องค์กรอัยการและพนักงานอัยการเป็นหนึ่งในองค์กรหลักที่สำคัญในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ที่มีอำนาจและหน้าที่ในการดำเนินคดีอาญา เพื่อบังคับใช้กฎหมายที่มีโทษอาญา ให้มีการลงโทษผู้กระทำความผิด อำนวยความยุติธรรมแก่ผู้เสียหาย รวมทั้งรักษาความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกกล่าวหาไปพร้อมกัน เนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการที่ถูกต้องนั้น ไม่ใช่การทำหน้าที่ฟ้องร้องบุคคลที่ถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดเพื่อให้ศาลพิพากษาลงโทษเท่านั้น แต่ยังมีหน้าที่ในการรักษาความเป็นธรรมแก่จำเลย ในชั้นการพิจารณาคดีอาญาของศาลควบคู่กันไปด้วย อันเป็นบทบาทหลักและภารกิจที่สำคัญของพนักงานอัยการในฐานะทนายความแผ่นดินผู้มีหน้าที่อำนวยความยุติธรรมตามกฎหมาย ในการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม และการรักษาผลประโยชน์ของรัฐและของสาธารณะให้มีประสิทธิภาพและเกิดความเป็นธรรมอย่างแท้จริง
บทบาทและภารกิจดังกล่าวของพนักงานอัยการได้สอดคล้องตรงกันกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ที่ได้ให้ความสำคัญและให้ความคุ้มครองต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาภายใต้หลักนิติธรรมหลายประการ
อาทิ สิทธิที่จะได้รับการสันนิษฐานว่าบริสุทธิ์ สิทธิที่จะได้รับการคุ้มครองเรื่องการจับ คุมขัง ค้น สิทธิที่จะได้รับการปล่อยตัวชั่วคราว สิทธิในการมีทนายความ สิทธิที่จะได้รับการสอบสวนการพิจารณาคดีด้วยความรวดเร็ว ต่อเนื่องและเป็นธรรม สิทธิที่จะตรวจสอบคำให้การของตนและเอกสารประกอบ สิทธิที่จะทราบสรุปพยานหลักฐานพร้อมความเห็นของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการในการมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีอาญาสิทธิที่จะให้การและไม่ให้การ หรือสิทธิที่จะไม่ถูกล่อลวง ขู่เข็ญหรือให้สัญญาในชั้นสอบสวน เป็นต้น
แม้ต่อมาคณะรักษาความสงบแห่งชาติ “คสช.” ได้เข้ายึดและควบคุมอำนาจการปกครองประเทศ เมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 และประกาศให้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 สิ้นสุดลง รวมทั้งได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 จนกว่าจะได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่จะจัดทำขึ้น โดยมาตรา 32 “…กำหนดให้มีคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาคณะหนึ่ง จำนวน 36 คน เพื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ…” โดยให้มีหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญ ให้ครอบคลุมสาระสำคัญให้รอบด้าน โดยหนึ่งในเนื้อหาสาระดังกล่าวนั้น ก็ยังคงไว้ซึ่งหลักนิติปรัชญาทางกฎหมาย คือ “หลักนิติธรรม” อันเป็นหลักประกันทางกฎหมาย ที่มีประสิทธิภาพในการสร้างเสริมความเข้มแข็ง การสร้างเสริมคุณธรรมจริยธรรม และธรรมาภิบาลภายใต้กระบวนการยุติธรรมทางอาญา ดังปรากฏตามมาตรา 35 ดังนี้
“มาตรา 35 คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญต้องจัดทำร่างรัฐธรรมนูญให้ครอบคลุมเรื่องดังต่อไปนี้ด้วย” (6) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการสร้างเสริมความเข้มแข็งของหลักนิติธรรม และการสร้างเสริมคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาลในทุกภาคส่วนและทุกระดับ…”
อันมีผลทำให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปประเทศไทย ซึ่งมีศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เป็นประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญในขณะนั้น ได้เน้นย้ำถึงการสร้างพลเมืองให้เป็นใหญ่ การเมืองใสสะอาดและสมดุล หนุนสังคมที่เป็นธรรม นำชาติสู่สันติสุข ผ่านการสร้างคำนิยามและความเข้มแข็งของหลักนิติธรรมอย่างเป็นรูปธรรม การให้ความสำคัญแก่ระบบการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจ (Check and Balance) และระบบการคานอำนาจ (Separation of Power) ผ่านทางกลไกขององค์กรอิสระต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ ให้เข้มข้น ยุติธรรม และมีประสิทธิภาพมากที่สุด อาทิ มาตรา 205 มีร่างว่า “หลักนิติธรรมอันเป็นรากฐานของรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตย อย่างน้อย มีหลักการพื้นฐานสำคัญ ดังต่อไปนี้
(1) ความสูงสุดของรัฐธรรมนูญและกฎหมาย เหนืออำเภอใจของบุคคลและการเคารพรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ทั้งโดยรัฐและประชาชน
(2) การคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาค
(3) การแบ่งแยกการใช้อำนาจ การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ และการป้องกันการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม
(4) นิติกระบวนอันเป็นธรรม ซึ่งอย่างน้อยต้องไม่บังคับใช้รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายย้อนหลังเป็นโทษทางอาญาแก่บุคคล ให้บุคคลมีสิทธิในการปกป้องตนเองเมื่อสิทธิหรือเสรีภาพถูกกระทบ ไม่บังคับให้บุคคลต้องให้ถ้อยคำซึ่งทำให้ต้องรับผิดทางอาญา ไม่ทำให้บุคคลต้องถูกดำเนินคดีอาญาในการกระทำความผิดเดียวกันมากกว่าหนึ่งครั้ง และมีข้อกำหนดให้สันนิษฐานว่าบุคคลเป็นผู้บริสุทธิ์อยู่จนกว่าจะมีคำพิพากษาว่ากระทำผิด
และ (5) ความเป็นอิสระของศาล และความสุจริตเที่ยงธรรมของกระบวนการยุติธรรม”
มาตรา 206 มีร่างว่า “กระบวนการยุติธรรมต้องเป็นไปโดยถูกต้องตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย มีความเป็นธรรม มีมาตรฐานที่ชัดเจน โปร่งใส ตรวจสอบได้ มีขั้นตอนการดำเนินกระบวนพิจารณาที่เหมาะสมกับประเภทคดีมีประสิทธิภาพ ไม่ล่าช้าโดยไม่มีเหตุอันสมควร และให้ประชาชนเสียค่าใช้จ่ายน้อย เพื่อเป็นหลักประกันในการดำเนินการในกระบวนการยุติธรรม”
มาตรา 208 มีร่างว่า “การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐในกระบวนการยุติธรรม ต้องเป็นไปโดยเที่ยงธรรม ปราศจากการขัดกันแห่งผลประโยชน์และปราศจากอคติทั้งปวง และต้องปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามหลักนิติธรรม ตามรัฐธรรมนูญ และตามกฎหมาย” ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นองค์ประกอบและหัวใจที่สำคัญยิ่งของหลักนิติธรรม (The Rule Of Law) นั่นเอง
และที่สำคัญในมาตรา 214 มีร่างที่เกี่ยวข้องกับองค์กรอัยการและพนักงานอัยการว่า “องค์กรอัยการมีอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ ให้เป็นไปโดยยุติธรรม ตามหลักนิติธรรม ตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย โดยปราศจากการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ในการสอบสวนคดีอาญาที่สำคัญ ให้พนักงานอัยการมีอำนาจสอบสวนร่วมกับพนักงานสอบสวน การแต่งตั้ง การโยกย้าย การเลื่อนเงินเดือน และการเลื่อนตำแหน่งวินัยและการลงโทษ การอุทธรณ์และการร้องทุกข์ของข้าราชการอัยการ ต้องมีหลักประกันความเป็นอิสระ การให้มีคณะกรรมการซึ่งเป็นองค์กรบริหารงานบุคคลของข้าราชการอัยการ เพื่อเป็นหลักประกันความเป็นอิสระ โดยประธานกรรมการต้องเป็นผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งได้รับเลือกตั้งจากข้าราชการอัยการ ต้องไม่เป็นข้าราชการอัยการและไม่เป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง โดยสำนักงานอัยการสูงสุดมีอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่น”
แต่เป็นที่น่าเสียดายเป็นอย่างยิ่งว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้กลับไม่ได้มีโอกาสนำมาประกาศใช้ เนื่องจากได้ถูกลงมติไม่รับโดยเสียงส่วนใหญ่ของสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติด้วยมติ 135 เสียงต่อ 105 เสียง และงดออกเสียง 7 เสียง จนตกไป เมื่อวันที่ 6 กันยายน 2558 ที่ผ่านมา
อย่างไรก็ดี เมื่อวันที่ 5 ตุลาคม 2558 คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้พิจารณาแต่งตั้งนายมีชัย ฤชุพันธุ์ ที่ปรึกษา คสช. เป็นประธานคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) โดยมีกรอบการทำงานว่า “การร่างรัฐธรรมนูญครั้งนี้ เพื่อนำไปใช้กับประชาชนทั้งประเทศ โดยยึดตามกรอบที่กำหนดไว้ตามมาตรา 35 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับชั่วคราว พุทธศักราช 2557 และภายใต้หลักการที่ว่า
ประการที่ 1 ให้ร่างรัฐธรรมนูญ ให้เป็นที่ยอมรับนับถือของสากล แต่ขณะเดียวกัน ต้องสอดคล้องกับสภาพปัญหาประเพณี วัฒนธรรมและวิถีชีวิตของประเทศและคนไทย ที่มีอยู่หรือเป็นอยู่
ประการที่ 2 ให้มีกลไกที่มีประสิทธิภาพในการปฏิรูปและสร้างความปรองดองให้เกิดขึ้นให้ได้
ประการที่ 3 ให้มีมาตรการป้องกัน ไม่ให้เกิดการใช้อำนาจแสวงหาประโยชน์ เพื่อของตนเองและพวกพ้อง
ประการที่ 4 ให้มีแนวทาง ในการขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบอย่างได้ผล
ประการที่ 5 ให้มีการสร้างกลไกที่มีประสิทธิภาพ เพื่อให้เกิดการมีส่วนร่วมของประชาชน ในอันที่จะปกป้องผลประโยชน์ของประเทศและร่วมกันรับรู้และรับผิดชอบต่อความเจริญ และการพัฒนาประเทศและสังคมโดยรวม ตามลำดับ”
ต่อมาในวันที่ 29 มกราคม 2559 ได้มีการจัดทำแล้วเสร็จและเสนอร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ให้สาธารณชนได้รับทราบและได้มีข้อเสนอแนะ โดยนายมีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) แถลงว่า “ร่างแรกรัฐธรรมนูญ มีทั้งสิ้น 270 มาตรา แบ่งเป็น 15 หมวด คือ 1.บททั่วไป 2.พระมหากษัตริย์ 3.สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย 4.หน้าที่ของปวงชนชาวไทย 5.หน้าที่ของรัฐ 6.แนวนโยบายแห่งรัฐ 7.รัฐสภา 8.ครม. 9.การขัดกันแห่งผลประโยชน์ 10.ศาล 11.ศาลรัฐธรรมนูญ 12.องค์กรอิสระ 13.องค์กรอัยการ 14.การปกครองท้องถิ่น และ 15.การแก้ไขเพิ่มรัฐธรรมนูญ และบทเฉพาะกาลเบื้องต้น ได้ส่งไปยังหน่วยงานต่างๆ เช่น คสช., ครม., สนช., สปท., กกต., ศาลรัฐธรรมนูญ, ศาลฎีกา, และทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ช่วยดูและหากมีข้อเสนอแนะ อยากให้ปรับปรุง ก็ให้ตอบกลับมายังคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ภายในวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2559 ต่อไป”
ซึ่งในส่วนหลักประกันความเป็นอิสระ บทบาท และอำนาจหน้าที่ขององค์กรอัยการและพนักงานอัยการนั้น ได้ปรากฏสาระสำคัญอยู่ในหมวด 13 องค์กรอัยการ ร่างมาตรา 245 กล่าวคือ “องค์กรอัยการมีหน้าที่และอำนาจตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมาย พนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ ให้เป็นไปโดยรวดเร็วและเที่ยงธรรม และไม่ให้ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง การบริหารงานบุคคลการงบประมาณและการดำเนินการอื่นขององค์กรอัยการ ให้มีความเป็นอิสระ
และการบริหารงานบุคคลเกี่ยวกับพนักงานอัยการ ต้องดำเนินการโดยคณะกรรมการอัยการ ซึ่งอย่างน้อยต้องประกอบด้วยประธานกรรมการ ซึ่งต้องไม่เป็นพนักงานอัยการ และผู้ทรงคุณวุฒิบรรดาที่ได้รับเลือกจากพนักงานอัยการ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ
รวมทั้ง ต้องมีมาตรการป้องกันมิให้พนักงานอัยการ กระทำการหรือดำรงตำแหน่งใด อันอาจมีผลให้การสั่งคดีหรือการปฏิบัติหน้าที่ไม่เป็นไปโดยอิสระ หรืออาจทำให้มีการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ทั้งนี้ มาตรการดังกล่าวต้องกำหนดให้ชัดแจ้งและใช้เป็นการทั่วไป โดยจะมอบอำนาจให้มีการพิจารณาเป็นกรณีๆ ไปมิได้” ตามลำดับ
ดังนั้น เพื่อให้สอดคล้องกับหลักการและแนวความคิดที่ว่า “ต้องการให้ร่างรัฐธรรมนูญเป็นที่ยอมรับนับถือของสากล และให้มีการสร้างกลไกที่มีประสิทธิภาพ ต่อความเจริญและการพัฒนาประเทศและสังคมโดยรวม”นั้นผู้เขียนในฐานะที่เป็นผู้ทำงานอยู่ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาโดยตรง เป็นอาจารย์ผู้บรรยายกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาและพยานหลักฐาน และเป็นพนักงานอัยการมาตลอดชีวิตการทำงาน มีความเชื่อมั่นเป็นอย่างยิ่งว่า หลักนิติธรรมนั้นเป็นหลักพื้นฐานแห่งกฎหมายที่ทุกคนต้องอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายอย่างเท่าเทียมกัน
(อ่านต่อฉบับหน้า)
