เดินหน้าชน : ‘เบาะแสที่สำคัญ’
เอกสารบันทึกการประชุมของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ชุดของนายมีชัย ฤชุพันธุ์ เมื่อวันศุกร์ที่ 7 ก.ย.2561 เกี่ยวกับประเด็นวาระการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และการนับระยะเวลา 8 ปี
อาจารย์มีชัย ในฐานะประธานกรรมการ สอบถามที่ประชุมว่า ผู้ที่เป็นนายกฯอยู่ก่อนวันที่รัฐธรรมนูญ 2560 ประกาศใช้บังคับสามารถนับรวมระยะเวลาที่ดำรงตำแหน่งนายกฯดังกล่าว เข้ากับวาระการดำรงตำแหน่งนายกฯตามรัฐธรรมนูญ 2560 หรือไม่
นายสุพจน์ ไข่มุกด์ รองประธานกรรมการ ระบุว่า หากนายกฯที่ดำรงตำแหน่งอยู่ก่อนวันที่รัฐธรรมนูญ 2560 ประกาศใช้บังคับ เมื่อประเทศไทยยังคงมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมี พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ก็ควรนับระยะเวลาที่ดำรงตำแหน่งดังกล่าว รวมเข้ากับระยะเวลาที่ดำรงตำแหน่งนายกฯตามรัฐธรรมนูญ 2560 ด้วย
นายมีชัยระบุว่า เมื่อพิจารณาบทเฉพาะกาลในมาตรา 264 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ให้คณะรัฐมนตรีบริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ จนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้จะเข้ารับหน้าที่ และให้นำความในมาตรา 263 วรรคสาม มาใช้บังคับแก่การดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีโดยอนุโลม”
“การบัญญัติในลักษณะดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า แม้จะดำรงตำแหน่งนายกฯอยู่ก่อนวันที่รัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับก็สามารถนับรวมระยะเวลาดังกล่าว รวมกับระยะเวลาที่ดำรงตำแหน่ง นายกฯตามรัฐธรรมนูญ 2560 ได้ ซึ่งเป็นการนับรวมระยะเวลาที่ดำรงตำแหน่งนายกฯต้องมีระยะเวลาไม่เกิน 8 ปี”
นอกจากนี้ เอกสารความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญ 2560 ระบุว่า “การกำหนดระยะเวลาแปดปีไว้ก็เพื่อมิให้เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมืองยาวเกินไป อันจะเป็นต้นเหตุเกิดวิกฤตทางการเมืองได้”
ณ วันนี้ มุมมองนักกฎหมายไทยก็ไม่ต่างจากภาวะสังคมไทยที่มีความเห็นต่างที่เกิดขึ้นมากมาย
เพราะในมุมมองของ “จรัญ ภักดีธนากุล” อดีตตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ บอกว่า มีความเห็น 3 ทาง กลุ่มแรก อ่านมาตรา 158 วรรค 4 ของรัฐธรรมนูญแล้วเห็นว่าต้องเริ่มนับตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557 ที่รับเป็นนายกรัฐมนตรี เท่ากับดำรงตำแหน่งครบ 8 ปีแล้ว
แต่ตนได้ฟังความเห็นตรงข้าม ท่านเห็นว่าการอ่านกฎหมายจะอ่านวรรคเดียวไม่ได้ ต้องอ่านทั้งมาตราและทั้งบทบัญญัติอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องด้วย หากอ่านทุกวรรคจะมีความเห็นตรงข้าม เพราะตามวรรคสอง ของมาตรา 158 กำหนดให้นายกฯต้องมาจากสภาผู้แทนฯ และตามวรรคสาม นายกฯต้องได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ โดยประธานสภาลงนามรับสนอง หากอ่านบริบททั้งมาตราต้องเริ่มนับตั้งได้รับการโปรดเกล้าฯ ตามมาตรา 158 วรรคสอง ประกอบวรรคสาม ซึ่งมีการโปรดเกล้าฯตามมาตรา 158 ใน
วันที่ 9 มิถุนายน 2562 ซึ่งจะไปครบ 8 ปีในวันที่ 8 มิถุนายน 2570
ทางที่สาม หากอ่านบทเฉพาะกาล มาตรา 264 วรรคหนึ่ง ให้ ครม.ที่ดำรงตำแหน่งอยู่ก่อนใช้รัฐธรรมนูญนี้ มีฐานะเป็น ครม.ตามรัฐธรรมนูญนี้ เท่ากับบอกว่า ครม.ก่อนหน้ารัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ใช่ ครม.ตามรัฐธรรมนูญนี้ แต่เพราะบทเฉพาะกาลมายกเว้น ให้ถือว่าเป็น ครม.ตามรัฐธรรมนูญนี้ บทเฉพาะกาลเป็นข้อยกเว้นบทบัญญัติหลัก ดังนั้น ถือว่าทั้งนายกฯและ ครม.เป็นนายกฯและ ครม.มาตั้งแต่วันที่ 6 เมษายน 2560 อันเป็นวันเริ่มใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ไม่ต้องรอโปรดเกล้าฯ การรอโปรดเกล้าฯเป็นไปตามบทบัญญัติหลัก มาตรา 158 แต่บทเฉพาะกาลใช้แล้ว เป็นข้อยกเว้นตามบทบัญญัติหลัก ซึ่งเท่ากับไปครบ 8 ปีในปี 2568
หาทางออกคือ ศาลรัฐธรรมนูญต้องค้นหาเจตนารมณ์ การใช้กฎหมาย หากตัวบทเขียนชัดก็จบ แต่ถ้าตัวบทไม่ชัด แล้วสร้างปัญหาขัดแย้งก้ำกึ่ง ก็ต้องไปหาเจตนารมณ์ และเท่าที่ตะแคงหูฟัง ไม่ปรากฏเจตนารมณ์ชัดเจน มีแต่ความเห็นท่านนั้นท่านนี้ที่บันทึกไว้ ไม่ใช่มติ ไม่ใช่เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ
แต่ในมุมมองของ “มุนินทร์ พงศาปาน” คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ แสดงความเห็นน่าสนใจว่า “ถ้าไปถามหาเจตนารมณ์ของกฎหมายจากผู้ร่างที่ยังมีชีวิตอยู่ภายหลังกฎหมายใช้บังคับ คนเหล่านั้นจะพูดอะไรออกมาก็ได้ นี่เป็นเหตุผลว่าทำไมจึงมีหลักในการตีความกฎหมายว่า เจตนารมณ์ของผู้ร่างไม่ใช่อย่างเดียวกันกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย แต่เป็น ‘เบาะแสที่สำคัญ’ ที่จะช่วยให้เราค้นพบเจตนารมณ์ของกฎหมาย และการค้นหาเบาะแสที่ว่าก็ต้องพิจารณาจากบันทึกหลักการและเหตุผลของกฎหมายและรายงานการประชุมของคณะกรรมการร่างเป็นสำคัญ เพราะตัวหนังสือไม่โกหก ไม่ผันแปรไปตามกาลเวลาและสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป”
หรือว่าวันนี้เจตนารมณ์ของ “มีชัย” ผันแปรไปตาม “กาลเวลาและสภาพแวดล้อม” เสียแล้ว
พันธศักดิ์ รักพงษ์
