พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ : ประชาชนอยู่ตรงไหน ในเกมการแก้รัฐธรรมนูญ

มาจนถึงวันนี้เราก็ยังไม่มีคำตอบที่ชัดเจนว่าการเลือกตั้งทั่วไปของประเทศที่จะต้องเกิดขึ้นในปีหน้าจะมีหน้าตาเป็นอย่างไร หรือเอาเข้าจริงจะเกิดเมื่อไหร่ก็ได้ ถ้ารัฐบาลยุบสภาตั้งแต่ตอนนี้

ถ้าไม่คิดอะไรมากก็คือนั่งดูไปว่าหลังวันที่ 15 สิงหาคมซึ่งครบกำหนดการแก้ไขระบบเลือกตั้งแล้ว เราจะได้ระบบเลือกตั้งอะไรออกมา

ถ้าจะกล่าวโดยสรุปรวมแล้ว ท่ามกลางความขัดแย้งทางการเมืองในประเทศในช่วงเกือบยี่สิบปีนี้เรามีระบบการเลือกตั้งผ่านมาแล้วหลายระบบ และดูเหมือนว่าระบบที่เป็นอยู่ทุกระบบก็ไม่มีฉันทามติตรงกันของผู้คนในสังคมสักระบบเดียว

และมาจนถึงวันนี้ อาจจะกล่าวได้ว่า เรายังมีความเป็นไปได้ที่จะวนเวียนอยู่ในระบบใดระบบหนึ่งในสี่ระบบ ได้แก่ ระบบการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2560 (ใช้ในการเลือกตั้งทั่วไป 2562) และอีกสองระบบที่กำลังเป็นข้อเสนออยู่คือ “ระบบหารร้อย” และ “ระบบหารห้าร้อย” ทั้งนี้ ขออภิปรายเฉพาะส่วนของการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ระบบเลือกตั้งจากรัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นครั้งแรกที่เรามีบัตรเลือกตั้งสองใบ แบ่ง ส.ส.เป็นสองกลุ่ม คือ เขต 400 กับบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง 100 สรุปสั้นๆ คือ ส.ส.ลงสมัครต้องสังกัดพรรคการเมือง และพรรคการเมืองก็เสนอบัญชีรายชื่อด้วย ในแง่นี้ พรรคการเมืองไม่ต้องส่งลงพื้นที่ทุกเขตก็ได้ และบัญชีรายชื่อก็ไม่ต้องส่งครบ 100 เมื่อวันเลือกตั้ง ประชาชนมีบัตรสองใบ เลือกแยกกัน คำนวณแยกกัน ส.ส.เขตชนะก็เข้ามาเลย ส่วนบัญชีรายชื่อ ทั้งประเทศนับเป็นหนึ่งเขตเลือกตั้ง เอามาคำนวณง่ายๆ จำนวนคนมาลงคะแนนบัญชีรายชื่อหารด้วยหนึ่งร้อยคน พรรคนั้นก็มี ส.ส.บัญชีรายชื่อตามนั้น

ระบบนี้ชัดเจนว่ามาจากกระแสเรียกร้อง อย่างน้อยของคนชั้นกลางจำนวนมากที่ต้องการการเมืองแบบฝ่ายบริหารเข้มแข็ง ไม่ต้องการรัฐบาลผสมที่ขาดเสถียรภาพ และต้องการการเมืองแบบนโยบาย เพราะมองว่าบัญชีรายชื่อนั้นมาจากการเสนอนโยบายของพรรค และส่งตัวคนเด่นๆ มาในบัญชีรายชื่อ และยังมีเกณฑ์ขั้นต่ำคือ ร้อยละ 5 เพื่อไม่ให้เกิดสถานการณ์พรรคจิ๋วๆ อีกด้านหนึ่งคือไม่ใช่ว่าจะไม่มีการคัดง้าง เพราะ ส.ว.ในยุคนั้นมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด ไม่ให้สังกัดพรรคการเมืองและยึดโยงกับองค์กรอิสระ ก็จะไว้คานอำนาจกับฝ่ายรัฐสภาและรัฐบาลที่มีเสียงข้างมาก

อย่างไรก็ดี ผลลัพธ์ของระบบ 40 ถูกวิจารณ์มากว่านำมาซึ่งระบบทักษิณ หรือการครองอำนาจของทักษิณตั้งแต่ชัยชนะของไทยรักไทย พลังประชาชน และเพื่อไทย (หมายเหตุ แม้ว่าจะมีการแก้ไขระบบเลือกตั้งในรัฐธรรมนูญ 2550 แต่สาระสำคัญก็ไม่ต่างจากเดิมมาก มีการหารบัญชีรายชื่อเปลี่ยนจาก 100 เป็น 80/แบ่งกลุ่ม และ 125 แต่โดยภาพรวมแล้วทุกคนก็ยังอ้างอิงไปที่ระบบ 40 คือ เลือกสองใบ นับแยกกัน และมีขั้นต่ำร้อยละ 5)

ระบบเลือกตั้งจากรัฐธรรมนูญปี 2560 มีที่มาต่างกัน คือมาจากรัฐประหาร 2557 และมุ่งแก้ไขประเด็นระบอบทักษิณอย่างชัดเจน ด้วยข้ออ้างจากการศึกษาว่า พรรคจากฝ่ายทักษิณได้คะแนนเกินจริง เพราะเมื่อรวมคะแนนจากบัตรสองใบแล้วได้มากกว่าคะแนนที่พวกเขาพึงจะมี ซึ่งถ้าพูดกันตรงๆ นั้นไม่ใช่เรื่องที่แปลกอะไร เพราะระบบเลือกตั้ง 40 มุ่งหมายให้เกิดสิ่งนี้มาตั้งแต่แรก และไม่ใช่คำถามในยุคสมัยโน้น

จึงเป็นที่มาของระบบจัดสรรปันส่วนผสมที่ไม่ค่อยมีคนใช้ในโลก แต่หลักการสำคัญคือ ใช้บัตรใบเดียว และมีคำว่าทุกเสียงต้องถูกนับ ระบบการเลือกตั้ง ส.ส.จึงแบ่ง ส.ส.เป็นสองระบบ คือ แบ่งเขต 350 บัญชีรายชื่อ 150 แต่วิธีคำนวณซับซ้อน และมาเปิดเผยยืนยันสูตรคำนวณหลังการเลือกตั้งจบลง นอกจากนี้คือ ไม่มีการกำหนดขั้นต่ำเอาไว้ จึงเกิด ส.ส.ที่ไม่เต็มคนมากมายอันนำมาสู่การเกิดกระแสวิจารณ์เรื่องพรรครับกล้วยดังที่เป็นมาตลอดสามปีนี้

วิธีการคำนวณที่ซับซ้อน เริ่มจาก ส.ส.ต้องสังกัดพรรค พรรคต้องส่งบัญชีรายชื่อ แต่การคำนวณเริ่มจาก ส.ส.เขตชนะแล้วก็ชนะไป นับครบแล้ว 350 เขต ส.ส.บัญชีรายชื่อมาจากการคำนวณคะแนนบัตรเลือกตั้งเดียวกันทั้งประเทศ เน้นเติมคนแพ้เข้ามา จากการคำนวณก่อนว่าจำนวนบัตรทั้งประเทศนั้น เมื่อเทียบแต่ละพรรคแล้ว มี ส.ส.พึงมีเท่าไหร่ ถ้าเต็มจำนวนแล้ว เนื่องจากมีจำนวนจากเขตที่ชนะครบแล้วก็จะมี ส.ส.พึงได้ คือ เติมจากบัญชีรายชื่อ

ส่วนพรรคอื่น หากชนะเขตน้อย แต่รวมๆ แล้วทั้งประเทศเลือกเป็นที่สองที่สามของทุกๆ เขต พวกนี้ก็มีลุ้นว่าจะนวน ส.ส.พึงมีจะมากกว่า ส.ส.ที่ชนะจากเขต ก็เอามาหักลบกับ ส.ส.ที่พึงได้เพิ่มจากส่วนบัญชีรายชื่อเข้ามาอีก

เพื่อไทยชนะเขตเยอะ แต่คำนวณแล้วเท่ากับ ส.ส.พึงมี ก็เลยไม่มี ส.ส.พึงได้เพิ่ม (คะแนนเสียง 7.8 ล้าน ชนะ 136 เขต คิดเป็นร้อยละ 22.16 เนื่องจากเขตได้เยอะกว่าที่คำนวณหรือพึงมีก็เลยได้พึงได้ 0)

พลังประชาชนชนะเขตน้อยกว่า (ได้ 97) แต่มีคนเลือกทั้งประเทศเยอะ (8.4 ล้าน) ส.ส.พึงมีเลยมากกว่าจำนวน ส.ส.ที่ชนะเขต ก็ได้ ส.ส.พึงได้จากบัญชีรายชื่อเพิ่มมา เพราะคิดเป็นร้อยละ 23.74 ได้เพิ่มมา 19 คน

เหมือนกับอนาคตใหม่ และพรรคอื่นๆ เช่น ประชาธิปัตย์ และภูมิใจไทย

กรณีอนาคตใหม่ คือ คะแนนเสียงรวมได้ 6.3 ล้าน คิดเป็นร้อยละ 17.8 ของทั้งประเทศ แต่ได้ ส.ส.ที่ชนะจากเขตเพียง 31 (ส่วนมากมาที่สองและสาม) ก็เลยได้รับการจัดสรรเพิ่มไป เพราะได้ต่ำกว่า ส.ส.พึงมี เลยได้ ส.ส.พึงได้เพิ่มมาเติมอีก 50 คน รวมเป็น 81 ก่อนจะถูกยุบพรรค (หมายเหตุ ข้อมูลมาจาก wikipedia: การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไทยเป็นการทั่วไป พ.ศ.2562)

ส่วนที่ยังถกเถียงกันอยู่นั้น คือ ระบบ “หารร้อย” และ “ระบบหารห้าร้อย” ซึ่งทั้งสองอย่างนี้ต้องระมัดระวังให้ดี เพราะไม่ได้ง่ายอย่างที่เราเข้าใจ

ระบบหารร้อย หมายถึง การกลับสู่ระบบปี 2540 คือ มี ส.ส.เขต 400 บัญชีรายชื่อ 100 เลือกแยกสองใบ นับแยกสองใบ แต่ไม่มีขั้นต่ำร้อยละ 5 ระบบนี้
เป็นระบบที่พรรคการเมืองส่วนมากต้องการเพราะคำนวณง่าย และตอนแรกเหมือนจะเป็นเอกฉันท์ไปแล้ว แต่มาพลิกตกไปโดยการพยายามผลักดันของ ครม. เพราะเสนอชื่อตัวแทนระบบหารห้าร้อยมาในนามของตน และการแก้กฎหมายนี้ยังต้องผ่านรัฐสภาที่มี ส.ว.แต่งตั้งจากรัฐบาลมาร่วมด้วย

ระบบหารร้อยทำให้พรรคขนาดจิ๋วโตยาก แม้จะไม่มีเกณฑ์ขั้นต่ำที่ร้อยละห้าในการนับคะแนนบัญชีรายชื่อ อย่างไรก็ดี การมีบัตรสองใบทำให้พรรคไม่ต้องส่งทุกพื้นที่ก็มีลุ้นได้คะแนนบัญชีรายชื่อได้เช่นกัน เพราะประชาชนสามารถเลือกพรรคนั้นได้โดยไม่ต้องมีตัวแทนมาลงสมัคร แต่อาจจะงงนิดๆ เพราะว่า เลขของ ส.ส.เขต และเลขบัญชีรายชื่อของพรรคอาจไม่ตรงกัน

ระบบหารห้าร้อย ไม่ใช่ง่ายอย่างที่คิด คือเอาระบบปี’40 และระบบร้อยมาขยายตัวหาร แต่ยังคาบเกี่ยวไปถึงระบบปี’60 อยู่มาก แตกต่างเพียงใช้สองใบ ซึ่งจะมีผลดีก็คือการที่พรรคไม่ต้องส่งทุกเขตก็มีโอกาสได้คะแนนบัญชีรายชื่อ

ในสาระสำคัญ ของระบบหารห้าร้อยก็คือยังใช้การคำนวณแบบจัดสรรปันส่วนแบบปี’60 แต่ครั้งนี้ เอาพรรคเป็นหลัก คือ เอาคะแนนบัญชีรายชื่อเป็นตัวตั้ง แล้วพอกลับมาเป็น ส.ส.พึงมี และ ส.ส.พึงได้ กล่าวคือ ถ้าพรรคไหนได้คะแนนบัญชีรายชื่อมาก เขาก็จะมีคะแนน ส.ส.พึงมีมาก แล้วเอามาคำนวณดูว่า ถ้าได้ ส.ส.ที่ชนะเขตมาน้อยกว่าจำนวน ส.ส.พึงมี ก็จะได้ ส.ส.พึงได้จากส่วน ส.ส.บัญชีรายชื่อเติมเต็มเข้าไป ส่วนกรณีพรรคที่คะแนนบัญชีรายชื่อได้มาแล้วถูกคำนวณออกมาพบว่าน้อยกว่า ส.ส.ที่ชนะในเขต คือ เต็มจำนวนพึงมี หรือเกินจำนวนพึงมี เขาก็จะไม่ได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อเพิ่ม

ส่วนนี้จึงต้องอ้างอิงกับระบบ 60 เป็นหลัก แต่แตกต่างกัน เพราะระบบหารห้าร้อยจะให้ความสำคัญกับการเลือกพรรคมากกว่าเพราะคำนวณจากคะแนนพรรค (บัญชีรายชื่อ) ส่วนปี’60 แยกไม่ได้ว่าจะเลือกอะไร เพราะถ้าชอบพรรคกับ ส.ส.เขตต่างกันจะตัดสินใจยากเพราะมีใบเดียว แต่ระบบใหม่มีสองใบ

ระบบหารห้าร้อยรอบนี้ไม่มีการกำหนดคะแนนขั้นต่ำ ซึ่งก็จะนำมาสู่ระบบปัดเศษอีกเช่นเคย และยังเอื้อให้พรรคเล็กพรรคจิ๋วและพรรคเกิดใหม่มีลุ้นเพราะไม่ต้องชนะซักเขตก็ยังมีลุ้นได้บัญชีรายชื่อ และลงทุนน้อยกว่าเดิม เพราะไม่ต้องส่งตัวแทนลงในพื้นที่ประชาชนก็กาได้ ดังนั้นสงครามหาเสียงออนไลน์ย่อมจะรุนแรงขึ้น แต่กระนั้นก็ตาม ก็ยังไม่ง่ายที่พรรคเกิดใหม่จำนวนมากตอนนี้จะได้ถึง 25 เก้าอี้ เพื่อเสนอชื่อนายกฯ แม้ว่าพรรคเสียงน้อยๆ เหล่านี้น่าจะมีลุ้นเข้าเป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาลที่ยังหนุน พล.อ.ประยุทธ์ แต่จะทำให้รัฐบาลประยุทธ์ครั้งหน้าไร้เสถียรภาพเป็นอย่างมาก เพราะจะเต็มไปด้วยพรรคเล็กๆ เต็มไปหมด ขณะที่พรรคฝ่ายค้านหลักอย่างเพื่อไทย ก้าวไกล ได้คะแนนเสียงเป็นกอบเป็นกำ แต่ยังต้องเจอกับด่าน ส.ว.ที่โหวตนายกฯได้

ที่สำคัญคือ ในการถกเถียงเรื่องการเลือกตั้งครั้งนี้ ต่างจากครั้งการก่อตัวของระบบเลือกตั้งปี’40 และ 60 อย่างลิบลับ เพราะเป็นการแก้ไขที่ประชาชนแทบไม่เกี่ยวข้อง เป็นการแก้กันเองในระดับกรรมาธิการของสภา โดยเฉพาะการพลิกกลับจากระบบหารร้อยที่ใกล้เคียงปี’40 นั้นถือว่าชัดเจนมากว่ามาจากรัฐบาลเอง และย่อมจะเห็นว่าส่วนหนึ่งมีความยึดโยงกับเงื่อนไขการลดลงของระดับความนิยมของรัฐบาลประยุทธ์หลังการอภิปรายไม่ไว้วางใจล่าสุด ที่มีมาตั้งแต่ก่อนการอภิปรายไม่ไว้วางใจอยู่แล้ว ดังนั้นหนทางที่จะทำให้ระบอบนี้ดำรงอยู่ต่อไปก็คือการพยายามไม่ทำให้คะแนนของพรรคที่ชนะเขตมากเพิ่มขึ้น เหมือนปี’40 และหารร้อย เพราะนับคะแนนแยกกัน ระหว่างเขตกับบัญชีรายชื่อ ดังนั้นคะแนนจึงงอกมาเพราะต้องการให้เสียงรัฐบาลจากการเลือกตั้งเข้มแข็ง มาสู่การอ้างเหตุอ้างผลที่พยายามทำให้เกิดสัดส่วนคะแนนที่แท้จริง คือคะแนนพึงมี ซึ่งอาจทำให้พรรคเกิดใหม่ที่แตกตัวสามารถเข้าช่วยพลังประชารัฐได้ และพรรคระดับกลางพออยู่ได้ และมีโอกาสเข้าร่วมรัฐบาลที่เสียงมาจากหลายๆ พรรคได้

ผมคิดว่าระบบการเลือกตั้งรอบนี้คงออกมาจากการหารห้าร้อยนี่แหละครับ เว้นแต่จะสู้กันไป แล้วฝ่ายผู้มีอำนาจก็ดึงกลับไปที่ปี’60 ซึ่งเขาก็
ได้เปรียบอยู่ดี

แต่นี่คือบทเรียนที่ชี้ว่า การต่อสู้รอบนี้จนถึงขั้นสุดท้ายก็วนเวียนอยู่ในกลุ่มผู้มีอำนาจ ที่พยายามหากติกาเพื่อให้ฝ่ายตนได้เปรียบ และอ้างอิงเงื่อนไขหลักการทุกอย่างเพื่อมีอำนาจเหนือประชาชน เพราะโจทย์ทั้งหมดไม่ได้อยู่กับเจตจำนงของประชาชนเท่ากับการผูกโยงระบบการคำนวณคะแนนกับพรรคการเมือง เชื่อว่าอำนาจของประชาชนจะต้องถูกควบคุมจัดการผ่านพรรคการเมืองเป็นเบื้องแรก ที่ย่ำแย่กว่านั้นคือ ในระบบรัฐธรรมนูญปัจจุบันยังมี ส.ว.จากสถานการณ์ยกเว้นห้าปีแรกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งและคัดสรรโดยประชาชน แต่มาจากการคัดเลือกของคนยึดอำนาจเอง

แน่นอนว่ามีความพยายามจะเพิ่มเติมบทบาทของประชาชนเข้ามาในกระบวนการการเมืองในระบอบรัฐสภา เช่น การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย และถอดถอนนักการเมือง แต่นั่นไม่ใช่ส่วนที่เกี่ยวข้องกับระบบเลือกตั้งที่ผมกำลังพูดถึง

การเมืองในรัฐสภาในเรื่องของการแก้ระบบเลือกตั้งจึงวนเวียนในเรื่องของการแย่งชิงอำนาจกันของแต่ละฝ่าย ไม่มีการทำประชามติ และไม่มีอำนาจจากตัวแทนประชาชนฝ่ายอื่นๆ เข้าไปมีส่วนร่วมในการออกแบบระบบนี้มากนัก เว้นแต่จะมาจากการแต่งตั้งของพรรคการเมือง ซึ่งในรอบนี้เท่าที่เห็นก็คือสนใจว่าจะจัดทัพอย่างไรในการลงแข่งมากกว่าสนใจจะเถียงกันว่าระบบไหนดีที่สุดกับประชาชนในแง่ของการรับฟังเสียงจากประชาชนเอง

หลังการเลือกตั้งครั้งนี้ผมก็เชื่อว่าจะมีความพยายามแก้ระบบเลือกตั้งกันอีก เพราะยังไม่ใช่ระบบที่ลงหลักปักฐานและเป็นที่ต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง (อย่างน้อยก็ไม่ได้ถามและหารือกับประชาชนในเรื่องใหญ่ระดับนี้)