนกรกฎาคม 2560 ถ้าจะมีการเลือกตั้งในเดือนกรกฎาคม 2560 จริง ก็ไม่น่าจะเป็นไปได้ภายใต้รัฐธรรมนูญและกฎหมายลูกที่กำลังร่างอยู่นี้

จากคำกล่าวของประธานกรรมการร่างรัฐธรรมนูญว่า ถ้าไม่สามารถผ่านประชามติในครั้งนี้ได้ ก็อาจจะเจอรัฐธรรมนูญที่หนักกว่านี้ได้ แม้จะเป็นการกล่าวขู่ต่อนักการเมือง ขู่ผู้ที่จะสมัครรับเลือกตั้งเป็นผู้แทนราษฎร แต่ก็ต้องถือว่าเป็นการข่มขู่ประชาชนนั้นเอง ต่างกับการทำประชามติรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ในครั้งนั้นที่ใช้วาทกรรมว่า “รับไปก่อนแล้วแก้ทีหลัง” วาทกรรมนี้ใช้ไม่ได้แล้ว กลายเป็นการกล่าวเท็จโดยไม่มีใครต้องรับผิดชอบ จึงเปลี่ยนเป็นวาทกรรมที่ข่มขู่กันตรงๆ “ถ้าไม่รับ ก็เจอของที่หนักกว่านี้”

ระบอบการเมืองที่สุดโต่งเช่นว่านี้ จึงยากต่อการที่จะพยากรณ์หรือคาดการณ์ล่วงหน้าว่า ปฏิกิริยาของประชาชนไทยในยุคศตวรรษที่ 21 นี้ จะเป็นอย่างไร ยุคที่ทุกคนสามารถเข้าถึงแหล่งข่าว สามารถที่จะแสดงความคิดเห็นกันได้อย่างฉับพลัน อุปสรรคสำคัญของระบบการปกครองที่ปิด closed political system นั้นคือ เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น เสรีภาพของสื่อมวลชน เพราะความคิดเห็นซึ่งไม่มีเสรีภาพในเวลานี้ เป็นความคิดเห็นที่ตรงกันข้ามกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ที่ส่งเสริมให้มีการแสดงออกที่หลากหลาย มีการใช้ตรรกะถกเถียงกัน วิพากษ์วิจารณ์กันในเวทีสาธารณะ การปิดกั้นการแสดงออกต่อสาธารณะจึงอาจจะกระทบการเทือนถึงเศรษฐกิจ สังคม สวัสดิการของประชาชนและเกียรติภูมิของชาติในเวทีการเมืองระหว่างประเทศได้

ธรรมชาติของสังคมมนุษย์อย่างหนึ่งก็คือ ยิ่งปิดกั้นมากเท่าไหร่ ความอยากรู้อยากเห็นอยากได้ยินอยากวิพากษ์ วิจารณ์ก็ยิ่งมีมากขึ้นเท่านั้น การปิดกั้นความอยากเหล่านี้ จะสร้างความกดดันเพื่อหาทางออกให้ได้ เหมือนกับการต้มน้ำในกาน้ำที่ถูกปิดฝาปิดพวย ไม่มีช่องระบาย ปิดหมดทุกทาง เมื่อผ่านความร้อนไปเรื่อยๆ ความดันของไอน้ำสูงขึ้นไปเรื่อยๆ กาน้ำก็จะระเบิด

ระบอบการเมืองประชาธิปไตยเป็นระบอบการเมืองที่เปิด ผู้คนมีสิทธิเสรีภาพในการรับรู้ข่าวสาร รับรู้ความคิด ความเห็น มีเสรีภาพในการแสดงออกในแบบต่างๆ ของตน จึงไม่เกิดความกดดันในสังคม เหมือนต้มน้ำในกาที่ไม่ได้ปิดฝาปิดพวย ความดันในกาน้ำจึงไม่มี กาน้ำก็ไม่ระเบิด เมื่อกาน้ำไม่ระเบิดก็ไม่เป็นอันตรายกับผู้ต้มน้ำที่อยู่ใกล้ๆ

การห้ามไม่ให้มีการวิพากษ์วิจารณ์บทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญที่กำลังร่างกันอยู่ การสั่งห้ามสัมมนาตามมหาวิทยาลัยต่างๆ หรือห้ามแสดงความคิดความเห็นเกี่ยวกับบทบัญญัติของร่างรัฐธรรมนูญ การห้ามมิให้ผู้ใดชักจูงโน้มน้าวให้ผู้มีสิทธิออกเสียงต่อต้านไม่รับรัฐธรรมนูญ เป็นมาตรการที่แปลกประหลาด ถ้าสามารถทำได้ก็คงจะเป็นความมหัศจรรย์อย่างหนึ่งในขบวนการทางการเมืองของประเทศไทย

พยายามถามผู้คนที่ได้พบปะในระดับรากหญ้าที่เป็นชาวบ้าน ไม่ว่าจะเป็นพ่อค้าแม่ขายที่ตลาดนัด ตลาดสด คนขับแท็กซี่ คนทำงานในระดับล่าง ถามว่าสนใจติดตามเนื้อหาของรัฐธรรมนูญหรือไม่ คำตอบคือไม่ได้ติดตาม ไม่ได้สนใจ แต่คิดว่าจะมาลงคะแนนเสียงประชามติ บรรยากาศในขณะนี้จึงเป็นไปอย่างเงียบเหงา ไม่ตื่นเต้นเหมือนกับการร่างรัฐธรรมนูญในฉบับก่อนๆ ที่เคยพูดถึงได้ วิจารณ์ได้

ที่ได้ยินได้ฟังมากและบ่อยก็คือ การประชาสัมพันธ์ข้อดีของร่าง รธน. ซึ่งสรุปได้ว่าดีกว่าไม่ดี ส่วนผลงานรัฐบาลที่มีความพยายามในการประชาสัมพันธ์นั้น ส่วนใหญ่แล้วไม่ค่อยจะมีผู้ใดให้ความสนใจเท่าใดนัก

ความสนใจของชาวบ้านอยู่ที่เรื่องปากท้อง ทำอย่างไรจึงจะสามารถขายข้าว ขายยาง ขายน้ำมันปาล์ม ขายอ้อย ขายมัน ทำอย่างไรจึงจะได้ราคาดีกว่านี้ ทำอย่างไรจึงจะไม่ตกงาน ทำอย่างไรจึงจะสามารถบริหารจัดการหนี้ของครัวเรือนได้

ยิ่งราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ สภาพการจ้างงานไม่แน่นอน ก็จำเป็นต้องอดออมมากยิ่งขึ้น ขืนไปเชื่อรัฐบาลให้จับจ่ายใช้สอยมากขึ้น หนี้ครัวเรือนก็คงจะยิ่งสูงขึ้น จึงไม่แน่ใจว่ารัฐบาลเข้าใจพฤติกรรมของผู้บริโภคในระดับครัวเรือนหรือไม่ เพราะดูเหมือนว่า ด้านหนึ่งรัฐบาลก็เป็นห่วงว่าหนี้ครัวเรือนจะสูงขึ้น แต่อีกด้านหนึ่งรัฐบาลก็ทำการโฆษณาประชาสัมพันธ์ให้ครัวเรือนจับจ่ายใช้สอยมากขึ้น แทนที่จะประชาสัมพันธ์ให้ผู้บริโภค ให้ครัวเรือนรู้จักคิด “พอเพียง” หนี้ของครัวเรือนจึงจะไม่เพิ่มขึ้นจนกลายเป็นหนี้เสียและลุกลามจนกลายเป็นปัญหาเสถียรภาพของสถาบันการเงิน

ประชาชนสนใจเรื่องปากท้องมากกว่าเนื้อหาในรัฐธรรมนูญ

บทความก่อนหน้านี้โพลชี้ยางดิ่ง กระทบหนัก พอใจรบ.แก้ปัญหา เสนอประกันราคา กก.ละ 60 บาท
บทความถัดไป‘มีชัย’ ขุดจุดเด่น โชว์ เป็นรธน.ฉบับก้าวหน้า-สากล ตามวิถีตัวเอง