| ที่มา | คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ มติชนรายวัน |
|---|---|
| ผู้เขียน | ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ |
1.
กองทุนหมุนเวียนของรัฐบาลไทยมีจำนวนมาก (114 แห่ง ข้อมูล ณ กลางปี 2558) ทั้งมีความสำคัญสูงประจักษ์ได้จากขนาดทรัพย์สินมูลค่ารวมกันสูงกว่า 3.1 ล้านล้านบาท กิจกรรมของกองทุนวัดด้วยรายจ่ายของกองทุนน่าจะเป็นมูลค่าหลายแสนล้านบาท แต่มีกองทุนที่เลี้ยงตนเองไม่ได้
ดังนั้น รัฐบาลต้องจัดสรรเงินอุดหนุนให้หลายสิบเป็นมูลค่าเกินกว่าหนึ่งแสนล้านบาทในแต่ละปี เมื่อกล่าวถึงกองทุนหมุนเวียน–นักวิเคราะห์มีความคิดเห็นที่แตกต่าง ฝ่ายมหภาคแสดงความเห็นว่ามีกองทุนหมุนเวียนจำนวนมากเกินไป บางกองทุนมีเงินมากแต่ว่าทำงานได้น้อย ไม่คุ้มค่า มีเงินนอนที่ควรจะไปใช้กิจการอื่นที่มีประสิทธิภาพสูงกว่า ในขณะที่ฝ่ายจุลภาคเห็นแย้งโดยอ้างว่ากองทุนหมุนเวียนยังมีความจำเป็น เพื่อการบริหารที่คล่องตัว กิจการหลายอย่างไม่สามารถดำเนินการตามระเบียบการคลังราชการ ในโอกาสนี้ผู้เขียนรวบรวมข้อมูลและเอกสารกองทุน มาเล่าสู่กันฟัง
2.
กองทุนหมุนเวียน เป็นคำเรียกตาม พ.ร.บ.เงินคงคลัง พ.ศ.2491 (ตราเป็นกฎหมายในรัฐบาลนายควง อภัยวงศ์) ข้อความสำคัญคือ ทุนที่ตั้งขึ้นเพื่อกิจการซึ่งอนุญาตให้นำรายรับสมทบทุนไว้ใช้จ่ายได้ จึงถูกตีความว่า ไม่ต้องอิงระเบียบการคลังของส่วนราชการ ซึ่งตามปกติซึ่งเงินรายได้ต้องส่งเข้าคลังแผ่นดิน (ยกเว้นเงินจำนวนน้อย) จึงตีความว่าเป็นกองทุนนอกระบบงบประมาณ (extrabudgetary funds) ซึ่งไม่ผ่านการตรวจสอบจากรัฐสภาอนุมัติในกระบวนการงบประมาณประจำปี เช่นเดียวกับรายจ่ายของส่วนราชการโดยทั่วไป
ทั้งนี้ มิได้แปลว่ากองทุนเหล่านี้ไม่ถูกตรวจสอบโดยสิ้นเชิง ความจริงเรามีระบบตรวจสอบโดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ท้องถิ่น และตรวจบัญชีและการดำเนินงานกองทุนเป็นประจำอยู่แล้ว โดยจัดทำรายงานประจำเสนอต่อรัฐบาลและรัฐสภาเป็นประจำ
นับเป็นข่าวดีที่สำนักงบประมาณรัฐสภา (หน่วยงานน้องใหม่ในสังกัดสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร) ได้จัดทำเอกสารวิชาการจั่วหัวว่าทุนหมุนเวียนในประเทศไทย เป็นเอกสารอยากจะแนะนำให้ศึกษาค้นคว้า แสดงภาพรวมของกองทุนหมุนเวียนตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน การจำแนกเป็นประเภทเช่นให้กู้ยืม ส่งเสริมสวัสดิการ
นอกจากนั้น ยังมีสถิติการควบรวมกองทุนที่ผ่านมา และจำนวนกองทุนใหม่ที่เกิดใหม่ในระยะหลัง ดูเหมือนว่าเกิดใหม่มากกว่าถูกควบรวม ต้องขอบคุณผู้เขียนสองท่านคือคุณนิยดา ชูชาย และคุณณิชา รักจ้อย ในความอุตสาหะรวบรวมข้อมูลหลายแห่งมาให้พวกเราได้อ่าน ตอนท้ายผู้เขียนอ้างการประเมินตามวิธี balanced score card ของกรมบัญชีกลาง นิสิตนักศึกษาด้านการบริหารรัฐกิจ เศรษฐศาสตร์หรือการจัดการไม่ควรจะพลาด อ่านแล้วจะได้หัวข้อ/ประเด็นดีๆ ในการวิจัยต่อ
3.
ผู้เขียนอ่านรายงานฉบับนี้ด้วยความสนใจ ได้ความประทับใจหลายประการเช่นความเป็นมาของแต่ละกองทุน ความจริงเอกสารนี้บรรจุข้อมูลสนเทศไว้มากมาย ถึงกระนั้นยังรู้สึกว่าไม่อิ่มหรือไม่จุใจ ยังมีคำถามค้างคาใจหลายประการ ในโอกาสนี้ขอเสนอข้อสังเกตเพื่อแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกับเพื่อนๆ และนักศึกษา
ประการแรก ในจำนวน 114 กองทุนนี้ จำแนกออกเป็นประเภท “สงเคราะห์” และ “ส่งเสริม” ถึง 19+58 = 77 แห่ง สะท้อนว่ากองทุนหมุนเวียนที่จัดตั้งทำงานหลักคือการช่วยเหลือแบบให้เปล่าหรือโดยไม่หวังผลกำไร กระจายอยู่ภายใต้สังกัดภายใต้กรม/กระทรวงต่างๆ หากสอบถามหน่วยงานต้นสังกัดคงจะได้รับคำตอบว่า ทำงานได้ดีแล้ว บรรลุเป้าหมาย แต่หากให้คนอื่นหรือหน่วยงานภายนอกประเมินความเห็นคงจะแตกต่างออกไป
เช่น ประเมินว่าไม่คุ้มค่า เงินมากแต่ว่า “ทำงานน้อย” วัดจากกิจกรรมที่ดำเนินการในรอบปี อรรถประโยชน์จากกองทุนน้อยหรือไม่คุ้มค่า บ้างแสดงความกังขาถึงความไม่ยั่งยืน หากรัฐบาลเลิกให้เงินอุดหนุน–กองทุนจำนวนไม่น้อยคงต้องลดขนาดและท้ายที่สุดเลิกกิจการ
ข้อสังเกตประการที่สอง ต้องยอมรับว่ากองทุนหมุนเวียนนั้นเกี่ยวข้องกับการเมือง และการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารไม่ได้ กองทุนหมุนเวียนส่วนใหญ่ถูกจัดตั้งโดยฝ่ายการเมืองหรือกรมต้นสังกัด ซึ่งพอเข้าใจได้ว่ารัฐบาลในขณะนั้น ต้องการผลักดันนโยบายเฉพาะหน้าบางประการ และส่งผู้บริหารที่ไว้ใจเข้าไปดำเนินการ ภายใต้ระเบียบเงินเดือนและค่าตอบแทนที่สูงกว่าราชการ มองได้ว่าเป็นการต่างตอบแทน เมื่อฝ่ายบริหารมีความประสงค์-ฝ่ายข้าราชการไม่อาจจะขัดใจ ดังนั้น จึงมีกองทุนเกิดขึ้นใหม่ในแทบทุกรัฐบาล แต่เปลี่ยนแปลงรัฐบาลใหม่บางกองทุนอาจจะไม่ได้รับการสนับสนุนเช่นในอดีต อย่างไรก็ตาม มิได้แปลว่ากองทุนนั้นๆ จะถูกยุบเลิกไปโดยปริยาย เข้าทำนอง “เกิดง่ายตายยาก” เพราะว่าการจะยุบหรือควบคุมกองทุนไม่ใช่เกิดขึ้นง่ายในความเป็นจริง เป็นธรรมดาที่หน่วยงานต้นสังกัดจะคัดค้าน อ้างว่ากองทุนทำงานบรรลุเป้าหมาย มีกฎหมายให้อำนาจกระทรวงการคลังในการยุบและควบรวม
แต่ใครจะกล้าแตะ โดยเฉพาะกองทุนหมุนเวียนที่สังกัดกระทรวงที่มีพลังและบารมีทางการเมืองสูง
ข้อสังเกตประการที่สาม ข้อมูลสนเทศที่บรรจุในเอกสารส่วนใหญ่ระบุตัวเลขทางการเงิน ได้แก่ ขนาดทรัพย์สิน รายได้ รายจ่าย เงินอุดหนุนที่รัฐบาลจัดสรรให้ในแต่ละปี รายจ่ายจำแนกเป็นเงินเดือนผลตอบแทน ฯลฯ แต่ไม่มีข้อมูลที่วัดผลการทำงาน (performance) วัดประสิทธิภาพ/ประสิทธิผล ซึ่งความจริงภายใต้หลักการ “งบประมาณอิงผลลัพธ์” ของสำนักงบประมาณ ทุกกองทุนควรจะแสดงผลลัพธ์ของการใช้เงินกองทุน ผู้เขียนเข้าใจว่าทุกกองทุนมีโครงสร้างคณะกรรมการบริหาร กำกับธรรมาภิบาลของกองทุน การติดตามประเมินผลและรายงานต่อหน่วยเหนือ แต่มักจะมองข้ามการให้ข่าวสารข้อมูลต่อสาธารณะ แต่ในฐานะประชาชนและนักเรียนด้านการคลัง/งบประมาณ สาธารณชนอยากเข้าถึงข้อมูลการใช้จ่ายของกองทุนหมุนเวียน
ข้อสังเกตประการที่สี่ แม้ว่ากองทุนหมุนเวียนถูกตรวจสอบโดย สตง. แต่เข้าใจว่าประเด็นการตรวจสอบ เน้นความถูกต้องตามหลักการบัญชี บัญชีรายได้บัญชีรายจ่าย แต่อาจจะไม่ครอบคลุมความคุ้มค่า-ประสิทธิภาพ-ประสิทธิผล
ข้อสังเกตประการที่ห้า การบริหารภาครัฐในยุคใหม่น่าจะเปิดโอกาสให้พลเมืองที่สนใจใฝ่รู้-มีโอกาสตรวจสอบกองทุนหมุนเวียน โดยเฉพาะอย่างยิ่งระดับครูบาอาจารย์และนักศึกษาปริญญาเอก ข้อมูลสนเทศของกองทุนหมุนเวียนเป็นหัวข้อการวิจัยที่น่าค้นคว้า การปรับปรุงด้านข้อมูลสนเทศจะส่งเสริมให้ธรรมาภิบาลในกองทุนหมุนเวียนเข้มข้นขึ้นอย่างแน่นอน
4.
ในโอกาสที่เรามีสภาปฏิรูปเป็นองค์กรหลักการขับเคลื่อนประเทศอย่างเป็นทางการ ขอเสนอให้ทบทวนกองทุนหมุนเวียนโดยภาพรวมและเป็นรายกรณี อาจจะจัดประชุมในลักษณะสัมมนาเพื่อการวิจัย เปิดโอกาสให้คณะกรรมการบริหารกองทุนมาเล่าเรื่องราว และให้พวกเรานักศึกษาประชาชนรวมสื่อมวลชนร่วมรับฟัง น่าจะเกิดประโยชน์ต่อส่วนรวมอย่างแน่นอน การทำเช่นนี้ด้านหนึ่งเป็นการยกย่องเชิดชูกองทุนหมุนเวียนที่บริหารอย่างยอดเยี่ยม เป็นตัวอย่างการเรียนรู้ของกองทุนอื่นๆ สำหรับกองทุนที่เลี้ยงตนเองพึ่งเงินอุดหนุนรัฐบาลและความเสี่ยงที่จะไม่ยั่งยืน
เชื่อว่าจะมีข้อคิดเห็นดีๆ นำไปสู่การปฏิรูปอย่างแน่นอน