ดุลยภาพดุลยพินิจ : ค่าจ้างรายชั่วโมง 2566 ไปทางไหน
ช่วงนี้ใครๆ ก็รู้ว่าเป็นเทศกาลเลือกตั้ง ท่านผู้อ่านทั้งหลายคงหูบวมกับมาตรการแจกแถมสารพัด แต่จะเอาเงินมาจากไหน หรือจะทำได้แค่ไหน มีคนพูดน้อยราย
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือทีดีอาร์ไอ ก็ออกมาเตือนด้วยความเป็นห่วงว่าโครงการต่างๆ ที่นำเสนอมานั้นคำนวณแล้วต้องใช้เงินงบประมาณเพิ่มปีละนับล้านล้านบาท ในขณะที่งบประมาณรายจ่ายของรัฐในปีที่แล้วมีเพียง 3.1 ล้านบาท จึงต้องเพิ่มขึ้นมหาศาล แล้วจะเอาเงินจากไหน
คนที่เดือดร้อนคงหนีไม่พ้นประชาชนตาดำๆ ที่จะถูกขูดรีดภาษีทั้งทางตรงและทางอ้อม แต่บางพรรคก็พุ่งเป้าไปที่งบกองทัพ และเก็บภาษีคนรวยซึ่งก็เห็นพูดกันมานานแล้ว แต่ไม่เคยทำได้
แปลกใจว่าทำไมพรรคการเมืองไม่ค่อยพูดถึงแรงงานและค่าจ้าง แม้จะมีพูดบ้างก็เป็นการสัมมนาในหมู่ผู้เกี่ยวข้อง แต่มักจะเป็นมุมมองที่ค่อนข้างเก่าและไม่เห็นพรรคการเมืองมาร่วม
ที่จริงเรื่องค่าจ้างยังมีมุมมองเล็กๆ อีกประเด็นหนึ่ง คือ เรื่องค่าจ้างรายชั่วโมงที่รอการตัดสินใจของรัฐบาลอยู่เงียบๆ เข้าใจว่าที่ไม่มีพรรคการเมืองใดสนใจ เรื่องค่าจ้างรายชั่วโมงอาจเป็นเพราะพรรคไม่มีความรู้เรื่องเศรษฐศาสตร์แรงงาน หรืออาจคิดว่าไม่ใช่เรื่องใหญ่ หรือหลอกประชาชนได้เท่ากับโครงการประชานิยมต่างๆ
สาเหตุที่ผู้เขียนมาคุยเรื่องค่าจ้างรายชั่วโมงวันนี้ ไม่ใช่เพื่อพรรคการเมือง แต่เนื่องจากกองเศรษฐกิจแรงงาน กระทรวงแรงงาน จัดสัมมนาเรื่อง “นโยบายการกำหนดค่าจ้างรายชั่วโมงในบริบทประเทศไทย” เมื่อ 29 มีนาคมที่ผ่านมา และผู้เขียนได้ร่วมวงด้วย ก็เลยเอามาแชร์ครับ เผื่อเบื่อเรื่องค่าจ้างขั้นต่ำ
คำว่าค่าจ้างรายชั่วโมง หมายถึงอัตราค่าจ้างที่จ่ายโดยคิดจากจำนวนชั่วโมงที่ทำงาน ซึ่งหลายประเทศพัฒนาทั่วโลกใช้อยู่ เช่น อเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส สวิตเซอร์แลนด์ ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ เยอรมนี แคนาดา เกาหลีใต้ และญี่ปุ่น
ประเทศไทยเริ่มนำการจ้างงานรายชั่วโมงมาใช้ครั้งแรกเมื่อ 9 พฤษภาคม 2548 โดยกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำเป็นรายชั่วโมงสำหรับนักเรียน นิสิต นักศึกษาที่มีอายุ 15 ปีขึ้นไปที่ประสงค์จะทำงานประเภทไม่เต็มเวลาในกิจการขายสินค้าและบริการลูกค้า งานวิจัยตลาด งานร้านอาหาร งานห้างสรรพสินค้า งานร้านสะดวกซื้อและงานคลังสินค้า โดยกำหนดค่าจ้างชั่วโมงละ 25 บาท ซึ่งช่วงเปิดภาคเรียนอนุญาตให้ทำได้ไม่เกินวันละ 4 ชั่วโมง และช่วงปิดภาคเรียนไม่เกินวันละ 7 ชั่วโมง
จำได้ว่าในตอนนั้นก็มีผู้นำลูกจ้างออกมาคัดค้านพอสมควรเนื่องจากเกรงว่าเงื่อนไขการจ้างงานจะมีการปรับเปลี่ยนไป และมีผลเสียต่อลูกจ้างโดยรวม โดยประเด็นสำคัญ คือ สิทธิประโยชน์ของลูกจ้าง เช่น เวลาพัก วันหยุดประจำปี วันลา ตลอดจนการคุ้มครองแรงงานอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการประกันสังคมและค่าใช้จ่ายกรณีที่เกิดเจ็บป่วยเนื่องจากการทำงาน อย่างไรก็ตาม การจ้างงานรายชั่วโมงก็ได้รับการตอบรับจากนักเรียน นิสิต นักศึกษาพอสมควร
ห้าปีต่อมา เมื่อ 11 พฤษภาคม 2553 คณะกรรมการค่าจ้างจึงปรับค่าจ้างรายชั่วโมงของนักเรียน นิสิต นักศึกษาเป็นชั่วโมงละ 30 บาท และปรับอีกครั้งเมื่อ 17 ธันวาคม 2555 เป็นชั่วโมงละ 40 บาท โดยให้เหตุผลง่ายๆ ว่า “เพื่อให้มีความเหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมและมีความสอดคล้องกับสภาพการทำงานรายชั่วโมงในปัจจุบันของนักเรียนนิสิตและนักศึกษามากยิ่งขึ้น” โดยในครั้งหลังนี้คณะกรรมการได้กำหนดว่าอัตราค่าจ้างดังกล่าวไม่ให้ใช้กับนักเรียน นิสิต และนักศึกษา ฝึกงานตามหลักสูตรที่สถาบันกำหนด และ “ในกรณีนักเรียน นิสิต และนักศึกษาเจ็บป่วย หรือประสบอันตรายระหว่างการทำงานนายจ้างจะต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายทั้งหมด” ซึ่งนับว่ามีการพัฒนาขึ้นในระดับหนึ่ง
ประเด็นที่น่าสนใจในปี 2555 คือ (1) ค่าจ้างรายชั่วโมงมีการปรับตามสถานการณ์เศรษฐกิจและสภาพการทำงาน (2) การให้สวัสดิการแก่แรงงานรายชั่วโมงในแง่การคุ้มครองการเจ็บป่วยระหว่างการทำงาน แต่ยังไม่มี (3) สิทธิประโยชน์ เวลาพัก วันหยุด วันลา และการชดเชยกรณีเลิกจ้าง
ต่อมาในปี 2562 กระทรวงแรงงานได้มีการนำระบบการจ้างงานรายชั่วโมงไปใช้กับการจ้างงานผู้สูงอายุ (เพื่อส่งเสริมการมีงานทำของผู้สูงอายุ) โดยได้กำหนดค่าจ้างชั่วโมงละ 45 บาท แบบขอความร่วมมือส่งเสริมให้ผู้สูงอายุมีงานทำ และไม่มีการพูดถึงการคุ้มครองแรงงานและสิทธิประโยชน์ต่างๆ รวมทั้งความไม่เหมาะสมที่อิงการทำงานของผู้สูงอายุกับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำซึ่งใช้กับแรงงานแรกเข้าในขณะที่ผู้สูงอายุส่วนใหญ่มีประสบการณ์และต้นทุนการทำงานสูงกว่าแรงงานวัยหนุ่มสาวเพราะสุขภาพร่างกาย จึงไม่ค่อยจูงใจให้ผู้สูงอายุทำงาน
ในปี 2563 ได้มีแนวคิดจะนำระบบการจ้างงานรายชั่วโมงไปใช้กับแรงงานกลุ่มอื่นนอกจากนักเรียน นิสิต นักศึกษา และผู้สูงอายุ เนื่องจากภาวะวิกฤตโควิด-19 และผลกระทบต่อเศรษฐกิจที่รุนแรง โดยรายงานของคณะกรรมการค่าจ้างชุดที่ 20 (2561-2563) ระบุว่า เมื่อ 23 กุมภาพันธุ์ 2563 คณะกรรมการได้พิจารณาถึงสถานการณ์การแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโคโรนา2019 ที่มีผลกระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศจากมาตรการควบคุมโรคระบาดที่เข้มงวดทั้งในและต่างประเทศ ทำให้สถานประกอบการหลายแห่งต้องปิดกิจการและอีกหลายแห่งต้องหยุดกิจการทั้งหมด หรือบางส่วนเป็นการชั่วคราวและพยายามพยุงธุรกิจไว้ เพื่อไม่ให้มีการเลิกจ้างและให้กิจการสามารถดำเนินต่อไปได้ จึงมีสถานประกอบการหลายแห่งต้องการจ้างงานแบบไม่เต็มเวลา โดยจ่ายค่าจ้างเป็นรายชั่วโมง และเมื่อ 30 มีนาคม 2563 ได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการพิจารณาค่าจ้างรายชั่วโมง เพื่อศึกษาข้อมูลและเสนออัตราค่าจ้างรายชั่วโมงต่อคณะกรรมการค่าจ้างเมื่อ 17 เมษายน 2563 คณะกรรมการค่าจ้างจึงมีมติให้กำหนดอัตราค่าจ้างรายชั่วโมงในทุกประเภทกิจการโดยกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำรายชั่วโมงไม่น้อยกว่าชั่วโมงละ 45 บาทเท่ากันทุกท้องที่ โดยระยะเวลาการทำงานไม่น้อยกว่า 4 ชั่วโมงต่อวัน ส่วนสิทธิประโยชน์ให้ระบุไว้ในคำชี้แจงท้ายประกาศ ซึ่งก็ไม่มีความชัดเจนเพราะไม่ได้มีประกาศเป็นทางการ
ทั้งนี้ คณะกรรมการค่าจ้างได้มีข้อกังวลข้อกฎหมายเรื่องอำนาจของคณะกรรมการในการกำหนดอัตราค่าจ้างรายชั่วโมง การกำหนดเวลาทำงานขั้นสูงขั้นต่ำและกรณีที่นายจ้างและลูกจ้างตกลงจ้างงานเป็นรายชั่วโมง ซึ่งหากมีการยกเลิกประกาศนายจ้างจะต้องกลับไปใช้สภาพการจ้างเดิมหรือไม่ รวมทั้งสงสัยว่าคณะกรรมการมีอำนาจในการประกาศยกเลิกการจ้างงานรายชั่วโมงหรือไม่ (ซึ่งแสดงให้เห็นว่าการนำการจ้างแรงงานรายชั่วโมงมาใช้จะเป็นการชั่วคราวในช่วงโควิด-19 ระบาดเท่านั้น) จึงได้ขอหารือกับสำนักคณะกรรมการกฤษฎีกา
คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 9) ให้ความเห็นว่า (1) คณะกรรมการค่าจ้างมีอำนาจประกาศ “อัตราค่าจ้างขั้นต่ำ” เท่านั้น แต่ไม่มีอำนาจประกาศกำหนด “อัตราค่าจ้างขั้นต่ำรายชั่วโมง” (2) ค่าจ้างเป็นส่วนหนึ่งของข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างงานตาม พ.ร.บ.แรงงานสัมพันธ์ 2518 ถ้าหากมีการเปลี่ยนแปลงสภาพการจ้างในทางไม่เป็นคุณกับลูกจ้างไม่สามารถกระทำได้ (3) การขออำนาจให้คณะกรรมการค่าจ้างยกเลิกประกาศค่าจ้างรายชั่วโมงนั้นไม่สามารถทำได้โดยการยกเลิกต้องขออนุมัติจาก ครม.เท่านั้น (4) ให้กระทรวงแรงงานพิจารณาความเหมาะสมของกฎหมายคุ้มครองแรงงานและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องเพื่อรองรับความปกติใหม่
ดังนั้น 10 มิถุนายน 2563 คณะกรรมการค่าจ้างจึงมีมติให้กำหนดอัตราค่าจ้างรายชั่วโมงในอัตราเดียวทั่วประเทศ โดยพิจารณาผลกระทบตามข้อสังเกตของคณะกรรมการกฤษฎีกาและความเห็นของผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง แต่ยังไม่ได้ประกาศ โดยเมื่อ 13 กรกฎาคม 2563 ได้จัดให้มีการทำประชาพิจารณ์ แต่ไม่มีข้อสรุปที่ชัดเจน
ในที่สุด รัฐมนตรีกระทรวงแรงงานสั่งยกเลิกการอนุญาตให้มีการจ้างงานรายชั่วโมงสำหรับแรงงานทั่วไปเมื่อ 20 ธันวาคม 2563
โดยเหตุผลสำคัญ 4 ประการ คือ (1) อาจทำลายตลาดแรงงานรูปแบบรายเดือนและอื่นๆ (2) ความเสี่ยงลูกจ้างที่รายได้อาจลดลง (3) สิทธิประโยชน์อาจไม่เท่าลูกจ้างประจำ และ (4) ต้องมีการปรับกฎหมายซึ่งใช้เวลามาก และเศรษฐกิจเริ่มฟื้น ซึ่งผู้เขียนก็เห็นด้วยกับจุดอ่อนของการจ้างรายชั่วโมง อย่างไรก็ตาม ต้องไม่ลืมว่าการจ้างงานรายชั่วโมงก็มีข้อดี คือ ช่วยให้นายจ้างหาลูกจ้างได้ง่าย และลูกจ้างหางานชั่วคราวได้ง่ายกว่างานประจำ ทำให้อุปทานแรงงานลูกจ้างเพิ่มขึ้นซึ่งเหมาะกับสถานการณ์ยามวิกฤตและการเข้าสู่ภาวะสังคมสูงวัยของประเทศ ส่วนประเด็นของสิทธิประโยชน์ต่างๆ ของแรงงานรายชั่วโมง ซึ่งผู้เขียนก็เคยแสดงความเป็นห่วงนั้นเป็นการคิดในกรอบของกฎหมายแรงงานและกฎหมายที่เกี่ยวข้องของไทย แต่ถ้าคิดนอกกรอบแบบประเทศที่ใช้แรงงานรายชั่วโมงมาช้านาน และมีวิธีการคุ้มครองแรงงานที่ต่างออกไป เช่น อเมริกา หรือญี่ปุ่น เราอาจจะนำมาประยุกต์กับกฎหมายแรงงานไทยให้เหมาะสมได้
ประเด็นดังกล่าวเป็นเรื่องที่น่าสนใจน่าศึกษาเพิ่มเติมในการกำหนดนโยบายค่าจ้างรายชั่วโมง ยกตัวอย่างเช่น กรณีสิทธิประโยชน์เวลาพัก วันหยุด วันลา และการประกันสังคมสำหรับแรงงาน ถ้าเราไปดูอเมริกาซึ่งใช้ค่าจ้างรายชั่วโมงมาเกือบ 100 ปี จะพบว่าอเมริกาโหดมาก เพราะกฎหมายแรงงานของรัฐบาลกลางไม่บังคับเรื่องสิทธิประโยชน์แรงงาน การประกันสังคมก็ให้เฉพาะกรณีชราภาพและพิการ ส่วนด้านอื่นๆ ต้องใช้ประกันเอกชนเอง เป็นต้น และตัวแปรที่เพิ่มเข้ามาคือ พรบ.คุ้มครองแรงงาน ฉบับใหม่ที่คุ้มครองการทำงานที่บ้านโดยนับเวลาเป็นชั่วโมง
ครับ ปี 2566 โควิด-19 หยุดระบาดแล้วและเศรษฐกิจเริ่มกลับเข้าสู่ภาวะปกติแล้วรัฐบาลก็ยังไม่ประกาศการจ้างงานเป็นรายชั่วโมง แต่ดูเหมือนว่าคณะกรรมการค่าจ้างยังไม่ได้หยุดเพราะในปี 2564 มีภาคเอกชนเช่นสมาคมผู้ค้าปลีกไทย และสภาอุตสาหกรรมเสนอ ให้มีการทดลองทำ Sand box ในบางจังหวัด และในปี 2565 คณะกรรมการค่าจ้างได้จัดตั้งคณะอนุกรรมการศึกษาข้อเสนอดังกล่าว ทั้งนี้ ต้องไม่ลืมว่า ปี 2565 โควิด-19 ยังอยู่ รวมทั้งช่วงต้นปี 2566 แรงงานยังไม่กลับมา และเมื่อ 19 มกราคม 2566 คณะอนุกรรมการศึกษารูปแบบการจ้างงานรายชั่วโมงจึงลงมือดำเนินงานการกำหนดรูปแบบการจ้างงานรายชั่วโมงต่อ
ผู้เขียนเดาไม่ถูกว่าคณะกรรมการค่าจ้างจะเอาอย่างไรต่อไป ในปี 2566
หรือว่าจะรอรัฐบาลใหม่
