มีการเปลี่ยนแปลงสำคัญแต่ทว่าไม่โด่งดังเป็นข่าวในสังคม เกี่ยวกับวิธีการงบประมาณแผ่นดินของไทยเราในช่วง 4-5 ปีที่ผ่านมา เกี่ยวข้องกับเงินนอกงบประมาณของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งบางหน่วยงานมี “เงินสะสม” ไว้เป็นจำนวนมาก ในโอกาสนี้ขอนำเสนอตัวเลขสถิติเงินนอกงบประมาณของส่วนราชการ (หลายรูปแบบ) และเงื่อนไขให้หน่วยงาน “สมทบ” เข้างบประมาณแผ่นดินประจำปี พร้อมกับตั้งข้อสังเกตเชิงวิจารณ์ความเปลี่ยนแปลงที่น่าจะเกิดขึ้นในอนาคต
กฎหมายสำคัญ 2 ฉบับที่ส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลง (หรือการปฏิรูปก็ว่าได้) ต่อการคลังและงบประมาณของไทยในยุคนี้ คือ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ.2561 และ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังภาครัฐ พ.ศ.2561 สาระสำคัญคือให้หน่วยงานของรัฐที่ขอรับงบประมาณแสดงเงินนอกงบประมาณและแผนการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณ เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปี (มาตรา 10 ใน พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ) และให้อำนาจกรมบัญชีกลางที่จะเรียกเงินนอกงบประมาณที่อยู่สะสมเข้าเป็นรายได้เงินแผ่นดิน (มาตรา 62 ใน พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง)
หน่วยงานของรัฐมีเงินสะสมหรือเงินคงคลังที่ไม่ต้องคืนคลังแผ่นดิน จึงเรียกว่า “เงินนอกงบประมาณ” ตัวอย่าง เช่น สถาบันอุดมศึกษาของรัฐ มีรายได้จากค่าธรรมเนียมการศึกษา ระเบียบระบุให้เก็บไว้ที่หน่วยงานเพื่อใช้ในการปฏิบัติงาน กระทรวงสาธารณสุข มีโรงพยาบาลของรัฐหลายร้อยแห่งที่เก็บค่าธรรมเนียมหลายประเภทสามารถเก็บรายได้เข้าเป็นเงินสะสม หน่วยงานของกระทรวงแรงงานมีเงินสะสมที่มาจากค่าธรรมเนียมและค่าบริการจากผู้ใช้แรงงานหลายล้านคน เป็นต้น เงินนอกงบประมาณเฉพาะสามองค์กรนี้รวมกันหลายแสนล้านบาท ในอดีตข้อมูลเงินนอกงบประมาณส่วนใหญ่มิได้มีการเปิดเผยและรู้ภายในวงจำกัด แต่เมื่อระบบข้อมูลสนเทศภาครัฐได้รับการพัฒนาขึ้น สร้างรหัสที่ชาญฉลาดเพื่อการเชื่อมโยงหลายมิติ (smart coding) ช่วยให้การเผยแพร่องค์ความรู้ได้รวดเร็วกว่าในอดีต สำนักงบประมาณของรัฐสภา (PBO) เป็นหนึ่งในหน่วยงานของรัฐที่ติดตามการบริหารงบประมาณแผ่นดินอย่างใกล้ชิด ได้จัดทำเอกสารบทวิเคราะห์เผยแพร่ให้ ส.ส. ส.ว. นักวิชาการและสาธารณชนได้รับทราบ จึงขอแสดงความชื่นชมและขอบคุณความก้าวหน้าที่เกิดขึ้น
สถิติในตารางที่ 1 แสดงรายรับจากงบประมาณแผ่นดินและเงินนอกงบประมาณของหน่วยงาน 3 กระทรวงที่กล่าวถึงข้างต้น
มีคำถามว่า หน่วยงานของรัฐควรจะดำรง “เงินสะสมหรือเงินคงคลัง” เท่าใดจึงจะเหมาะสมหรือ “สมเหตุสมผล” (rational)-คำตอบน่าจะหลากหลายขึ้นอยู่กับประสบการณ์และมุมมองของแต่ละท่าน ตามหลักบริหารความเสี่ยงหน่วยงานสมควรดำรงเงินสะสมไว้เป็นสภาพคล่องเพื่อรองรับความผันผวนอย่างน้อย 3 ประการ หนึ่ง รายได้ปีหน้าอาจต่ำกว่าเป้าหมาย หรือเกณฑ์ปกติ สอง รายจ่ายในปีหน้าอาจเพิ่มขึ้นเกินความคาดหมาย สาม ความจำเป็นที่หน่วยงานต้องลงทุนขยายงาน (อาจใช้เงินกู้ส่วนหนึ่ง และจ่ายขาดจากเงินสะสม) ขอสมมุติเป็นสัญลักษณ์ว่า R1 ความเสี่ยงรายได้ต่ำกว่าปกติประเมินว่าร้อยละ 10-15 ตัวที่สอง R2 ความเสี่ยงรายจ่ายเพิ่มขึ้นกว่าเกณฑ์ปกติตีว่าร้อยละ 10-15 ตัวที่สาม R3 ความจำเป็นต้องนำเงินสะสมมาใช้จ่ายลงทุน หรือร่วมลงทุน 10-15% พอสรุปได้ว่า ถ้าดำรงเงินสะสมไว้ 30-45% น่าจะพอเพียงสำหรับการรับมือกับความเสี่ยงด้านการเงินขององค์กรในปีหน้า
สถาบันอุดมศึกษาของรัฐมีจำนวนหลายสิบแห่ง จำนวนหนึ่งยังมีฐานะเป็นส่วนราชการ อีกส่วนหนึ่งยกฐานะเป็นหน่วยงานในกำกับของรัฐ เพื่อให้เห็นฐานะการเงินใน-นอกงบประมาณที่ชัดเจน ขอยกตัวอย่าง 5 องค์กรที่มีเงินสะสม หรือเงินนอกงบประมาณหลักหมื่นล้านบาท รายได้ของมหาวิทยาลัยจาก 2 ส่วน คือ A เป็นเงินรายได้จากค่าธรรมเนียมและอื่นๆ B เป็นรายได้เงินอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดิน ทั้งสองส่วนเป็น “ตัวแปรกระแส” (flow variable) ส่วนตัวแปรที่สาม C เป็นเงินสะสมนอกงบประมาณสามารถดึงมาใช้จ่ายหรือลงทุนได้เป็น “ตัวแปรสต๊อก”
กฎหมาย 2 ฉบับที่ได้กล่าวอ้างไว้ตอนต้นออกแบบมาเพื่อปฏิรูปการเงินการคลังภาครัฐ ข้อพิจารณาในขณะนี้คือ “เงินนอกงบประมาณ”-หน่วยงานระดับมหภาคมีความเห็นว่ามีหน่วยงานของรัฐจำนวนหนึ่งมีเงินสะสมหรือเงินคงคลังมากเกินกว่าหลักความสมเหตุสมผล ใช้ศัพท์ว่าเงินสะสมที่ระดับดุลยภาพ (equilibrium reserve fund) ถือว่าเป็นการบริหารเงินที่ด้อยประสิทธิภาพ เพราะเมื่อมองภาพรวมระดับชาติยังมีหน่วยงานของรัฐที่ขาดเงินจำนวนมาก ในขณะที่หน่วยงานของรัฐจำนวนหนึ่งเงินสะสมหรือเงินนอกงบประมาณเหลือเฟือ (เปรียบเทียบกับไขมันส่วนเกินในร่างกายเรา) หากถ่ายโอนเงินส่วนเกินจากกลุ่มที่สองไปกลุ่มที่หนึ่ง จะเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม
วิธีการกำจัดส่วนเกิน (เงินสะสม) ของหน่วยงานของรัฐมีสองทาง หนึ่ง โดยใช้อำนาจตามมาตรา 62 ของ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังถือว่าเป็นวิธีการรุนแรง สอง วิธีการที่นิ่มนวลคือให้หน่วยงานที่มีส่วนเกินสมทบเข้ากับการจัดสรรงบประมาณประจำปี ทำเช่นนี้ต่อเนื่อง 3-5 ปี เงินสะสมส่วนเกินย่อมจะลดน้อยถอยลงจนเข้าใกล้ระดับดุลยภาพ
จากบทวิเคราะห์นำไปสู่การพยากรณ์ว่าภายใน 5-10 ปีข้างหน้า เงินสะสมของหน่วยงานของรัฐส่วนที่เกินกว่าดุลยภาพคงจะต้องปรับลดลง ดังนั้น เป็นการสมควรที่จะทบทวนว่าจะนำเงินนอกงบประมาณส่วนเกินเพื่อการลงทุนและการพัฒนาอย่างยั่งยืน ถ้าไม่ดำเนินการใดๆ หน่วยงานมหภาคย่อมมีวิธีการกำจัดเงินสะสมส่วนเกินได้อย่างแน่นอน เงื่อนไขเงินสมทบเข้างบประมาณแผ่นดินเป็นหนึ่งในมาตรการที่จะปรับให้ทุกหน่วยงานรัฐเข้าสู่ระดับที่ดุลยภาพ
