การกระจายอำนาจเฉพาะด้าน : กรณีการกระจายอำนาจการศึกษา

การกระจายอำนาจเฉพาะด้าน : กรณีการกระจายอำนาจการศึกษา

กระแสการตื่นตัวเรื่องการกระจายอำนาจยังคงได้รับการพูดถึงอย่างต่อเนื่อง

แต่ส่วนมากยังคงเป็นกระแสที่คิดใหญ่ๆ แบบย้ายขั้วอำนาจในทุกๆ เรื่อง

หรือเป็นเรื่องของการพยายามหาจุดลงตัวของความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่นที่เป็นสูตรสำเร็จ

รูปธรรมที่สำคัญก็คือเรื่องของการถกเถียงเรื่องการเลือกตั้งผู้ว่าฯ และการเลือกตั้งในทุกระดับ

กับเรื่องของการถ่ายโอนภารกิจตาม พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนกระจายอำนาจ

เรื่องการขับเคลื่อนเรื่องใหญ่ๆ ก็คงต้องดำเนินต่อไป

แต่อีกหลายเรื่องที่ต้องเดินไปด้วยคือการพยายามปรับปรุงระบบการทำงานที่เน้นการมีส่วนร่วมของประชาชนในระดับของการ “เสริมสร้างอำนาจ” (empowerment) ในภาคส่วนใดภาคส่วนหนึ่ง

ไม่ใช่ต้องทำทุกอย่างไปทั้งหมดทีเดียว

ตัวอย่างที่สำคัญคือเรื่องของการศึกษาในท้องถิ่น ซึ่งผมคิดว่าอาจจะแยกส่วนทำมาก่อน

และทำให้เราได้คิดพร้อมกันไปเลยในแบบภารกิจเดียวแต่ข้ามกระทรวง

อธิบายง่ายๆ ว่า เราจะทำยังไงในการปฏิรูปการศึกษา ที่ไม่ใช่คิดแต่เรื่องของเนื้อหาปรัชญาอันสูงส่ง และการวัดประเมินที่ซับซ้อน ที่ในอีกด้านหนึ่งก็เห็นสวัสดิการที่ย่ำแย่ของระบบการจ้างครูที่ไม่ได้เป็นระบบที่ทางการไปทั้งหมด

และมาไล่เถียงกันว่าตกลงโรงเรียนควรจะขึ้นกับองค์กรปกครองท้องถิ่น หรือรัฐส่วนกลางในนามของภูมิภาค

ระบบหนึ่งที่ใช้งานจริงในสหรัฐอเมริกาคือระบบคณะกรรมการการศึกษาในระดับท้องถิ่น (school board) ซึ่งแม้จะมีความหลากหลาย แต่หลักการร่วมก็คือเป็นการกระจายอำนาจในระดับภารกิจ ไม่ใช่ในทุกๆ เรื่อง

ในสหรัฐอเมริกานั้นระบบของคณะกรรมการการศึกษาในระดับท้องถิ่น (school board) เริ่มขึ้นตั้งแต่ศตวรรษที่ 17 ในมลรัฐแมสซาชูเซตส์ โดยหลักการสองประการคือสิทธิของประชาชนในการได้รับการศึกษา และการมีส่วนร่วมของประชาชนในการเลือกคนที่จะเข้ามารับหน้าที่บริหารจัดการระบบการศึกษาในท้องถิ่น ซึ่งแม้ว่ามลรัฐจะเป็นผู้ดูแลเรื่องการศึกษา แต่การเลือกคนหรือแต่งตั้งคนมาบริหารจัดการเรื่องนี้เป็นเรื่องของแต่ละท้องถิ่น โดยที่ประชาชน (โดยเฉพาะในเขตเมืองทั้งเล็กและใหญ่) เข้ามาดูแลจัดการกันเอง

ในศควรรษที่ 19 ระบบคณะกรรมการการศึกษาในระดับท้องถิ่นในแมสซาชูเซตส์มีการพัฒนาเพิ่มขึ้นโดยระบุอย่างชัดเจนในกฎหมายว่าคณะกรรมการการศึกษาในระดับท้องถิ่น จะต้องเป็นองค์กรในระดับท้องถิ่นที่แยกตัวและเป็นอิสระจากองค์กรอื่น โดยเฉพาะจากองค์กรปกครองท้องถิ่นในภาพรวมคือเทศบาล และแนวคิดดังกล่าวนี้แพร่กระจายออกไปทั่วสหรัฐอเมริกา

ต่อมาอีกแนวคิดหนึ่งที่เข้ามาเสริมก็คือนอกจากจะมีตัวแทนที่มาจากประชาชนมาดูแลกิจการการศึกษาสาธารณะในท้องถิ่นแล้ว ยังจะต้องมีตำแหน่งที่มีอำนาจที่ได้รับมอบจากกรรมการในการกำกับดูแลในเรื่องของการศึกษาเป็นการเฉพาะด้วย นั่นคือตำแหน่งผู้บริหาร (ผู้จัดการ) พื้นที่ (superintendent) ซึ่งจะต้องทำหน้าที่เป็นผู้บริหารสูงสุดในพื้นที่ และต้องพร้อมรับผิดต่อคณะกรรมการท้องถิ่นที่มาจากประชาชน

ดังนั้นระบบพื้นฐานของ คณะกรรมการการศึกษาในระดับท้องถิ่น โดยรวมจึงมีโครงสร้างคล้ายกันทั่วประเทศ คือมีคณะกรรมการที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ซึ่งอาจมีตัวแทนแบบอื่นๆ ในนั้น โดยทำหน้าที่สามประการ ได้แก่ ออกกฎระเบียบ รับเรื่องร้องเรียนของการฝ่าฝืนกฎระเบียบ และจ้างผู้บริหารพื้นที่เพื่อบริหารจัดการระบบการศึกษาเรียนรู้ในรายละเอียดประจำวัน

ลองพิจารณาเรื่องนี้อย่างน้อยในระดับกรุงเทพมหานคร ผมคิดว่าเรื่องนี้ทำได้เลยโดยไม่ต้องปรับอะไรมากจากระดับล่าง เพราะ กทม.เป็นเรื่องการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบพิเศษอยู่แล้ว

กล่าวคือ กทม.เองนั้นมีสำนักการศึกษาของตัวเอง และมีระบบการบริหารบางส่วนที่แยกขาดจากระบบของสำนักอื่นๆ เพราะมีลูกจ้างที่เรียกว่าครูอยู่แล้ว และมีโรงเรียนในสังกัดอีกมากมาย

ข้อมูลพื้นฐานจากรายงานของสำนักการศึกษา กทม.ในปี 2564 ชี้ว่า กทม.มีโรงเรียนในสังกัดรวมทุกระดับ 437 โรงเรียน มีนักเรียนรวม 261,160 คน งบประมาณการศึกษา 15,232,681,320 บาท และมีจำนวนข้าราชการครู 14,535 คน

ถ้าลองคิดใหม่โดยแยกระบบการดูแลการศึกษาในพื้นที่กรุงเทพฯ อย่างน้อยในส่วนที่ กทม.รับผิดชอบ ออกมาจากตัว กทม.ในระดับหนึ่ง คือเปลี่ยนกฎหมายการบริหารภายในให้มีระบบคณะกรรมการบริหารการศึกษาและการเรียนรู้ของ กทม.ที่เสริมเข้ามากำกับดูแลสำนักการศึกษาเอง ไม่ใช่เป็นเรื่องที่ผู้ว่าฯเลือกตั้งเข้ามา มีคณะที่ปรึกษาที่ผู้ว่าฯแต่งตั้ง และมีรองผู้ว่าฯคนหนึ่งในสี่มาดูแล ซึ่งเป็นไปได้ยากที่รองผู้ว่าฯสี่คนจะวิ่งไปดูสำนักเกือบยี่สิบสำนักได้ และยังไม่นับการกำกับดูแลในระดับเขต

ประชาชนในกรุงเทพฯก็จะได้สนใจดูแลพื้นที่ตัวเองทั้งการศึกษาและการเรียนรู้ได้เพิ่มขึ้น

แต่อำนาจในส่วนนี้อาจไม่ต้องแยกขาดจาก กทม.ไปทั้งหมดเหมือนในอเมริกา เพราะกรุงเทพฯนั้นใหญ่ ตำแหน่งผู้ว่าฯกทม.อาจจะมีระดับที่ใหญ่กว่าผู้บริหารเมืองเล็ก ดังนั้นผู้ว่าฯก็ควรเป็นอีกช่องทางหนึ่งในการร่วมใช้อำนาจกับ คณะกรรมการการศึกษาและเรียนรู้ในระดับท้องถิ่นใหม่ที่เป็นไปได้ที่จะตั้งขึ้นมาใน กทม. ซึ่งเป็นตำแหน่งที่มาจากการเลือกตั้งโดยตั้งขึ้นมาจากหลายฝ่าย และผู้ว่าฯอาจมีโควต้าแต่งตั้งมาได้บางส่วน แต่ที่เหลือต้องมาจากประชาชนโดยตรงทั้งในระดับกรุงเทพฯและในระดับเขต

โดยเริ่มแรกอาจจะมีการเลือกตั้งเข้ามาในระดับ กทม. เข้ามากำกับดูแลการบริหารการศึกษาและการเรียนรู้ในพื้นที่ รับฟังความเห็นของประชาชนและยกระดับการศึกษาในพื้นที่รวมของ กทม. และดูแลระบบการศึกษาและการเรียนรู้ในระดับเขตไปด้วย

ตั้งแต่กำหนดเป้าหมายการศึกษารวมของเมือง มาตรฐานระบบสนับสนุนตั้งแต่อาคารเรียน ห้องน้ำ ระบบการเสริมการศึกษา รวมทั้งการเปิดพื้นที่โรงเรียนให้เป็นแหล่งเรียนรู้นอกเวลาของชุมชนในพื้นที่ เช่น ห้องสมุดแนวใหม่ และพื้นที่ทำงานร่วม รวมทั้งการฝึกอาชีพ และพัฒนาศักยภาพทั้งการเรียนรู้และทักษะการทำงานต่างๆ ได้

เอาเข้าจริงโรงเรียนของ กทม.หลายโรงเรียนในวันนี้มีชื่อเสียงอยู่มาก แต่ไม่ควรปล่อยให้อยู่ที่ในระบบการบริหารแบบปิด คืออยู่แต่ในสำนักการศึกษาอย่างเดียว ประชาชนต้องเข้ามามีส่วนร่วม ร่วมคิดร่วมฝันกัน มีระบบการเลือกคณะกรรมการการศึกษาและการเรียนรู้ในระดับท้องถิ่นทั้งระดับเมืองและระดับเขต และทำงานเชื่อมประสานกับผู้ว่าฯได้

อธิบายเช่นนี้หมายความว่าไม่ได้ไปเน้นการเลือกผู้บริหารคนเดียว แล้วเอาคำว่าเลือกตั้งมาเป็นยารักษาสารพัดโรค

แต่เลือกคณะกรรมการชุดหนึ่งขึ้นมาจากหลากหลายความชำนาญ และมีอิสระในการดึงเอาผู้ที่เชี่ยวชาญเฉพาะด้านเข้ามาช่วยรับผิดชอบดูแลการบริหารได้

จะเป็นการส่งเสริมให้ประชาชนในพื้นที่มีความตื่นตัวเพิ่มขึ้นในการร่วมใช้ ร่วมคิดร่วมฝันถึงการศึกษาและการเรียนรู้ในทุกช่วงวัย

ในระดับพื้นฐานนั้นแม้ว่าประชาชนในพื้นที่อาจไม่ได้เรียนกับโรงเรียนในสังกัด กทม. แต่พวกเขาสามารถที่จะเข้าใช้บริการของ กทม.ได้ด้วย

ในอีกด้านหนึ่ง กทม.เองอาจต้องมีระบบพิเศษเข้ามาช่วยเสริม เช่น สำนักการศึกษาเดิมก็ไปเน้นพัฒนานวัตกรรมการศึกษาในภาพรวม และมีโครงการพิเศษที่พัฒนาโรงเรียนเชี่ยวชาญพิเศษในแนวทดลอง (โรงเรียนสาธิต) และเก็บตกปรับปรุงโรงเรียนที่ต่ำกว่ามาตรฐาน เหมือนในตัวอย่างสหรัฐอเมริกาที่มีระบบ empowerment zone ที่เข้ามารองรับกรณีที่บางพื้นที่นั้นเกิดปัญหาในการบริหารการศึกษาจริงๆ เพราะคณะกรรมการการศึกษาในระดับท้องถิ่นทำงานไม่ได้ หรือมาตรฐานของการศึกษานั้นตกต่ำมากกว่าปกติ

ทั้งหมดที่กล่าวมานี้ ชี้ให้เห็นว่ามีแนวทางในการกระจายอำนาจอีกหลายช่องทาง ที่เอาระบบธรรมาภิบาล และระบอบประชาธิปไตยมาทำงานในพื้นที่ได้ เพื่อกำหนดและขับเคลื่อนนโยบายที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรและโครงสร้างพื้นฐานของเมืองและท้องถิ่นได้ ซึ่งในระดับจังหวัดเองก็มีความเป็นไปได้ในจังหวัดที่พร้อม และมีการแทรกเข้าไปในระดับเทศบาลและ อบต.ได้ในบางส่วน

แต่ต้องไม่พัฒนาส่วนนี้ให้เป็นระบบราชการจนเกินไป คือไม่ต้องใช้งบประมาณมาถมในส่วนนี้มาก เน้นระบบอาสาสมัคร และระบบเทคโนโลยีใหม่ๆ ที่จะเข้ามาเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมได้กว้างขึ้น