กกต. กำเนิด… เกิดมาจากไหน…

ผู้เขียน	พลเอกนิพัทธ์ ทองเล็ก

กกต. กำเนิด… เกิดมาจากไหน…

“…ในระยะเวลาเพียง 2 ทศวรรษ ประเทศไทยเปลี่ยนระบบเลือกตั้งถึง 5 ครั้ง ในจำนวนนี้เป็นการเปลี่ยนแปลงใหญ่ 3 ครั้ง ตามการยกร่างและประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540, 2550 และ 2560 ซึ่งสะท้อนว่า ‘สังคมไทยขาดฉันทามติเรื่องกติกาพื้นฐานในการขึ้นสู่อำนาจ’ และ ระบบเลือกตั้งแต่ละระบบยังไม่ตอบโจทย์เรื่องการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในสังคมไทย”

ข้อค้นพบดังกล่าว เป็นส่วนหนึ่งจากงานวิจัยของ รศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) ซึ่งได้รับการตีพิมพ์เป็นหนังสือ “การเมืองของระบบเลือกตั้ง : อำนาจ ความขัดแย้ง และประชาธิปไตย” (จากผู้สื่อข่าวบีบีซีไทย 17 เม.ย.2566)

ประเทศไทยเคยถูก “ระงับ” การเลือกตั้งนานที่สุด?

การเลือกตั้ง ครั้งที่ 8 เมื่อวันที่ 15 ธันวาคม พ.ศ.2500 จนถึงครั้งที่ 9 เมื่อวันที่ 10 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2512 มีระยะห่างกันนาน 12 ปี เนื่องจากรัฐบาลขณะนั้นมาจากการรัฐประหาร มีการยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับเดิมและร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมา ซึ่งใช้เวลาร่างนานถึง 9 ปี แล้วเสร็จในปี พ.ศ.2511 จึงประกาศให้มีการเลือกตั้งครั้งใหม่ขึ้น ก็คือการเลือกตั้ง ครั้งที่ 9 เมื่อวันที่ 10 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2512

ขอเล่าความรู้สึกของตนเองเมื่อราว 50 ปีที่แล้วครับ

ผู้เขียนพอจำได้ว่า…มีสิทธิได้เลือกตั้งครั้งแรกในชีวิต คือ พ.ศ.2518 ขณะเป็นนักเรียนนายร้อย จปร.ปี 2 กระบวนการเลือกตั้งเรียบง่าย มีพรรคการเมืองที่พอจำชื่อไหว เพราะน้อยพรรค ระบบอะไรก็เกินกว่าสติปัญญาจะรับรู้ (แบ่งเขต เรียงเบอร์ รวมเขต แบ่งเบอร์ พวงเล็ก-พวงใหญ่ ถึงวันแมนวันโหวต และอีกสารพัดอัจฉริยะทางความคิด ฯลฯ)

ตื่นเต้นพอสมควรสำหรับเลือกตั้งครั้งแรกในชีวิต …เพราะก่อนหน้านี้ “ไม่มีการเลือกตั้ง” ด้วยอยู่ในระหว่างการยึดอำนาจการปกครอง

นักเรียนนายร้อยทั้ง 5 ชั้นปี ราว 700 คน แออัดยัดทะนานกันในอาคารสมัยในหลวง ร.5 ไม่กี่หลัง ซึ่งเป็นโซนที่พักบนถนนราชดำเนิน (ต่อมาอาคารถูกรื้อถอนไปหมด ยกเว้นพระบรมรูป ร.5 และหอประชุมกิตติขจร แล้วสร้างเป็นกองบัญชาการกองทัพบก)

มีระเบียบว่า…นักเรียนนายร้อยทุกคนจะมีทะเบียนอยู่ในบ้านเดียวกันหมด คือ 113 ถนนราชดำเนินนอก นับว่าโก้มากที่มีบ้านอยู่ถนนราชดำเนิน

(ขอแถมเป็นข้อมูลครับ…21 ธันวาคม พ.ศ.2514 รัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร ได้รวมจังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรีเข้าด้วยกันเป็น นครหลวงกรุงเทพธนบุรี และภายหลังการปรับปรุงการปกครองใหม่เมื่อวันที่ 14 ธันวาคม พ.ศ.2515 จึงได้เปลี่ยน ชื่อเป็น กรุงเทพมหานคร แต่นิยมเรียกกันว่า กรุงเทพฯ)

เรื่องข้อมูลของพรรคการเมือง-นโยบายของพรรคไม่เคยได้ยิน สนใจแต่ตัวบุคคลที่น่าจะเป็นมิตรของเรา ดีเบตไม่เคยเห็น

คืนก่อนวันเลือกตั้ง ราว 20.00 น. ผู้บังคับการกรมนักเรียนฯสั่งเป่าแตร เรียกนักเรียนนายร้อย ทั้งหมดมายืนรอบพระบรมรูป ร.5 แยกกันตามชั้นปี ชี้แจงสั้นๆ

การไปเลือกตั้งก็แสนสะดวก เพราะทางโรงเรียนนายร้อย จปร. ส่งรายชื่อทั้งหมดไปเป็นส่วนรวม เรียงตาม กองพัน กองร้อย หมวด เมื่อได้เวลา เดินแถวออกไปแถวสี่แยกวิสุทธิกษัตริย์ มีเต็นท์สำหรับลงคะแนน ไม่ต้องแสดงบัตรประจำตัว แค่บอกชื่อ รับบัตรไปกาเบอร์

ไม่มีกฎระเบียบหยุมหยิมให้ได้ยิน ทุกอย่างดำเนินไปด้วยความเรียบร้อย กล่องลงคะแนนจะไปไหน นับคะแนนอย่างไร ที่ไหน ไม่ใช่เรื่องที่น่าใส่ใจ เลือกเสร็จแล้วแยกย้ายกันกลับบ้าน

เรื่องการตรวจสอบความไว้วางใจ การตรวจบัตร การเข้มงวดในกติกาแบบเอาเป็นเอาตาย…แทบไม่เห็น ไม่ต้องจดจำอะไรทั้งนั้น

ไม่มีเรื่องทาง “เทคนิค-กลไก” ให้ต้องคิด นับคะแนนกันแบบตรงๆ ทื่อๆ เรื่องการซื้อเสียง การติดสินบน ได้ยินเพียงแค่เป็น “ข้าวสาร อาหารแห้ง กะปิ น้ำปลา” แบบของฝากตามมารยาทไทย

เรื่องเงินทุนก้อนยักษ์จาก “กลุ่มทุน” ยังไม่ค่อยได้ยิน

เรื่อง “วิชามาร” การซื้อสิทธิ-ขายเสียง ทั้งปวง พอได้ยินแผ่วๆ จะเกิดขึ้นแบบเป็นหย่อมๆ ในจังหวัดนั้น-จังหวัดนี้ มีชื่อเจ้าพ่อ-เจ้าแม่ ที่เพียงแค่ใช้อิทธิพลชักจูง ข่มขู่ การแจกของ พอมีประปราย

“วิธีการหาเสียง” ยอดนิยม คือ รถบรรทุกติดป้าย 2 ข้าง มีลำโพงขนาดใหญ่ เปิดเพลง มีป้ายประกาศติดตามเสาไฟฟ้า การปราศรัย ต้องเป็นเวลาค่ำคืน มีการแสดงตลก ประกอบฉาก

ประชาชนปูเสื่อนั่งกับพื้นบ้าง มีขนม น้ำหวาน ปลาหมึกย่าง น้ำแข็งไสขาย เป็นความบันเทิงผสมผสานกับการผูกมิตรขอคะแนน

ข่าวใหญ่พาดหัวตัวโตในเวลานั้นแค่… จับของกลางได้ในการช่วยลงคะแนน เป็น ข้าวสาร กะปิ น้ำปลา และธนบัตร 20 บาท…

เวลาผ่านไป…การแข่งขันการเมืองไทยพัฒนาไปในด้าน “ความดุร้าย-ไข้โป้ง” ปรากฏการดักยิง ทำร้าย กำจัดคู่แข่ง อาวุธสงครามเข้ามามีบทบาท และเรื่อง “เงินก้อนยักษ์” กลายเป็นตัวตัดสิน

ขอชวนย้อนอดีตครับ…เมื่อก่อนนี้ ไม่มี กกต. จัดการเลือกตั้งอย่างไร…ขออ้างอิงข้อมูลบางส่วนจาก กกต.

…ตั้งแต่ในการเลือกตั้งครั้งแรกในประเทศไทย เมื่อปี พ.ศ.2476 ผู้ที่ทำหน้าที่เป็น “กรรมการ” ในการจัดการเลือกตั้ง คือ กระทรวงมหาดไทย ที่มีอำนาจหน้าที่อันเกี่ยวข้องกับการปกครองและกิจกรรมกิจการต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการปกครองและการบริหารราชการภายในที่ครอบคลุมทั่วภูมิภาคในประเทศ

ต่อมากระทรวงมหาดไทยจึงได้แบ่งส่วนราชการให้มี “กองการเลือกตั้ง” สังกัดกรมการปกครองขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่นี้

แต่การให้กระทรวงมหาดไทยเป็นผู้ดำเนินการและกำกับดูแลการเลือกตั้งนี้ก็มีปัญหาสำคัญในเรื่องความเป็นกลาง กล่าวคือ โดยหลักแล้วผู้จัดการเลือกตั้งถือเป็น “ผู้ใต้บังคับบัญชา” ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย

ซึ่งในทางความเป็นจริง ก็คือ “ผู้เล่น” หนึ่งในเกมการเลือกตั้งในแต่ละครั้งด้วย หากเปรียบไปแล้วก็เหมือนกับการแข่งขันที่มีผู้เล่นคนหนึ่งเป็น “เจ้านาย” ของผู้ที่เป็นกรรมการในการแข่งขันนั้น จึงมีความเป็นไปได้ที่ฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐบาลอยู่ในระหว่างการเลือกตั้งนั้นอาจจะใช้อำนาจเข้าแทรกแซงทั้งทางตรงหรืออ้อมที่จนส่งผลได้เปรียบเสียเปรียบในการเลือกตั้ง

ปัญหาดังกล่าวนำมาซึ่งความพยายามที่จะแก้ปัญหาด้วยการที่จะให้มี “คนกลาง” เข้ามาตรวจสอบหรือกำกับดูแลการเลือกตั้งนี้

เริ่มต้นมาตั้งแต่ในปี พ.ศ.2519 เมื่อ รัฐบาลของ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช ได้แต่งตั้ง “คณะกรรมการควบคุมการเลือกตั้ง” ขึ้นมาสำหรับการเลือกตั้ง ในวันที่ 4 เมษายนในปีนั้น

พร้อมกับที่ศูนย์กลางนิสิตนักศึกษาแห่งประเทศไทยก็ได้จัดตั้ง “คณะกรรมการสังเกตการณ์การเลือกตั้ง” เพื่อสังเกตการณ์ความเรียบร้อยของการเลือกตั้งด้วย

จากนั้นได้มีองค์กรตรวจสอบการดำเนินการเลือกตั้งอีกครั้งหนึ่ง ในการเลือกตั้งทั่วไปในปี พ.ศ.2529 โดยได้มีการจัดตั้ง “กลุ่มอาสาประชามติ” ซึ่งเป็นอาสาสมัครเข้าสังเกตการณ์การเลือกตั้งในปีนั้น และในการเลือกตั้งต่อมาอีกหลายครั้ง จนเป็นที่มาของการจัดตั้ง “องค์กรกลาง” ขึ้นในลักษณะขององค์กรอาสาสมัครที่เข้ามาสอดส่องกำกับการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยบริสุทธิ์ยุติธรรมขึ้น

ในการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 22 มีนาคม พ.ศ.2535 ซึ่งเป็นการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญ 2534 นายอานันท์ ปันยารชุน นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นก็ได้มีคำสั่งแต่งตั้ง “คณะกรรมการติดตามและสอดส่องดูแลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร” หรือที่รู้จักกันในชื่อ “องค์กรกลาง” ถือเป็นคณะทำงานอิสระที่ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี

ทำหน้าที่สอดส่องดูแลการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยสุจริต ยุติธรรมและถูกต้องตามกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อป้องกันปัญหาการซื้อสิทธิขายเสียง แต่อย่างไรก็ตามองค์กรกลางและองค์กรตรวจสอบการเลือกตั้งต่างๆ ก่อนหน้านี้ ก็ “ไม่ถือ” เป็นองค์กรที่ก่อตั้งขึ้นตามกฎหมายที่จะมี “หน้าที่” และ “อำนาจ” โดยตรงในการจัดการเลือกตั้ง แต่เป็นเหมือนองค์กรคู่ขนานในลักษณะของอาสาสมัครที่คอยสอดส่องดูแลการเลือกตั้งเท่านั้น

หน้าที่รับผิดชอบจัดการเลือกตั้ง ก็ยังคงได้แก่ มท.นั่นเอง

กำเนิด “กกต.” ในฐานะขององค์กรอิสระที่มีหน้าที่และอำนาจจัดการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ

ในปี พ.ศ.2538 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญปี 2534 ครั้งที่ 5 อย่างที่เรียกว่ายกเครื่องกันทั้งฉบับ รัฐธรรมนูญดังกล่าวได้กำหนดให้มีการจัดตั้ง “คณะกรรมการการเลือกตั้ง (Election Commission of Thailand)” ขึ้นตามมาตรา 115 โดยวรรคสองของมาตราดังกล่าว บัญญัติว่า…

“ให้มีคณะกรรมการการเลือกตั้ง ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติเพื่อกำกับดูแลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้บริสุทธิ์และยุติธรรม”

ส่วนรายละเอียดเกี่ยวกับคุณสมบัติ หลักเกณฑ์ วิธีการแต่งตั้งกรรมการการเลือกตั้ง และอำนาจหน้าที่นั้นจะต้องมีกฎหมายบัญญัติขึ้นมากำหนดรายละเอียดในส่วนนี้

แต่กว่าที่กฎหมายดังกล่าวจะได้ตราขึ้นและประกาศใช้บังคับ ก็ล่วงไปถึงเดือนสิงหาคม 2540 ซึ่งเป็นเวลาเพียงเดือนกว่าๆ ก่อนที่จะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2540 ในเดือนตุลาคมปีเดียวกัน จึงเท่ากับว่ากฎหมายนี้ไม่มีโอกาสได้ใช้บังคับในทางความเป็นจริง และเท่ากับว่า “คณะกรรมการการเลือกตั้ง” เป็นเพียงปฏิสนธิ คือได้รับการจัดตั้งไว้ในเชิงหลักการตามรัฐธรรมนูญ 2534 แก้ไขเพิ่มเติมปี 2538 นั้น ไม่อาจคลอดออกมาได้

อย่างไรก็ตาม ปัญหาที่เป็นต้นกำเนิดแนวคิดที่จะให้มีองค์กรผู้มีหน้าที่และอำนาจเบ็ดเสร็จในการจัดการเลือกตั้งและกำกับดูแลการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยสุจริตเที่ยงธรรมนั้น ใช่ว่าจะเกิดจากปัญหาเพียงเฉพาะเรื่อง “ความเป็นกลาง” เพียงอย่างเดียว

แต่ก็ยังมีปัญหาอื่นๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการเพื่อให้การเลือกตั้งเป็นไปโดยสุจริตอีกหลายเรื่อง เช่น ปัญหาการบังคับใช้กฎหมายเมื่อพบว่ามีการกระทำผิดกฎหมายเลือกตั้ง ก็จะต้องนำผู้กระทำความผิดทุจริตการเลือกตั้งเข้าสู่กระบวนการทางศาล ซึ่งก็คือศาลยุติธรรมทั่วไปที่มีสามชั้นศาลไม่ต่างจากคดีอื่นๆ

เมื่อรัฐธรรมนูญ 2540 มีผลใช้บังคับแล้ว ก็มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งคณะกรรมการการเลือกตั้งชุดแรก ในวันที่ 27 พฤศจิกายน พ.ศ.2540 และได้มีการประกาศใช้บังคับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2541 เมื่อวันที่ 9 มิถุนายน พ.ศ.2541

จึงเท่ากับว่า “คณะกรรมการการเลือกตั้ง” หรือ “กกต.” ก็ได้รับการจัดตั้งขึ้นในประเทศไทยโดยสมบูรณ์ตั้งแต่เมื่อนั้น

กกต.ถูกออกแบบให้มีอำนาจที่เรียกได้ว่า “เบ็ดเสร็จ” ในตัวเอง โดยมีหน้าที่ควบคุมและดำเนินการจัดหรือจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา

มีคำขวัญประจำองค์กรว่า “สุจริต โปร่งใส และเที่ยงธรรม”

กกต. มีหน้าที่ มีอำนาจ…โปรดคอยติดตามนะครับ

พลเอก นิพัทธ์ ทองเล็ก