ดุลยภาพดุลยพินิจ : การจ้างงานภาครัฐในญี่ปุ่น

วันที่ 3 มีนาคม 2566 - 12:14 น.

ผู้เขียน	สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์

การจ้างงานภาครัฐในญี่ปุ่น

การจ้างงานภาครัฐของญี่ปุ่นเฉพาะที่เป็นเจ้าหน้าที่ประจำหรือทำงานเต็มเวลา (ไม่รวมลูกจ้างชั่วคราว ลูกจ้างรับเหมา และพนักงานรัฐวิสาหกิจ) แบ่งออกเป็น 2 ระดับ คือ ระดับชาติและระดับท้องถิ่น โดยเจ้าหน้าที่ระดับชาติ (National Public Employees) จะอยู่ในความดูแลและการบริหารของการบุคลากรแห่งชาติ (National Personnel Authority: NPA) ร่วมกับสำนักงานบุคลากรประจำคณะรัฐมนตรี (Cabinet Bureau of Personnel Affairs: CBPA) ซึ่งดูแลบริหารเจ้าหน้าที่ระดับสูง และเจ้าหน้าที่ระดับท้องถิ่น (Local Public Employees) จะอยู่ในความดูแลและบริหารขององค์กรและสถาบันส่วนท้องถิ่นหลายแห่งโดยมีตัวช่วยคือคณะกรรมการบุคลากร (Personnel Commissions) สำหรับจังหวัดที่มีประชากรมากกว่า 1.5 แสนคน และคณะกรรมการธรรมาภิบาล (Equity Commissions) สำหรับเทศบาลที่ประชากรน้อยกว่า 1.5 แสนคน

ปัจจุบัน (2565) ญี่ปุ่นมีเจ้าหน้าที่รัฐดังกล่าว 3.35 ล้านคน ประกอบด้วย เจ้าหน้าที่ระดับชาติ 5.9 แสนคน (ร้อยละ 18) และเจ้าหน้าที่ระดับท้องถิ่น 2.8 ล้านคน (ร้อยละ 82) (NPA 2022)

เจ้าหน้าที่ระดับชาติ แบ่งออกเป็นเจ้าหน้าที่สามัญ (Regular Service) และเจ้าหน้าที่พิเศษ (Special Service)

ก) เจ้าหน้าที่สามัญ 2.9 แสนคน (ร้อยละ 49 ของเจ้าหน้าที่ระดับชาติ) ประกอบด้วย
-เจ้าหน้าที่ภายใต้กฎหมายเงินเดือน (Remuneration Act) 2.8 แสนคน (ประกอบด้วย เสมียนพนักงาน เจ้าหน้าที่การทูต เสมียนแผนกภาษี ผู้คุม พนักงานชายฝั่ง แพทย์ พยาบาล ฯลฯ)
-อัยการ 3 พันคน และ
-เจ้าหน้าที่หน่วยงานบริหาร 7 พันคน

ข) เจ้าหน้าที่พิเศษ 3 แสนคน (ร้อยละ 51 ของเจ้าหน้าที่ระดับชาติ) ประกอบด้วย
-รัฐมนตรี รัฐมนตรีช่วย เลขานุการสภาผู้แทนราษฎร ทูต ฯลฯ (ประมาณ 500 คน และเจ้าหน้าที่สำนักพระราชวังซึ่งไม่ทราบจำนวน)
-ผู้พิพากษา เจ้าหน้าที่ศาล (2.6 หมื่นคน)
-เจ้าหน้าที่รัฐสภาไดเอต (4 พันคน)
-เจ้าหน้าที่กองกำลังป้องกันตนเอง (2.7 แสนคน) และ
-ผู้บริหารองค์การบริหาร (30 คน)

นอกจากนั้นแล้ว NPA ยังมีโครงการแลกเปลี่ยนเจ้าหน้าที่รัฐกับบุคลากรภาคเอกชน โดยสามารถให้เอกชนยืมตัวเจ้าหน้าที่รัฐไปช่วยงานหรือยืมตัวบุคลากรภาคเอกชนมาช่วยงานรัฐได้ 3 ปี (สูงสุดไม่เกิน 5 ปี) ซึ่งการยืมตัวเจ้าหน้าที่รัฐมีแนวโน้มลดลงจาก 155 คนในปี 2556 เหลือ 70 คนในปี 2563 ขณะที่การยืมตัวบุคลากรภาคเอกชนมาภาครัฐ
เพิ่มขึ้นจาก 354 คนในปี 2556 เป็น 539 คนในปี 2563 โดยบุคลากรภาคเอกชนที่รัฐจะยืมตัวมาจะต้องเป็นผู้ที่มีความเชี่ยวชาญและประสบการณ์ที่เป็นประโยชน์ต่อภาครัฐ ตัวอย่าง เช่น นักกฎหมาย นักบัญชี นักสังคมสงเคราะห์ หรือผู้เชี่ยวชาญการเงิน (NPA 2022)

เจ้าหน้าที่ระดับท้องถิ่น (Local government employees)

ประเทศญี่ปุ่นแบ่งออกเป็น 47 จังหวัด หรือภาษาญี่ปุ่นเรียกว่า โทโดฟูเก็ง (ภาษาอังกฤษเรียก Prefectures) ซึ่งประกอบด้วย มหานคร 1 แห่ง ได้แก่ โตเกียว มณฑล 1 แห่ง ได้แก่ ฮอกไกโด นคร 2 แห่ง ได้แก่ โอซากา และเกียวโต และจังหวัด 43 จังหวัด (มหานครโตเกียวแบ่งออกเป็น 23 เขต (wards))

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำแนกเป็นองค์กรธรรมดา (Ordinary local government) ประกอบด้วย จังหวัด และเทศบาล และองค์กรพิเศษ (Special local government) ประกอบด้วย เขตพิเศษ สหกรณ์เทศบาล และเขตทรัพย์สิน (CLAIR 2019)

เจ้าหน้าที่ระดับท้องถิ่นประกอบด้วยเจ้าหน้าที่สามัญ (regular public service personnel) กับเจ้าหน้าที่พิเศษ (special public service personnel) เจ้าหน้าที่สามัญได้แก่เจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติงานให้บริการประชาชนโดยทั่วไปและอยู่ภายใต้กฎหมายการปกครองส่วนท้องถิ่น (Local Public Service Law) ซึ่งกำหนดมาตรฐาน สิทธิ และหน้าที่พื้นฐานของบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ขณะที่เจ้าหน้าที่พิเศษได้แก่ผู้บริหารระดับสูง สมาชิกสภาท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง กรรมการ ที่ปรึกษาและนักวิชาการ โดยเจ้าหน้าที่พิเศษไม่ต้องอยู่ภายใต้กฎหมายปกครองส่วนท้องถิ่น (CLAIR 2019)

ปัจจุบันญี่ปุ่นมีเจ้าหน้าที่ระดับท้องถิ่น 2.8 ล้านคน คิดเป็นประมาณร้อยละ 82 ของเจ้าหน้าที่รัฐทั้งหมด ซึ่งสัดส่วนดังกล่าวค่อนข้างคงที่มาตั้งแต่ปี 2550 ในจำนวน 2.8 ล้านคนนั้นไม่รวมเจ้าหน้าที่จำนวน 9.6 หมื่นคน ที่ปฏิบัติงานในองค์กรที่ภารกิจที่คร่อมหลายจังหวัด เช่น พนักงานดับเพลิง พนักงานเก็บขยะ พนักงานสถานฌาปนกิจ และไม่รวมเจ้าหน้าที่ระดับชาติ จำนวน 6.4 แสนคน ที่ปฏิบัติในส่วนท้องถิ่น (Statistics Japan 2023)

เจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่น (2.8 ล้านคน) ประกอบด้วย เจ้าหน้าที่ส่วนจังหวัด 1.42 ล้านคน (ร้อยละ 51) และเจ้าหน้าที่เทศบาล 1.38 ล้านคน (ร้อยละ 49) (CLAIR 2019) ซึ่งในแต่ละระดับสามารถจำแนกประเภทได้ดังแสดงในตาราง โดยในระดับจังหวัดเจ้าหน้าที่ด้านการศึกษามีสัดส่วนสูงสุด คือร้อยละ 55 ของจำนวนเจ้าหน้าที่จังหวัด ขณะที่ในระดับเทศบาลเจ้าหน้าที่ส่วนใหญ่เป็นเสมียนพนักงานและสวัสดิการ รวมร้อยละ 51 ของจำนวนเจ้าหน้าที่เทศบาล

จำนวนเจ้าหน้าที่รัฐในปัจจุบันดังที่กล่าวไปนั้นลดลงอย่างมากจากในอดีต เช่น ในปี 2543 จำนวนเจ้าหน้าที่รัฐทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่นรวมกันมีจำนวน 4.4 ล้านคน ประกอบด้วย เจ้าหน้าที่ระดับชาติ 1.1 ล้านคน และระดับท้องถิ่น 3.2 ล้านคน ซึ่งก็ยังน้อยกว่าสมัยก่อนหน้านั้น เหตุผลสำคัญคือ ในปี 2512 (คือ 54 ปีที่แล้ว) รัฐสภาไดเอตได้ออกกฎหมาย “กำหนดจำนวนเจ้าหน้าที่ (Total Staff Number Law)” ที่กำหนดจำนวนสูงสุดของเจ้าหน้าที่รัฐที่ไม่ได้ปฏิบัติงานเกี่ยวกับการอุตสาหกรรม (ได้แก่ เจ้าหน้าที่กระทรวง องค์กรรัฐ การศึกษา และโรงพยาบาล) ไม่ให้เกิน 5 แสนคน จึงมีผลให้ NPA ทำการตรวจสอบกระทรวงและหน่วยงานรัฐที่ใช้คนมากเกินไปให้ลดจำนวนลงหรือใช้เจ้าหน้าที่ร่วมกัน หรือโยกย้ายจากที่มีคนมากไปยังหน่วยงานที่จำเป็นต้องเพิ่มกำลังคน (เช่น เจ้าหน้าที่การทูต โรงพยาบาล พนักงานสนามบิน และอื่นๆ) ผลของกฎหมายดังกล่าวช่วยให้จำนวนเจ้าหน้าที่รัฐลดลงได้ร้อยละ 1 ในปี 2530 ทั้งที่ GNP ของญี่ปุ่นเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัวนับจากวันที่กฎหมายบังคับใช้ อย่างไรก็ตาม มีการเลี่ยงกฎหมายโดยการจ้างเหมางานที่ใช้แรงงาน และกระจายเจ้าหน้าที่ไปส่วนท้องถิ่น (เพราะกฎหมายกำหนดจำนวนเจ้าหน้าที่ไม่บังคับใช้กับงานส่วนท้องถิ่น) จึงมีผลให้จำนวนเจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่นในช่วงเวลา 2512-2526 เพิ่มขึ้นร้อยละ 36 (8.4 แสนคน) (Rothacher, 1993)

เจ้าหน้าที่รัฐของญี่ปุ่นเกษียณอายุที่ 60 ปี ในปัจจุบัน แต่รัฐสภาได้ออกกฎหมายขยายไปที่ 65 ปี โดยขยายอายุเกษียณ 1 ปีทุกๆ เวลา 2 ปี เริ่มตั้งแต่ปี 2566 อายุเกษียณเพิ่มเป็น 61 ปี ในปี 2568 อายุเกษียณเป็น 62 ปี จนกระทั่งปี 2574 อายุเกษียณเป็น 65 ปี ทั้งนี้ เจ้าหน้าที่ที่มีอายุ 60 ปี จะถูกย้ายจากตำแหน่งบริหาร และเงินเดือนจะถูกลดเหลือประมาณร้อยละ 70 ของเงินเดือนสุดท้ายก่อนอายุครบ 60 ปี

ก่อนจบบทความขออนุญาตให้ข้อสังเกตว่า ทางการญี่ปุ่น (NPA) ไม่ได้เรียกเจ้าหน้าที่รัฐของญี่ปุ่นว่าข้าราชการ แต่ใช้ภาษาอังกฤษว่า public employees โดยในรายงาน Profile of National Public Employees in Japan ระบุว่า “เจ้าหน้าที่รัฐถูกกำหนดว่าเป็น ‘ข้าของชุมชน’ ตามรัฐธรรมนูญ (Public employees are stipulated as servants of the whole community)’ ทั้งนี้ นับตั้งแต่ญี่ปุ่นแพ้สงครามโลกครั้งที่ 2 ในปี 2588 ผู้บัญชาการสูงสุดฝ่ายพันธมิตร (Supreme Commander for the Allied Powers: SCAP) ภายใต้ พล.อ.ดักกลาส แมค อาร์เธอร์ ของอเมริกา ได้ปฏิรูประบบเจ้าหน้าที่ของญี่ปุ่นให้เป็นระบอบประชาธิปไตยโดยในรัฐธรรมนูญ ค.ศ.1946 มาตรา 1 ได้ลดพระอิสริยยศของสมเด็จพระจักรพรรดิลงเป็นแค่ “สัญลักษณ์ของประเทศและเอกภาพของประชาชน” (Koh 1991) และสถานะของข้าราชบริพารที่เป็น “ข้าพระจักรพรรดิ” ก็ถูกยกเลิกโดยรัฐธรรมนูญมาตรา 15 ที่กำหนดว่า เจ้าหน้าที่รัฐเป็น “ข้าของราษฎรทุกคน” (servants of the overall citizenry) (Inatsugu 2001)

อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันสมเด็จพระจักรพรรดิยังทรงมีภารกิจและความรับผิดชอบมากมายและทรงเป็นที่รักและเทิดทูนของประชาชนญี่ปุ่น รวมทั้งทรงมีการปฏิบัติพิธีการตามรัฐธรรมนูญ เช่น การแต่งตั้งข้าราชการผู้ใหญ่ อาทิ นายกรัฐมนตรี, ประธานศาลสูงสุด ฯลฯ การรับรองการแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรีและข้าราชการอื่นตามที่กฎหมายกำหนด และรับรองหนังสือมอบอำนาจและตราตั้งเอกอัครราชทูตและอัครราชทูตซึ่งกระทำในพระราชวังหลวง และการเปิดประชุมวุฒิสภา ณ อาคารสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทั้งสมัยสามัญและวิสามัญ ดังนั้น ถ้าจะเรียกเจ้าหน้าที่รัฐของญี่ปุ่นว่า “ข้าราชการ” ก็ไม่น่าเสียหายอะไร

ครับ แค่ประเด็นจุกจิก แค่อยากสะท้อนให้เห็นว่าคนที่บ้านเมืองเราเรียกกันว่าข้าราชการนั้น น่าจะสำนึกว่าแท้จริงคือข้าของประชาชนทุกคน

สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์ดุลยภาพดุลยพินิจ : การจ้างงานภาครัฐในญี่ปุ่น