หลักการทั่วไปของการเลือกตั้งนั้นอาจจะตรงไปตรงมา ที่คะแนนของผู้ลงคะแนนจะส่งผลต่อการได้ตัวผู้ชนะการเลือกตั้ง ใครได้รับการลงคะแนนมากที่สุดต้องชนะการเลือกตั้งไป
หากการเลือกตั้งนั้นยังมีความซับซ้อนลงไปกว่านั้น หากมีการออกแบบ “ระบบการเลือกตั้ง” ซึ่งได้แก่วิธีการเลือกตั้งที่มุ่งหมายจะให้คะแนนเสียงของผู้เลือกตั้งสามารถสะท้อนและแปรออกมาเป็น “อำนาจทางการเมือง” ได้ใกล้เคียงความประสงค์อันแท้จริงของประชาชนผู้ออกเสียงผ่านการลงคะแนนนั้นที่สุด
เดิมทีประเทศไทยเรามีเพียงการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) เพียงประเภทเดียวคือแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง เพียงแต่จะมีวิธีการเลือกที่แตกต่างกันออกไป เช่น สมัยหนึ่งใช้ระบบเขตเดียวมีผู้แทนได้หนึ่งถึงสามคน ผู้ได้คะแนนเสียงเลือกตั้งสูงที่สุดลำดับแรกตามจำนวนที่เขตนั้นจะมีผู้แทนได้ ก็จะเป็น ส.ส.ไป เช่น เขตไหนมี ส.ส.ได้ 3 คน ผู้ชนะการเลือกตั้ง 3 อันดับแรกก็ได้เป็น ส.ส. กับระบบเขตเดียวเบอร์เดียว คือในเขตเลือกตั้งนั้น ผู้ชนะการเลือกตั้งที่ได้อันดับหนึ่งก็จะได้เป็น ส.ส.ไป แต่ไม่ว่าอย่างไรก็ตาม ส.ส.คนหนึ่ง ก็เป็นผู้แทนประจำเขตพื้นที่หรือจังหวัดนั้น
โดยอุดมคติแล้ว ส.ส. คือสมาชิกรัฐสภาฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งมีหน้าที่สำคัญในการออกกฎหมาย รวมถึงเลือกหรือให้ความเห็นชอบฝ่ายบริหารโดยทางอ้อม และคอยตรวจสอบหลังจากนั้น ซึ่งเป็นหน้าที่ “ระดับชาติ” หากกรณีของประเทศไทยก่อนหน้านี้ ปัญหาสำคัญส่วนหนึ่งมาจากการปกครองที่ยังไม่มีการกระจายอำนาจเท่าที่ควร ทำให้อำนาจในการบริหารทรัพยากรและจัดทำบริการสาธารณะทุกอย่างตกมาอยู่ที่รัฐบาลส่วนกลาง เป็นเหตุให้ ส.ส.ก็จะต้องทำหน้าที่ “ระดับท้องถิ่น” ในการดูแลสารทุกข์สุกดิบทุกประการสำหรับราษฎรในเขตเลือกตั้งของตนด้วย
ดังนั้น เมื่อ ส.ส.จะต้องทำหน้าที่เป็นตัวแทนท้องถิ่นไปด้วย การที่ ส.ส.คนไหนหรือพรรคใดมีความสามารถเข้าสู่อำนาจรัฐได้ เข้าร่วมรัฐบาลได้เป็นประจำ ก็จะส่งผลดีต่อท้องถิ่นของตัวเองได้เนื่องจากมี “อำนาจส่วนกลาง” อยู่ในมือหรือเชื่อมต่อกับอำนาจนั้นได้ จังหวัดนั้นก็จะเจริญผิดหูผิดตา ระดับที่ว่าขับรถไปตามทางแล้วเห็นสภาพถนนที่สภาพดีผิดกันมากก็รู้ได้เลยว่าข้ามเขตจังหวัดมาแล้ว ซึ่งคนสมัยนั้นคงจำได้ว่าบางจังหวัดผู้คนแทบจะเรียกชื่อจังหวัดตามชื่อ ส.ส.ประจำจังหวัดกันไป
ความที่ ส.ส.จะต้อง “ดูแล” พื้นที่เขตเลือกตั้งของตนเองกลายเป็นประเพณีทางรัฐสภาที่มาจากการยอมรับความจริงในยุคนั้น คือการมี “งบ ส.ส.” ที่จะแบ่งให้ ส.ส.แต่ละคนทุกคน ทุกพรรค ให้มีโควต้าในการแปรญัตติงบประมาณรายจ่ายไปให้ทำโครงการในเขตเลือกตั้งของตัวเองได้ อย่างน้อยคนละกี่ล้านก็ว่าไป เช่นนี้ ส.ส.ในเชิงตัวบุคคลจึงมีความสำคัญต่อประชาชนในเขตพื้นที่นั้นมากๆ และยิ่งเท่ากับเป็นการสร้างความได้เปรียบในการเลือกตั้งสมัยต่อๆ ไป หลักฐานอันชัดเจนคือผู้ที่ชนะการเลือกตั้งในสมัยนั้นส่วนใหญ่ไม่ค่อยมีการเปลี่ยนแปลงที่ตัวบุคคล แม้ว่าบุคคลเจ้าของพื้นที่นั้นไปลงเลือกตั้งในสังกัดพรรคใด แต่เขาก็จะได้รับการเลือกตั้งเข้ามาอยู่ดี
อีกทั้งโดยรูปแบบการปกครองแบบรัฐสภาที่ตามหลักการแล้วก็จะไม่มีการเลือกตั้งผู้ดำรงตำแหน่งในรัฐบาลอยู่แล้ว จึงไม่มีการออกแบบการเลือกตั้งผู้บริหารประเทศไว้ ทั้งๆ ที่แท้จริงแล้วฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลต่างหากที่มีผลกระทบต่อความเป็นอยู่เป็นไปของประชาชนผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งและเจ้าของประเทศมากที่สุด
รัฐธรรมนูญปี 2540 ได้เข้ามาแก้ปัญหาทั้งหมดที่กล่าวไปด้วยกลไกทางรัฐธรรมนูญสามสี่ประการ เช่น ความพยายามยกเลิก “งบ ส.ส.” ด้วยการกำหนดห้ามมิให้ ส.ส.ใช้อำนาจในการแปรญัตติให้มีส่วนเป็นการกำหนดงบประมาณแผ่นดินไปลงในพื้นที่ของตัวเองโดยตรงได้ ทำให้ไม่สามารถกระทำการโจ๋งครึ่มแบบ
กำหนดโควต้าไปแบ่งกันได้เช่นในสมัยก่อน ส่วนการดูแลประชาชนในพื้นที่ท้องถิ่นนั้น รัฐธรรมนูญดังกล่าวก็กำหนดหลักการให้มีการกระจายอำนาจในรูปแบบต่างๆ เพื่อให้มีการปกครองส่วนท้องถิ่นที่แข็งแรงเพียงพอ ที่ไม่จำเป็นจะต้องให้ ส.ส.ไปแปรญัตติเอางบประมาณมาซ่อมหรือสร้างถนนหนทางให้อีก
และส่วนที่สำคัญที่สุด คือการให้มี “ส.ส.ของประเทศ” ที่ไม่ขึ้นกับพื้นที่ เป็นกำเนิดของระบบบัญชีรายชื่อพรรคการเมืองหรือปาร์ตี้ลิสต์ ซึ่งกลไกนี้ถูกออกแบบมาเพื่อให้เป็นการเลือกตั้งฝ่ายบริหารกลายๆ ด้วย เนื่องจากในรัฐธรรมนูญดังกล่าวกำหนดให้รัฐมนตรีจะไม่สามารถดำรงตำแหน่งเป็น ส.ส.ไปพร้อมกันได้ ดังนั้นถ้าพรรคการเมืองที่ได้เป็นรัฐบาลจะเลือก ส.ส.มาเป็นนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี ก็ควรจะเลือกจากผู้มีรายชื่อในปาร์ตี้ลิสต์ เพื่อจะได้เลื่อนผู้อยู่ในบัญชีรายชื่อลำดับถัดไปขึ้นมาเป็น ส.ส.แทน ไม่ต้องไปลุ้นให้มีเลือกตั้งซ่อมเหมือนกรณี ส.ส.เขต
ระบบเลือกตั้งที่ให้สิทธิประชาชนกาบัตรเลือกตั้งสองใบ จึงเท่ากับเป็นการยอมรับให้ประชาชนสามารถแยกเจตนารมณ์ในการเลือกตั้งของตนได้สองครั้ง โดยการเลือกผู้แทนเชิงตัวบุคคล และการเลือกพรรคการเมืองที่เป็นตัวแทนของอุดมการณ์ หรือความเชื่อความชอบในนโยบายได้แยกจากกัน
สิ่งสำคัญที่รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ทำสำเร็จ คือ การลดความเป็น ส.ส.ของพื้นที่หรือเขตเลือกตั้งลงไปได้ระดับหนึ่ง โดย ส.ส.แบบแบ่งเขตมีอำนาจและอิทธิพลลดลง จากที่เป็นผู้แปรญัตติมาสร้างมาซ่อมสะพาน ก็เหลือเพียงอิทธิพลทางวัฒนธรรม เช่น ไปเป็นประธานงานบวช งานศพ จนโดนพรรคการเมืองประชาธิปไตยจัดๆ แซะ และการมี ส.ส.จากระบบปาร์ตี้ลิสต์ที่เป็นส่วนสำคัญในการกำหนดทิศทางของรัฐบาลที่ชี้ขาดผลการเลือกตั้งได้เป็นนัยสำคัญ
สำคัญที่สุด คือการให้กำเนิดรัฐบาลของ ทักษิณ ชินวัตร ซึ่งเป็นครั้งแรกที่ประชาชนได้รับรู้สัมผัสได้แบบเป็นรูปธรรมว่า การเลือกพรรคการเมืองตามนโยบายพรรคการเมืองนั้น สามารถส่งผลในเชิงนโยบายระดับชาติได้จริง และอาจจะสำคัญกว่าการพิจารณาว่าจะเลือกใครเป็น ส.ส.ในเขตเลือกตั้งของเราก็ได้
ซึ่งเป็นที่มาของการต้องยอมรับความจริงที่วิญญูชนผู้ติดตามการเมืองต่างก็รู้ตรงกันนั่นแหละว่า การออกแบบระบบการเลือกตั้งในรัฐธรรมนูญหลังฉบับ 2550 เป็นต้นมานั้น เป็นไปเพื่อมุ่งสกัดสิ่งที่เรียกไปเองว่าเป็น “ระบอบทักษิณ” หรือตรงไปตรงมากว่านั้นคือความพยายามไม่ให้พรรคการเมืองที่สืบทอดตัวบุคคลและอุดมการณ์มาจากพรรคไทยรักไทยได้เปรียบในการเลือกตั้ง หรือถ้าเอาแบบไม่ละอายคือทำอย่างไรก็ได้ให้พรรคการเมืองนั้นเสียเปรียบในระบบการเลือกตั้งที่ออกแบบมานี้มากที่สุด
ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสม (Mixed-Member Proportional representation: MMP) ซึ่งเป็นระบบที่ใช้ในรัฐธรรมนูญ 2560 ก่อนการแก้ไขนี้ ถูกอ้างว่าเพื่อให้จำนวนสมาชิก ส.ส.ในสภานั้นสะท้อนใกล้เคียงกับ “ความนิยม” ในพรรคการเมืองให้ได้มากที่สุด แต่ข้อเสียของการเลือกตั้งแบบนี้ที่นำมาใช้ในการเลือกตั้งครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญ 2560 คือการใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียว ที่ประชาชนจะเลือกได้เพียงว่าจะให้ “ใคร” ที่มาจาก “พรรคไหน” เป็นผู้แทนในเขตของตนเท่านั้น โดยไม่สามารถเลือกที่จะลงคะแนนให้ “ตัวบุคคล” กับ “พรรคการเมือง” แยกกันได้ โดยคะแนน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ จะเป็นการเพิ่มจำนวน “ส.ส.ที่พรรคการเมืองนั้นพึงได้” ไปให้เท่ากับจำนวนของ “ส.ส.ที่พรรคการเมืองนั้นพึงมี” ที่คำนวณมาจากคะแนนเสียงที่พรรคการเมืองได้รับมาจากการ
เลือกตั้งทั้งหมดทั้งประเทศ
แต่ถึงอย่างนั้น ระบบการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อปาร์ตี้ลิสต์ที่ตรงไปตรงมาของรัฐธรรมนูญ 2540 น่าจะมีอะไรบางอย่างที่แม้ในที่สุดมันจะถูกปฏิเสธ และออกแบบระบบอะไรขึ้นมาทดแทนในเบื้องแรก (เช่นในตอนรัฐธรรมนูญ 2550 ที่ใช้ระบบบัญชีรายชื่อแบบแบ่งเขตภูมิภาค) ในที่สุดแล้ว เมื่อฝ่ายที่ได้อำนาจมามีอำนาจและความสามารถ ก็จะแก้รัฐธรรมนูญให้กลับมาใช้ระบบแบบเดียวกับปาร์ตี้ลิสต์ตามรัฐธรรมนูญ 2540 ทุกครั้ง แม้แต่ในครั้งนี้
อย่างไรก็ตาม ข้อสังเกตของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2560 ครั้งที่ 1 นี้ อยู่ที่การ “แก้ไข
ไม่หมด” คือแม้ว่าจะได้มีการแก้ไขในส่วนวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามมาตรา คือมาตรา 83 มาตรา 86 และมาตรา 91 ซึ่งได้แก่ การแก้ไขจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแต่ละประเภท ให้เป็นแบบแบ่งเขต 400 คน และบัญชีรายชื่อ 100 คน กำหนดให้เปลี่ยนวิธีการเลือกตั้งเป็นแบบใช้บัตรสองใบในมาตรา 83 และกำหนดวิธีการคำนวณสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตใหม่ตามมาตรา 86 และการคำนวณสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อในมาตรา 91 แต่ปัญหาคือสิ่งที่ซ่อนอยู่ในมาตรา 93 ที่ไม่ได้รับการแก้ไข ที่ยังปรากฏ “ร่องรอย” สำคัญของการเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสม คือการคงหลักเกณฑ์เกี่ยวกับ “จำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่แต่ละพรรคการเมืองพึงมี” และ “จำนวนสมาชิกสภา
ผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อที่แต่ละพรรค การเมืองพึงได้รับ” อยู่
กลายเป็นช่องว่างทางรัฐธรรมนูญที่ทำให้มีผู้คิดพิเรนทร์ไปคิดดัดแปลงว่าแม้วิธีการเลือกตั้ง ส.ส.บัญชีรายชื่อนั้นได้แก้ไขใหม่ให้ใช้บัตรเลือกตั้งแยกอีกใบแล้วก็ตาม แต่ในการคำนวณจำนวน ส.ส.ที่แต่ละพรรคการเมืองจะได้รับจากบัญชีรายชื่อ “อาจ” ยังจะต้องใช้หลักการคำนวณ “จำนวน ส.ส.ที่พรรคการเมืองพึงมี” เพื่อกำหนด “จำนวน ส.ส.ที่พรรคการเมืองพึงได้รับ” เพราะมาตรา 93 นี้ไม่ได้ถูกแก้ไข เป็นที่มาของสูตรหาร 500 อันพิสดารพันลึกอิหยังหว่าก่อนหน้านี้
หากการนำเอาวิธีคิดคะแนนแบบสัดส่วนผสม โดยการเอาคะแนนไปเฉลี่ยเพื่อหาจำนวน “ส.ส.พึงมี” และ “ส.ส.พึงได้รับ” แล้วนำไปชดเชยเพื่อกำหนดจำนวน ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อ จึงเป็นการทำลายเจตนารมณ์ของผู้ที่เลือก ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อ ที่มุ่งหมายจะให้คะแนนเสียงของเขาสะท้อนไปเป็นจำนวน ส.ส.อีกประเภทหนึ่ง ที่เลือกมาจากความนิยมในพรรคการเมือง หรือเพื่อให้พรรคการเมืองนั้นได้มีบทบาทในสภา หากเอาวิธีคิด ส.ส.แบบพึงมีพึงได้มาใช้เช่นในกรณีของการเลือกตั้งครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้เมื่อปี 2562 จะกลายเป็นว่า พรรคการเมืองที่ประชาชนเลือกมากที่สุดก็อาจจะไม่ได้แม้แต่ที่นั่งเดียวในระบบบัญชีรายชื่อ ซึ่งก็จะเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 91 ที่กำหนดว่า “…การคำนวณสัดส่วนผู้สมัครรับเลือกตั้งตามบัญชีรายชื่อของแต่ละพรรคการเมืองที่จะได้รับเลือกตั้ง ให้นำคะแนนที่แต่ละพรรคการเมืองได้รับการเลือกตั้งมารวมกันทั้งประเทศ แล้วคำนวณเพื่อแบ่งจำนวนผู้ที่จะได้รับเลือกของแต่ละพรรคการเมือง เป็นสัดส่วนที่สัมพันธ์กันโดยตรงกับจำนวนคะแนนรวมข้างต้น…” โดยชัดเจน
ที่ถ้าการกระทำที่เกี่ยวข้องกับการออกแบบระบบการเลือกตั้งนี้ หากเป็นไปด้วยเจตนารมณ์ที่ซื่อสัตย์ มุ่งหมายให้คะแนนเสียงอันเป็นเจตจำนงของประชาชนได้แปรเป็นจำนวนผู้แทนของพวกเขาในสภาอย่างตรงไปตรงมาแล้ว เรื่องการชักเข้าชักออกของระบบการเลือกตั้ง หรือการคิดคะแนนว่าจะหาร 100 หาร 500 หารอย่างไรจะดีก็คงไม่เกิดขึ้น
กล้า สมุทวณิช
