การเมืองว่าด้วยความล่าช้า ในการจัดตั้งรัฐบาล

กว่าที่บทความนี้จะปรากฏสู่สายตาท่านผู้อ่าน ผมก็ได้แต่หวังว่าเรื่องราวที่ผมจะเขียนถึงนั้นน่าจะลงเป็นที่เรียบร้อยแล้ว ในแง่ของการเลือก/คัดสรรประธานสภาผู้แทนราษฎร

แต่กระนั้นก็ตาม ผมคิดว่าการได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีคงยังไม่เรียบร้อย

ในบทความนี้ผมจะขอกล่าวถึงประเด็นสำคัญสองเรื่องที่อาจช่วยให้เราพิจารณาสิ่งที่เกิดขึ้นในการเมืองไทยในช่วงนี้เพิ่มขึ้น (หรืออาจจะเพิ่มความสับสนในการพิจารณามากขึ้นก็เป็นได้)

เรื่องแรกคือ บทบาทของการทำให้ล่าช้า (delay) ในทางการเมือง

สองคือ ความล่าช้าในการจัดตั้งรัฐบาล สะท้อนอะไรบ้างในมุมมองทางรัฐศาสตร์

บทบาทของความล่าช้าในทางการเมือง: การศึกษาเรื่องการทำให้ล่าช้าในทางการเมือง เกี่ยวพันทั้งการตัดสินใจที่ล่าช้าในเรื่องนโยบายหรือคำสั่ง และการเจรจาที่มีการล่าช้าในการตัดสินใจ

การทำให้ล่าช้า คือกลยุทธ์ในการทำให้กระบวนการตัดสินใจล่าช้าลง เพื่อที่จะทำให้สถานภาพที่ดำรงอยู่นั้นดำเนินต่อไป (status quo) ซึ่งเกิดจากการที่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง หรือผู้ที่จะต้องรับผิดชอบในการตัดสินใจ ยังไม่ต้องการให้เกิดความเปลี่ยนแปลง ดังนั้นยิ่งทำให้ล่าช้าไปเท่าไหร่ก็จะยิ่งดี (D.Spangler. 2003. Decision Making Delay. In G.Burgess and H.Burgess. Eds. Beyond Intractability. Boulder:, University of Colorado.)

มีการกล่าวว่าการทำให้เกิดความล่าช้าเชิงยุทธศาสตร์ (strategic delay) มักจะถูกใช้โดยฝ่ายที่ไม่มีอำนาจเพียงพอในกระบวนการตัดสินใจ เนื่องจากว่าหากจะสู้แบบเปิดหน้าเลยก็อาจจะเสียทรัพยากรไปโดยเปล่าประโยชน์ การทำให้ล่าช้าจึงเป็นกลยุทธ์ในการทำให้ฝ่ายตรงข้ามนั้นปั่นป่วน (อ้างแล้ว) ซึ่งตัวผมไม่เห็นด้วยเท่าไหร่ เพราะในตำราฝรั่งมองด้านเดียว เชื่อว่าคนที่อำนาจน้อยกว่าจะทำให้ล่าช้าเพื่อให้ฝ่ายที่ต้องการจะปิดเกมอ่อนแรงไปเอง

แต่ในบ้านในเมืองอื่น ฝ่ายที่มีอำนาจอาจใช้วิธีการทำให้การตัดสินใจลาช้าเพื่อทำให้ฝ่ายต่อต้านอ่อนแรงไปเองเช่นกัน ไม่เห็นแปลก เพราะอำนาจที่ใช้มันซับซ้อนกว่า อำนาจไม่จำเป็นต้องออกมาในลักษณะของการเผชิญหน้าเสมอไป

เพราะในสังคมบ้านเราอำนาจมีมิติที่หลากหลาย ไม่จำเป็นต้องเป็นเรื่องของการบังคับใช้แบบตรงไปตรงมาเสมอไป มันยังมีเรื่องของอิทธิพล ความศักดิ์สิทธิ์ และอีกหลายแง่หลายมุม

ในอีกมิติหนึ่ง การทำให้เกิดความล่าช้าอาจเป็นผลโดยธรรมชาติ หรือหลีกเลี่ยงไม่ได้ในกระบวนการเจรจาที่ยุ่งยาก โดยเฉพาะที่เป็นเรื่องของการสร้างความเห็นพ้องต้องกัน (concensus building) ซึ่งบางครั้งก็มีหลายประเด็นและหลายฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ซึ่งยิ่งเร่งรีบก็จะยิ่งทำให้วงแตกได้ง่าย

ทั้งนี้ ว่ากันว่ามีกลวิธีใหญ่ๆ อยู่สองอย่างที่ทำให้การสร้างความล่าช้ายุติลงได้

หนึ่ง คือ มีกำหนดการว่าจะสิ้นสุดเมื่อไหร่ (deadline)

สอง คือ ชี้ให้เห็นว่าฝ่ายตรงข้ามในการเจรจาหรือตัดสินใจ จะต้องเข้าใจว่าต้นทุนในการสร้างความล่าช้า หรือปล่อยให้ล่าช้าไปนั้นจะมีแค่ไหน ยิ่งล่าช้าฝ่ายไหนจะเสียหายมากกว่ากัน

ฝ่ายที่รู้สึกว่ายิ่งช้าไปเท่าไหร่ อีกฝ่ายจะเสียหายมากกว่าจะเป็นฝ่ายที่ได้เปรียบในการเจรจา

การสร้างการรับรู้เรื่องต้นทุนของการล่าช้านี้ว่ากันว่าทำได้สามทาง

หนึ่ง คือ การทำให้เห็นว่ายิ่งช้ายิ่งมีต้นทุนมากขึ้นและฝ่ายที่ไม่ต้องการล่าช้านั้นจะไม่นิ่งนอนใจ อาทิ การประท้วง การปิดกั้นการทำงาน เพื่อให้การตัดสินใจถูกเร่งขึ้น

สอง การสร้างกลุ่มพันธมิตร หรือการรวมตัวเพื่อกดดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลง

สาม เปลี่ยนแปลงเงื่อนเวลาในการเจรจาเพื่อให้อีกฝ่ายหนึ่งต้องยอมจำนน เพราะจะไม่ทันการณ์แล้ว (อ้างแล้ว)

ความล่าช้าในการจัดตั้งรัฐบาล: มุมมองทางรัฐศาสตร์

ในมิติของการเมืองเปรียบเทียบไม่ใช่เรื่องแปลกประหลาดอะไรมากนัก เมื่อมีการจัดตั้งรัฐบาลที่ล่าช้า หลายประเทศในโลกมีปรากฏการณ์นี้ไล่เรียงมาตั้งแต่รายสัปดาห์จนถึงรายเดือน

โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเกิดการจัดตั้งรัฐบาลในระบบการเมืองที่มีหลายพรรค มีการศึกษากันว่าอย่างน้อยในยุโรปตะวันตกในช่วงทศวรรษที่ 1970-1990 ใช้เวลาเฉลี่ยในการจัดตั้งรัฐบาลประมาณหนึ่งเดือน และในช่วง 1990-2010 ใช้เวลาเฉลี่ยประมาณสองเดือน และแม้ว่าจะส่งผลทำให้เกิดความไม่มั่นคงทางเศรษฐกิจและการลงทุน รวมทั้งการต้องตกอยู่ภายใต้การปกครองของรัฐบาลเดิม แต่นักรัฐศาสตร์ก็พยายามหาสาเหตุของสิ่งเหล่านี้ (H.Back. Et al. 2023. Pre-electoral Coalitions, Familiarity, and Government Formation. Western European Politics. DOI: 10.1080/01402382.2023.2200328)

ในกรณีของยุโรปนั้น นักวิชาการมองว่าการเกิดความซับซ้อนขึ้นของระบบการเมือง และการมีขึ้นของพรรคที่มีลักษณะสุดโต่งมีผลทำให้เกิดการจัดตั้งรัฐบาลที่ล่าช้า (ยิ่งพรรคสุดโต่งที่ได้รับคะแนนมาจำนวนมาก เพราะทำให้การตัดสินใจเข้าร่วมกับพรรคเหล่านี้มีทางเลือกที่คับแคบลง)

และเมื่อเข้าไปดูฐานข้อมูลในภาพรวมตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา ข้อค้นพบสำคัญก็คือยังมีอีกสองตัวแปรที่ทำให้การจัดตั้งรัฐบาลล่าช้า

หนึ่ง การสร้างพันธมิตรร่วมกันก่อนการเลือกตั้งหมายถึงว่า การจัดตั้งรัฐบาลจะง่ายขึ้น ถ้าก่อนการเลือกตั้งพรรคบางพรรคประกาศว่าจะจับมือกันจัดตั้งรัฐบาล

สอง ความสอดคล้องต้องกันหรือความไว้เนื้อเชื่อกันของพรรคที่จะร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลที่เกิดจากการทำงานร่วมกันมาก่อนที่จะมาถึงการเลือกตั้งในครั้งนี้

ส่วนปัจจัยอื่นๆ ที่มีความสำคัญก็คือการที่ในการจัดตั้งรัฐบาล แต่ละฝ่ายอาจจะไม่มีข้อมูลที่ครบถ้วนว่าอีกฝ่ายต้องการอะไร เรื่องนี้จึงทำให้เกิดความไม่แน่นอน และเกิดความล่าช้าในการจัดตั้งรัฐบาล (uncertainty)

ปัจจัยต่อมาก็คือ แม้ว่าแต่ละฝ่ายอาจรู้ว่าอีกฝ่ายต้องการอะไรแล้ว ก็ยังมีความไม่แน่นอนในการจัดตั้งรัฐบาลได้ เพราะไม่มีความแน่ใจว่าแต่ละฝ่ายจะร่วมหัวจมท้ายกันไปจนถึงวันที่จะจัดตั้งรัฐบาลได้ไหม (commitment problem)

ปัจจัยสุดท้ายก็คือ เรื่องราวอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการจัดตั้งรัฐบาล ซึ่งเรียกรวมๆ กันว่า ความซับซ้อนของภาวะแวดล้อมทางการเมือง (complexity of political environment) เช่น เรื่องของความคาดหวังว่าในการเจรจาในการจัดตั้งรัฐบาล แต่ละฝ่ายต้องการสัญญาณ และการลงรายละเอียดในระดับไหน รวมถึงจำนวนของสมาชิกใน ครม.ที่แต่ละฝ่ายต้องการจะได้

งานวิจัยบางชิ้นยังชี้ชัดว่าการจัดตั้งรัฐบาลจะเปิดง่ายขึ้นถ้ามีการเจรจาต่อรองกัน “ระหว่าง” การเลือกตั้ง มากกว่า “หลัง” การเลือกตั้ง

นอกจากนี้ สิ่งที่พึงพิจารณาในเรื่องของการจัดตั้งรัฐบาลยังเกี่ยวเนื่องไปถึงเรื่องของปัจจัยในเรื่องบริบทของการเลือกตั้ง ระบบพรรคการเมือง และการเลือกในเชิงยุทธศาสตร์ของพรรคการเมืองต่างๆ

หลังจากที่มีการตรวจสอบข้อเสนอที่กล่าวไปนักวิชาการพบว่า แม้ภาพรวมที่นำเสนอมาจะเป็นไปตามนั้น แต่ความหลากหลายของบริบทก็มีความสำคัญ การร่วมมือกันของพรรคการเมืองว่าจะเดินไปด้วยกันมีผลทำให้เกิดการจัดตั้งรัฐบาลที่รวดเร็วขึ้น แต่จะต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขว่าพวกเขารวมกันแล้วต้องได้เสียงข้างมาก

ส่วนกรณีของการที่พรรคการเมืองจะต้องมีประสบการณ์ทำงานร่วมกันมาก่อน จะทำให้ระยะเวลาในการจัดตั้งรัฐบาลเร็วขึ้น การศึกษาเปรียบเทียบหลายกรณีพบว่า ข้อค้นพบข้อนี้ไม่ได้โดดเด่น หรือเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นขนาดนั้น (เว้นแต่ในกรณีของสวีเดน)

แต่ประโยชน์ของการชวนคิดเรื่องนี้ในบริบทที่เกิดขึ้นในบ้านเราทำให้เราต้องคิดเพิ่มเติมหลายเรื่อง และสามารถใช้ทั้งอธิบายและตรวจสอบ-จับตาอำนาจนอกรัฐสภา และในแง่ของวิวัฒนาการของความสัมพันธ์ทางอำนาจของรัฐสภาเอง

แน่นอนว่าตัวแปรในการวิเคราะห์ของบ้านเรานั้นเยอะกว่าในประเทศยุโรปตะวันตก แต่เราก็จะได้เรียนรู้ทั้งมิติในเรื่องของบริบทของการเลือกตั้ง ความซับซ้อนของระบบพรรคการเมืองในบ้านเรา รวมทั้งวิวัฒนาการและคนที่กุมอำนาจตัดสินใจจริงของแต่ละพรรค อีกทั้งลองดูยุทธศาสตร์ของการตัดสินใจและกดดันอีกฝ่ายหนึ่ง

และถ้าย้อนกลับไปดูในส่วนแรกของบทความเราจะยิ่งเห็นชัดขึ้นว่า แต่ละฝ่ายก็ต่างมีกลยุทธ์ในการบีบให้อีกฝ่ายหนึ่งรู้สึกว่าต้นทุนของการตัดสินใจที่ล่าช้า หรือการไม่ยอมตามนั้นจะต้องเจออะไรบ้าง

แน่นอนว่าอย่าเพิ่งรีบด่วนตัดสินง่ายนัก เพราะสุดท้ายประชาชนผู้เลือกตั้งเองก็ต้องแบกต้นทุนอีกชั้นหนึ่งของเรื่องราวเหล่านี้ทั้งหมดด้วย

และที่ผมได้กล่าวมานี้ ก็คือการขยายความส่วนหนึ่งที่ผมได้เคยพูดไว้ก่อนการเลือกตั้งแล้วว่า บ้านเมืองของเรามีแนวโน้มว่าจะมีประชาธิปไตยที่เบ่งบาน และผลจากการเลือกตั้งเราก็เห็นสิ่งนี้อย่างแน่ชัด

แต่ความล่าช้าทั้งหมดมันชี้ไปในทางที่อธิบายได้ว่าฝ่ายประชาธิปไตยนั้นยังขาดยุทธศาสตร์ประชาธิปไตยที่ชัดเจนและยอมรับกันเองด้วยครับ