โคทม อารียา : รัฐประหารยับยั้งได้โดยกฎหมาย ประเพณีการปกครอง และบรรทัดฐานของศาล

วันที่ 27 มิถุนายน 2475 เป็นวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรก ซึ่งใช้ชื่อว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม พุทธศักราช 2475” ซึ่งทำให้การเปลี่ยนแปลงการปกครองมีผลทางกฎหมาย โดยมีหลักการและเหตุผลว่า พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงยอมรับตามคำขอร้องของคณะราษฎรให้อยู่ใต้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม เพื่อบ้านเมืองจะได้เจริญขึ้น และมาตรา 1 ของธรรมนูญดังกล่าวบัญญัติหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยว่า “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย”

เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2565 ปริญญา เทวานฤมิตรกุลได้เสนอ “บทความวิจัยนำเสนอครั้งแรกเพื่อรับฟังความคิดเห็นและค้นคว้าเพิ่มเติม” ที่คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ บทความมีชื่อว่า “การทำให้รัฐประหารหมดไปด้วยมาตรการทางกฎหมายและการเปลี่ยนบรรทัดฐานของศาล” ผู้วิจารณ์บทความคือ โภคิน พลกุล และธงทอง จันทรางศุ ผมจึงขอโอกาสย่อบทความดังกล่าว พร้อมทั้งร่วมแสดงความคิดเห็นเพิ่มเติมเล็กน้อย เผื่อจะเป็นประโยชน์แก่ผู้อ่านและผู้เขียนบทความ เพื่อการคิดและค้นคว้าต่อไปด้วย

นักกฎหมายรุ่นแล้วรุ่นเล่าที่เก่งกาจในการเขียนกฎหมายจำนวนหนึ่ง ได้รับใช้และปกป้องนักรัฐประหาร ให้ความ “ชอบธรรม” อย่างผิดหลักนิติธรรมแก่การรัฐประหารที่ใช้กำลังยึดอำนาจสูงสุดที่เป็นของราษฎรไปเป็นของตน และฉีกรัฐธรรมนูญพร้อมทั้งประกาศให้ “ยกเลิกวุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎร และคณะรัฐมนตรี” ซึ่งกระทบกระเทือนต่อพระมหากษัตริย์ผู้ทรงใช้อำนาจที่เป็นของปวงชนชาวไทยตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ (ซึ่งคณะรัฐประหารฉีกทิ้งไป) “ทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล” อย่างไรก็ดี คณะรัฐประหารประกาศด้วยว่า ให้ศาลทั้งหลายอยู่ต่อไป (มีเพียงการรัฐประหารปี 2549 ที่ประกาศให้ศาลคงอยู่ต่อไปยกเว้นศาลรัฐธรรมนูญ)

ด้วยความรู้สึกอึดอัดที่ผมมีต่อบทบาทของนักกฎหมายที่เรียกกันว่า “เนติบริกร” จึงขอนำพระบรมราโชวาทของพระบาทสมเด็จพระมหาภูมิพลอดุลยเดชมหาราช บรมนาถบพิตร พระราชทานแก่คณะกรรมการจัดงาน “วันรพี” ณ พระตำหนักจิตรลดารโหฐาน 27 มิถุนายน 2541 มาเป็นข้อเตือนใจนักกฎหมายดังนี้ “…กฎหมายมีไว้สำหรับให้มีความสงบสุขในบ้านเมือง มิใช่ว่ากฎหมายมีไว้สำหรับบังคับประชาชน ถ้ามุ่งหมายที่จะบังคับประชาชนก็กลายเป็นเผด็จการ กลายเป็นสิ่งที่บุคคลหมู่น้อยจะต้องบังคับกับบุคคลหมู่มาก ในทางตรงกันข้าม กฎหมายมีไว้สำหรับให้บุคคลส่วนมากมีเสรีและอยู่ได้ด้วยความสงบ…”

Advertisement

การมีรัฐประหาร 13 ครั้ง มีรัฐธรรมนูญ 20 ฉบับ ยังไม่พออีกหรือ การมีกฎหมายรัฐธรรมนูญมากฉบับ ที่เขียนละเอียดลออยิ่งขึ้นเรื่อย ๆ ไม่ได้ทำให้บุคคลส่วนมากอยู่ได้ด้วยความสงบ ทำนายได้ว่าจะมี ฉบับที่ 21 ที่เขียนโดยสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญและได้ฉันทานุมติอย่างกว้างขวางกว่าฉบับปัจจุบัน เพียงแต่เกรงว่า จะขอฉันทานุมัติจากบรรดานักกฎหมายและนักการเมืองได้ไหมว่า ต่อไปนี้ จะมีกฎหมายและการตีความกฎหมาย จะมีความเห็นพ้องกันตามประเพณีการปกครอง และจะมีบรรทัดฐานใหม่ของศาล ที่ไม่รับรองการรัฐประหาร ซึ่งจะทำให้ผู้ที่อยากเป็นนักรัฐประหารรุ่นต่อไป ต้องยับยั้งชั่งใจว่าจะหวังพึ่งเนติบริกร เพื่อให้ตนพ้นผิดจากประมวลกฎหมายอาญามาตรา 113 ข้อหาขบถอย่างลอยนวลอย่างที่เคยเป็นมาไม่ได้อีกต่อไปแล้ว

ปริญญาตั้งคำถามแรกในบทความว่า “ทำไมการทำรัฐประหารจึงชอบด้วยกฎหมายในประเทศไทย” คำตอบคำตอบหนึ่งคือ มีคำพิพากษาฎีกาที่ 45/2496 วางบรรทัดฐานไว้ว่า “คณะรัฐประหารย่อมมีอำนาจที่จะเปลี่ยนแปลง แก้ไข ยกเลิก และออกกฎหมาย ตามระบบแห่งการปฏิวัติ” การรัฐประหารต่อมาในปี 2501 ก็ได้รับการรับรองจากคำพิพากษาฎีกาที่ 1662/2505 อีกว่า “หัวหน้าคณะปฏิวัติย่อมเป็นผู้ใช้อำนาจปกครองบ้านเมือง ข้อความใดที่หัวหน้าคณะปฏิวัติสั่งบังคับประชาชนก็ต้องถือว่าเป็นกฎหมาย” กล่าวอีกนัยหนึ่ง หัวหน้าปฏิวัติคนเดียว (หรือหัวหน้า คสช. ในบริบทปัจจุบัน) ออกกฎหมายได้

อำนาจนี้ยิ่งใหญ่กว่าอำนาจของสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งมาตรา 6 แห่งรัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 2475 (เราก็ยังฉลองวันนี้ว่าเป็นวันรัฐธรรมนูญ) บัญญัติว่า “พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติโดยคำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎร” คำถามก็คือ อำนาจยิ่งใหญ่ของคนคนเดียวดังกล่าวนั้นมาจากไหน คำตอบน่าจะเป็นว่า “มาจากปากกระบอกปืน” ไม่ได้มาจากหลักนิติธรรม (the rule of law)

คำถามอีกข้อหนึ่งที่ต่อเนื่องมาคือ เมื่อผู้มีอำนาจที่ได้มาจากปากกระบอกปืน ฉีกรัฐธรรมนูญและออกกฎหมายเองได้ เราจะยึดอะไรเป็นสรณะได้บ้าง คำตอบอาจอยู่ที่รัฐธรรมนูญเอง แต่เป็นฉบับที่ยังอยู่แม้ฉบับที่เป็นลายลักษณ์อักษรถูกฉีกทิ้งไป ในกรณีนี้ ขออ้างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมาตรา 3 ที่บัญญัติว่า “รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ ต้องปฏิบัติตามหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลักนิติธรรม” เมื่อรัฐธรรมนูญถูกฉีก ก็ยังต้องปฏิบัติตามหลักนิติธรรมมิใช่หรือ ศาลและหน่วยงานของรัฐมิได้ถูกยกเลิกไป จึงควรปฏิบัติตามหลักนิติธรรมต่อไป ไม่ใช่ลู่ตามอำนาจจากปากกระบอกปืน ถ้าค้านได้ก็ควรค้าน ถ้าต้านทานได้ก็ควรต้านทาน ถ้าไม่ได้ก็เฉยไว้ โดยไม่ต้องรับรองอย่างหนักแน่นดังที่ผ่านมา อนึ่ง หลักนิติธรรมไม่มีอายุความ เมื่ออำนาจเขาเสื่อมลงก็วินิจฉัยกันใหม่ได้

อีกมาตราหนึ่งที่ขอยกมาอ้างคือมาตรา 5 วรรคสองของรัฐธรรมนูญปัจจุบันที่เขียนว่า “เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ตรงนี้อาจมีข้อโต้แย้งว่า คำพิพากษาฎีกาที่มีมาหลายฉบับได้รับรองว่าคณะรัฐประหารเป็นรัฏฐาธิปัตย์ (ผู้มีอำนาจสูงสุดของรัฐ) จะถือคำพิพากษาเหล่านั้นเป็นประเพณีการปกครองได้ไหม ผมคิดว่าไม่ได้ เพราะเราอ้างถึงประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ไม่ใช่ในระบอบปฏิวัติ และประเพณีการปกครองที่อ้างได้จากรัฐธรรมนูญฉบับต่าง ๆ คือ อำนาจสูงสุดหรืออำนาจอธิปไตย “เป็นของ” (บางฉบับเขียนว่า “มาจาก” แต่ก็เลิกใช้คำนี้แล้ว) ราษฎรหรือของปวงชนชาวไทย

อยากถามนักกฎหมายว่า บทบัญญัติในหมวด 1 บททั่วไป ที่เป็นหลักการสำคัญนั้น มีน้ำหนักเหนือบทบัญญัติในมาตราอื่น ๆ เช่น มาตรา 279 หรือไม่ กล่าวอีกนัยหนึ่ง การสืบทอดอำนาจ คสช. ไปจนกว่าจะยกเลิกโดยพระราชบัญญัติ หรือโดยประกาศหรือคำสั่งของนายกรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรี แล้วแต่กรณีนั้น จะเหนือกว่าหลักนิติธรรมหรือประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยหรือไม่ เราทราบดีว่าข้อกฎหมายตามรัฐธรรมนูญนั้นอยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งอาจไม่เห็นด้วยกับการต่อต้านการรัฐประหาร และเห็นด้วยกับลายลักษณ์อักษรเป็นสำคัญ ทั้งนี้ อาจถือตามสำนักคิดกฎหมายปฏิฐานนิยม (positive law) มากกว่าจะตามสำนักคิดกฎหมายธรรมชาติ (positive law) ขณะที่ในกรณีของเรานั้น ฝ่ายปฏิฐานนิยมได้เขียนกฎหมายพิทักษ์คณะรัฐประหารไว้หนาแน่นมาก แล้วเราจะเริ่มจากจุดใด

คำถามข้อที่สองของปริญญาคือ “คณะรัฐประหารได้มีการรับรองการกระทำ ประกาศ และคำสั่งของตนโดยวิธีการอย่างไรบ้าง” เขาเสนอว่า แนวทางคือเลิกรับรองประกาศหรือคำสั่งของคณะรัฐประหารใน อดีต ที่ยังใช้บังคับอยู่ใน ปัจจุบัน ซึ่งจำแนกได้เป็น 4 กรณีคือ

1) รัฐประหารก่อนปี 2514 จำนวน 4 ครั้ง ซึ่งเป็นกรณีที่รับรองโดยพระราชบัญญัติมิใช่โดยรัฐธรรมนูญ

2) รัฐประหารในปี 2514, 2519, และ 2520 ซึ่งเป็นกรณีที่รับรองโดยรัฐธรรมนูญเพียง “ชอบด้วยกฎหมาย”

3) รัฐประหารในปี 2534, และ 2549 ซึ่งเป็นกรณีที่รับรองโดยรัฐธรรมนูญที่ยกเลิกไปแล้วว่า “ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ” และ “ชอบด้วยกฎหมาย”

4) รัฐประหารในปี 2557 ซึ่งเป็นกรณีที่รับรองโดยรัฐธรรมนูญปัจจุบันว่า “ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ” และ “ชอบด้วยกฎหมาย”

ข้อเสนอของปริญญาคือ ให้ชำระสะสางคราบไคลการรัฐประหารให้หมดไปจากระบบกฎหมายไทยโดย

ในกรณีที่ 1) ให้ถือว่าพระราชบัญญัติที่รับรองประกาศและคำสั่งของคณะทหารปี 2490, คณะบริหารประเทศชั่วคราวปี 2494, คณะทหารปี 2500, คณะปฏิวัติปี 2501 ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญปัจจุบัน

ในกรณีที่ 2) และ 3) ให้ถือว่าประกาศและคำสั่งของคณะปฏิวัติ 2514, คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน 2519, คณะปฏิวัติปี 2520, คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ปี 2534, และของคณะปฏิรูปการปกครอง (คปค.) ปี 2549 ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญปัจจุบัน

ในกรณีที่ 4) ให้ถือว่ามาตรา 279 ของรัฐธรรมนูญ 2560 รับรองประกาศและคำสั่งของ คสช. ในเชิงรูปแบบเท่านั้น หากปรากฏว่ามีเนื้อหาส่วนใดที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ก็ต้องให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัย หรือไม่ก็ดำเนินการให้มีการตราพระราชบัญญัติยกเลิกประกาศและคำสั่ง คสช. ฉบับนั้น หรือให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อยกเลิกมาตรา 279 ทั้งนี้ คงต้องดูโอกาสความเป็นไปได้ เมื่อมีรัฐสภา (สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา) ชุดใหม่

ประเด็นที่สามของปริญญาคือ “การเปลี่ยนบรรทัดฐานของฝ่ายตุลาการและสร้างสัญญาประชาคม” ในประเด็นนี้ เขาเสนอให้มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญว่าการล้มล้างรัฐธรรมนูญเป็นสิ่งที่ทำไม่ได้ (ศาลรัฐธรรมนูญเพิ่งจะมีวินิจฉัยว่า ก่อนที่จะดำเนินการเพื่อสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อขอความเห็นชอบจากประชาชนก่อน) จึงควรมีบทบัญญัติห้ามผู้นำเหล่าทัพยึดอำนาจ และไม่ให้ฝ่ายตุลาการรับรองการรัฐประหารไว้ในรัฐธรรมนูญ ขณะเดียวกันก็ทำเป็นสัญญาประชาคมให้ประชาชนยอมรับอย่างกว้างขวาง อย่างไรก็ดี ปริญญายอมรับว่า รัฐธรรมนูญปี 2517 เคยบัญญัติห้ามการนิรโทษกรรมแก่การรัฐประหาร แต่คณะรัฐประหารปี 2519 ก็ยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไปและนิรโทษกรรมให้ตนเองไปแล้ว

เขายังเสนอเพิ่มเติมว่า การป้องปรามการรัฐประหารโดยเปลี่ยนแปลงบรรทัดฐานของฝ่ายตุลาการ(เพื่อเพิ่มโอกาสความไม่สำเร็จและโอกาสการรับผิดของทหารที่อยากกระทำรัฐประหาร) รวมทั้งการทำสัญญาประชาคมดังกล่าวนั้น ควรกระทำในบรรยากาศประชาธิปไตย เพราะถ้ารอให้ผู้ใดขึ้นหลังเสือโดยทำรัฐประหารแล้ว ย่อมยากที่จะต้านทานได้ จึงควรชี้ความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้น ก่อนที่ผู้นั้นจะคิดหรือหาข้ออ้างที่จะทำรัฐประหาร อันที่จริง เราควรหันมาพัฒนาระบอบประชาธิปไตย “เพื่อบ้านเมืองจะได้เจริญขึ้น” ตามเจตนารมณ์ของคณะราษฎรที่เขียนไว้ในธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว

โสต สุตานันท์ เขียนหนังสือที่น่าสนใจโดยเฉพาะต่อวงการตุลาการเล่มหนึ่ง โดยใช้ชื่อว่า “ศาลยุติ ‘ด้วย’ ธรรม” ในตอนท้ายของหนังสือเล่มนี้ โสตเขียนเกี่ยวกับการเปลี่ยนบรรทัดฐานของศาลเพื่อเป็นการป้องปรามการรัฐประหาร โดยมีข้อเสนอดังตัวอย่างเช่น การใช้มติความเห็นของผู้พิพากษาศาลฎีกาหรือของผู้พิพากษาทุกชั้นศาลทั่วประเทศ ทั้งนี้ อาจทำในรูปของการประชุมสัมมนาทางวิชาการ การตอบแบบสอบถาม หรือให้สถาบันวิจัยและพัฒนารพีพัฒนศักดิ์ทำการวิจัยก็ได้ หรือแม้หากฝ่ายนิติบัญญัติหรือประชาชนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเสนอให้มีการออกกฎหมายป้องกันการรัฐประหาร ก็ควรอย่างยิ่งที่ปัญญาชนคนชั้นตุลาการจะออกมาแสดงท่าทีต่อสาธารณชนในทางส่งเสริมสนับสนุนด้วยรูปแบบวิธีการที่เหมาะสม ไม่ว่าจะในนามตัวแทนองค์กรศาล หรือในฐานะประชาชนคนไทย ทั้งนี้เพื่อว่าหากมีการรัฐประหารเกิดขึ้นจริง ๆ การตัดสินใจกลับแนวคำพิพากษาศาลฎีกาจะได้ไม่เป็นเรื่องยุ่งยากลำบากใจ เพราะมีตัวบทกฎหมายอ้างอิงรองรับอย่างชัดเจน

นอกจากนี้ ปริญญายังเสนอให้อาจารย์คณะนิติศาสตร์เลิกสอนนิสิตนักศึกษาเสียทีว่า “ทหารยึดอำนาจได้สำเร็จย่อมเป็นรัฏฐาธิปัตย์” ผมอยากเสนอให้มีการประชุมคณบดีคณะนิติศาสตร์เพื่ออภิปรายและระดมความคิดในเรื่องนี้ รวมทั้งหาลู่ทางให้เกิดสัญญาประชาคม โดยอาจเริ่มต้นจากวงเล็ก ๆ แต่มีนัยสำคัญ นั่นคือเริ่มต้นจากวงการที่ต้องปฏิบัติหน้าที่โดยตรงเพื่อธำรงไว้ซึ่งหลักนิติธรรม

ปริญญาสรุปว่า สัญญาประชาคมที่จะไม่ให้มีการรัฐประหาร ไม่ให้มีการรับรองการรัฐประหารนั้น ไม่ใช่เป็นเพียงเรื่องของทหารและฝ่ายตุลาการ หากเป็นเรื่องของฝ่ายการเมืองและประชาชนผู้รักประชาธิปไตยทุกคนด้วย

QR Code
เกาะติดทุกสถานการณ์จาก Line@matichon ได้ที่นี่
Line Image