การเมืองของการปฏิรูปคุณภาพการศึกษา(ที่มากกว่าการล้างจาน)

 

พูดกันอย่างตรงไปตรงมา ภายหลังจากการจัดตั้งรัฐบาลนี้สำเร็จก็ดูเหมือนกับว่าเรื่องราวที่ว่าด้วยการปฏิรูปการศึกษานั้นดูจะไม่มีความหวังเอาเสียเลย

เรียกว่าตั้งแต่ก่อนที่ดราม่าเรื่องติดรถเพื่อนไปทำงาน ใส่ซองช่วยงานยี่สิบบาท และช่วยเจ้าภาพล้างจานจะปลิวว่อนไปทั่วเน็ตอีกด้วยซ้ำ

ความน่าสนใจของเรื่องมันไปอยู่ที่ว่า เหตุใดสังคมจึงได้หมดหวังกับการปฏิรูปการศึกษาได้อย่างรวดเร็วเช่นนี้

ทั้งที่ก่อนหน้านี้ ประเด็นเรื่องการปฏิรูปการศึกษาก็ดูเหมือนจะได้รับความสนใจเป็นอย่างมากในสังคมไทย หากไม่นับในช่วงของการปฏิรูปการเมืองเมื่อ ๒๕๔๐ ก็ยังเห็นเรื่องของเรื่องราวในการต่อสู้ของเด็กนักเรียนผ่านขบวนการเคลื่อนไหวของเยาวชนในช่วงสองสามปีที่ผ่านมา

ยังไม่นับกระแสชื่นชมและตื่นตัวกับแนวคิดเรื่องการเปลี่ยนแปลงระบบการศึกษาของพรรคก้าวไกล
หรือว่าที่ผมพูดมาทั้งหมดนี้มันเป็นเรื่องที่ผมคิดไปเอง?

 

เรื่องของการปฏิรูการศึกษานั้นใครๆก็พูดกัน และมีผู้เชี่ยวชาญเรื่องการศึกษามากมายที่นำเสนอตัวแบบในการศึกษา จากทั่วทุกมุมโลก

เอาเข้าจริงเราก็เหมือนจะคล้อยตามกันไปหมด อะไรก็ดูดี เพราะมันถูกคิดค้นมาจากประเทศที่เจริญแล้วหรือเปล่าก็ไม่ทราบ

เหมือนกับที่คนชั้นสูงและชนชั้นกลางมักจะชอบอธิบายทุกเรื่องในประเทศเราว่า ถ้าการศึกษาดีทุกอย่างมันก็จะดี การเมืองก็จะดี เศรษฐกิจก็จะดี และ สังคมก็จะดี

ขณะที่อีกแนวคิดหนึ่งก็น่าสนใจเหมือนกันว่า “ถ้าการเมืองดี” แล้วการศึกษามันก็น่าจะดี

แม้ว่าเราอาจจะยังไม่ค่อยแน่ใจว่า ถ้าการเมืองดีมันจะทำให้การศึกษามันดีได้อย่างไร หรือได้จริงเหรอ (อาจเพราะว่าเรายังไม่ได้มีตัวแทนของพรรคที่พูดแบบนี้ไปเป็นรัฐบาลในรอบนี้)

 

ในมุมมองทางรัฐศาสตร์ งานศึกษาที่ว่าด้วยเรื่องการเมืองกับนโยบายการศึกษามีไม่ค่อยมากนัก โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนา

สำหรับกรณีของประเทศไทยนั้น ซึ่งเป็นประเทศที่มีสถานะค่อนข้างซับซ้อนหน่อย คือไม่ใช่ประเทศที่ด้อยพัฒนา หรือยากจนไปเลย ซึ่งหมายถึงเป็นประเทศเป้าหมายของการช่วยเหลือจากต่างประเทศเช่นอาฟริกา (ที่พูดเช่นนี้เพราะงานวิจัย และเอกสารขององค์กรพัฒนาเอกชนระหว่างประเทศก็มีอยู่มากมาย)

และก็ไม่ได้เป็นประเทศที่พัฒนาแล้วซึ่งก็จะมีมิติไปอีกแบบ แต่บ้านเราก็มักจินตนาการว่าเราอยู่มาตรฐานเดียวกับเขา เลยทำให้อุตสาหกรรมตัวชี้วัดในระบบการศึกษานั้นเข้ามาเต็มในทุกระดับภายใต้เรื่องของการประเมินคุณภาพการศึกษาดังที่ครูและอาจารย์ในทุกระดับแทบจะมีเจ้านายตัวจริงคือตัวชี้วัดเข้าให้แล้ว
อย่างไรก็ตาม แนวโน้มที่เกิดขึ้นในโลกคือการเปลี่ยนแปลงมุมมองจากเรื่องของการปฏิรูปการศึกษา มาสู่เรื่องของการปฏิรูปคุณภาพการศึกษา

และในมุมทางรัฐศาสตร์ก็คือพยายามทำความเข้าใจว่าการเมืองกับการปฏิรูปคุณภาพการศึกษานั้นมันเชื่อมโยงกันได้อย่างไร

 

อธิบายง่ายๆว่า ในมิติเรื่องของการเมืองกับการศึกษา โดยเฉพาะในการปฏิรูปคุณภาพการศึกษา ตั้งคำถามที่ค่อนข้างท้าทายว่า จริงหรือไม่ที่เมื่อมีประชาธิปไตย โดยเฉพาะประชาธิปไตยที่มาจากการเลือกตั้งแล้วนั้น จะทำให้คุณภาพการศึกษานั้นมันดีขึ้น

ซึ่งเขาค้นพบกันว่าไม่จริงเสมอไป และมีเหตุผลและเงื่อนไขที่เราคงต้องตั้งคำถามกับมันอยู่ไม่น้อย
อย่างไรก็ตามผมก็ยังไม่เชื่อว่าประเทศไทยนั้นเราจะพบยุคการปฏิรูปการศึกษาในคลื่นลูกแรก ไปสู่คลื่นลูกที่สองโดยสมบูรณ์

หมายถึงง่ายๆจากการเข้าใจของผมเองว่า การปฏิรูปการศึกษาในคลื่นลูกแรกมักจะเป็นเรื่องที่ว่าด้วยเรื่องของการเข้าถึงการศึกษา อาทิเรื่องของการศึกษาภาคบังคับ การมีโรงเรียน การมีข้าราชการครูอย่างเพียงพอ
มาสู่คลื่นลูกที่สองของการปฏิรูปการศึกษาก็คือการปฏิรูปคุณภาพการศึกษา ซึ่งเรื่องของคุณภาพการศึกษานั้นมันเหมือนจะเป็นเรื่องง่าย แต่มันชี้วัดได้ยาก แม้ว่าจะพอเห็นร่อยรอยหรืออาการของมันอยู่บ้าง

หมายถึงว่า โดยทั่วไปแล้ว ทั้งระบบเผด็จการแบบคลาสสิค หรือ ระบบประชาธิปไตยเน้นเลือกตั้ง (หมายความว่าประชาธิปไตยเน้นเลือกตั้งมีบ่อยครั้ง ที่ไม่ได้เน้นการตรวจสอบหลังจากได้รับการเลือกตั้งไปแล้ว) นั้นย่อมมีแรงจูงใจที่จะปฏิรูปการศึกษา ซึ่งหมายถึงการแสดงออกถึงศักยภาพของระบอบการเมืองในการที่จะขยายการศึกษา และวางโครงสร้างพื้นฐานการศึกษา ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของตึกโรงเรียน อัตราครู หรือในแง่ของการลงทุนกับเทคโนโลยี่การศึกษาต่างๆ เช่นการแจกอุปกรณ์การศึกษา

ส่วนตัวเนื้อหาการศึกษานั้นมันไม่ใช่เรื่องที่จะตามมาโดยอัตโนมัติ แต่อย่างน้อยระบบการเมืองไม่ว่าจะเป็นเผด็จการ หรือประชาธิปไตยเน้นเลือกตั้งนั้นจะต้องการแสดงออกต่อประชาชนว่าพวกเขามีโครงการว่าด้วยเรื่องการศึกษาอยู่มากมาย และที่สำคัญคือวัดประเมินได้ด้วยว่าในแต่ละปีนั้นมีโรงเรียนเพิ่มขึ้นเท่าไหร่ เรียนฟรีไหม การศึกษาภาคบังคับนั้นขยายไปจนถึงระดับไหนแล้ว

แต่อาการของคุณภาพการศึกษาว่าจะดีตามขึ้นมาได้หรือไม่นั้น ไม่ใช่เรื่องเดียวกัน ซึ่งตรงนี้ผมขอเสนออย่างระมัดระวังว่า ไม่ใช่หมายความว่าผมเป็นผู้ผูกขาดการประเมินว่าคุณภาพการศึกษานั้นคืออะไรบ้างแล้วไปมองว่าสิ่งที่มีอยู่มันไม่ได้

แต่มันก็พอจะมีอาการบางอย่างที่ทำให้เราเข้าใจเรื่องราวเหล่านี้ไปได้บ้าง

 

ไล่เรียงมาง่ายๆก็เช่นการวัดประเมินคุณภาพด้านคณิตศาสตร์ หรือการใช้เหตุผล ภาษาอังกฤษอะไรทำนองนี้ (ต้องไม่ลืมว่าการเมืองของเผด็จการแบบคลาสสิค คือแบบกดหัวชาวบ้านไปวันๆ เขาก็ต้องการขยายการศึกษา ตราบที่การศึกษาหมายถึงความรู้เชิงเทคนิค และ การกล่อมเกลาให้ประชาชนนั้นเชื่อฟังและเชื่อมั่นกับรัฐ ไม่ต่างกับที่ประชาธิปไตยที่มีแต่เลือกตั้งก็ต้องการเน้นโครงการที่อาจจะทำให้เกิดเงินทอน และเป็นการหาเสียงว่าได้นำเอาโครงการมาให้พี่น้องประชาชนผู้เลือกพวกเขาเข้ามา)

ไล่เรียงมาจนถึงการมีครูจำนวนมาก แต่มีหนี้สิน และมีครูที่เป็นลูกจ้างชั่วคราวที่เป็นดราม่าว่าครูก็ถูกจ้างมาในราคาถูกเพื่อตอบสนองการขายาตัของโรงเรียน และการขยายการศึกษา รวมกระทั่งการที่จะต้องปิดโรงเรียนขนาดเล็กเพราะเด็กอาจจะไม่พอ แต่เด็กก็ลำบาก

เรื่องราวเหล่านี้เป็นอาการเล็กๆที่สะท้อนปัญหาของการปฏิรูปการศึกษาในคลื่นลูกแรก

 

ขณะที่การแก้ปัญหาการปฏิรูปการศึกษาในคลื่นลูกที่สองที่เกาไม่ถูกที่คันก็มักจะเป็นเรื่องของการนำเข้าระบบการประเมินคุณภาพอย่างไร้หัวจิตหัวใจและบ้าคลั่ง ลากเอาผู้คนเข้าอบรมและพยายามทำความเข้าใจกับบุคลากรทางการศึกษาว่า ผู้เรียนเปรียบเสมือนลูกค้า และการศึกษาก็คือกระบวนการผลิตสินค้าเข้าสู่ตลาด เพื่อมาตอบโจทย์ว่านี่คือการปฏิรูปคุณภาพการศึกษา

เรื่องที่น่าตกใจกว่าข้อวิจารณ์ประเภทการมองว่าการศึกษานั้นเป็นเรื่องหนึ่งของกระบวนการเปลี่ยนแปลงไปสู่โลกเสรีนิยมใหม่ที่เขียนกันมากมายก็คือเรื่องของการไม่เข้าใจว่า ฐานคิดของการประกันคุณภาพนั้นนอกเหนือจากเรื่องของการมองทุกอย่างว่าต้องเป็นสินค้า และตอบสนองต่อตลาด และแผนยุทธศาสตร์ชาติแล้ว สิ่งที่เป็นหัวใจของอุตสาหกรรมการประเมินคุณภาพการศึกษาอย่างบ้าคลั่งก็คือเรื่องของความเชื่อในเรื่องของความสอดคล้องต้องกันของเป้าหมายกับกระบวนการทางการศึกษา

ซึ่งเป้าหมายของการไล่ตรวจประเมินของการประกันคุณภาพในการศึกษาจึงเป้นเรื่องของผู้เชี่ยวชาญที่จะต้องมาตรวจการเขียนแผนการศึกษาของทุกหน่วยงานว่าทำตรงตามตัวชี้วัดหรือไม่ มีอะไรที่ไม่สอดคล้องกันบ้างระหว่างวิสัยทัศน์ เป้าหมาย ผลลัพธ์ ฯลฯ

เรื่องเหล่านี้มันไม่ได้ผิดไปเสียทั้งหมด แต่มันกลายเป็นเรื่องที่เป็นอุตสาหกรรมการวัดประเมินโดยผู้เชี่ยวชาญที่ก็ต้องไปอบรม และเปลี่ยนระบบการวัดประเมินไปเรื่อยๆตามความใฝ่ฝันที่จะสร้างระบบทุกอย่างให้มันสอดคล้องสอดประสานกันไปหมด

 

การพยายามแก้ไขการปฏิรูปการศึกษาในรอบแรกอีกอย่างหนึ่ง คือมุ่งหมายให้เห็นถึงเรื่องของคุณภาพการศึกษามากกว่าเรื่องของการเข้าถึงการศึกษาก็คือเรื่องของความเชื่อในการนำเข้าระบบการศึกษาจากประเทศนู้นประเทศนี้ และตัวแบบการศึกษาจากต่างประเทศเข้ามาใช้ในประเทศไทยทั้งดุ้น ทั้งที่ไม่ได้พยายามทำความเข้าใจความหลากหลายของชนชั้นและความต้องการในแต่ละพื้นที่ว่าการศึกษาที่มีอยู่ในประเทศนี้เป็นอย่างไร

สิ่งที่ตามมาจึงมักเป็นเรื่องของการพูดถึงความฝันว่าประเทศไทยจะพัฒนาได้ถ้าเปลี่ยนระบบการศึกษาทั้งหมด แต่ในความเป็นยิ่งมันยิ่งตอกย้ำถึงสถานะทางสังคมเศรษฐกิจของผู้เสมออยู่บ่อยครั้ง ไม่ว่าจะมาจากฝากฝั่งอุดมการณ์ใดก็ตามว่าพวกเขามีสมมุติฐานคล้ายกันก็คือมองว่าสิ่งที่มีอยู่มันไม่ดีพอ และการเปลี่ยนระบบใหม่มันจะแก้ได้ทุกอย่าง

ขณะที่หัวใจสำคัญในการปฏิรูปหารศึกษาในระลอกที่สอง ซึ่งหมายถึงการปฏิรูปคุณภาพการศึกษา โดยเฉพาะในมิติของการเมืองของการปฏิรูปคุณภาพการศึกษานั้น อาจจะต้องเกี่ยวพันกับเรื่องราวสำคัญอย่างน้อยในสองทิศทาง

 

ทิศทางแรก คือทิศทางจากบนลงล่าง ก็คือจะทำอย่างไรให้ชนชั้นนำทางการเมืองไม่ว่าจะตัวระบบราชการ ตัวพรรคการเมือง และ ผู้บริหาร รวมทั้งกลุ่มพลังทางสังคมต่างๆนั้นยอมรับร่วมกันว่าการปฏิรูปคุณภาพการศึกษานั้นเป็นเรื่องสำคัญ และจะต้องทำให้การพูดถึงการปฏิรูปคุณภาพการศึกษานั้นเป็นเรื่องของการต่อสู้ต่อรองกันของทุกกลุ่มทุกฝ่าย

ที่สำคัญต้องไม่ให้กลุ่มใดกลุ่มหนึ่งผูกขาดความหมายของคุณภาพการศึกษาไปเสียทั้งหมด เพราะคนที่มักจะผูกขาดได้มักจะเป็นคนที่เข้าถึงทรัพยากรมากกว่า และจะนำเอาเรื่องนี้ไปรับใช้ผลประโยชน์ของพวกเขากลุ่มเขามากกว่า ซึ่งมักจะเป้นชั้นนำมากกว่าประชาชนคนข้างมาก และเมื่อมีคนที่อ้างว่าทำเพื่อคนข้างมาก บางครั้งก็ยากจะตรวจสอบว่าจะเป้นจริงตามนั้นหรือไม่

ผมว่านี่คงเป็นมิติหนึ่งที่เรามักไม่เห็นว่าผู้บริหารกระทรวงศึกษาจะมีแผนการณ์ที่ปฏิรูปการศึกษาอย่างจริงจังสักเท่าไหร่ ไม่ว่าจะอ้างว่าตัวเองเป็นครูมาก่อนหรือไม่ก็ตาม (ในงานวิจัยในต่างประเทศยิ่งมองว่า ครูเองเป็นเงื่อนไขที่สำคัญที่ทำให้การศึกษานั้นไม่ถูกปฏิรูปมากเป็นอันดับต้นๆ เพราะการปฏิรูปการศึกษานั้นกระทบการปรับตัวของครูก่อน โดยเฉพาะการปฏิรูปในระดับการปปฏิรูปคุณภาพการศึกษา)

นอกจากนี้เราจะพบอาการอธิบายแบบไร้ทางเลือกว่า การศึกษานั้นจะต้องเป็นไปตามมาตรฐานโลก เป็นไปตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ เป็นไปเผื่อผลิตแรงงานมีคุณภาพ หรือเป็นไปเพื่อตอบสนองความงดงามทางความคิดของผู้เชี่ยวชาญด้านการศึกษา มากกว่าที่เราจะเห็นการศึกษาที่ตอบสนองต่อความต้องการของผู้คนที่หลากหลายในท้องถิ่นที่ตอบทั้งความต้องการในท้องถิ่น ในระดับชาติ และในระดับที่ใหญ่ไปกว่าชาติได้อย่างจริงๆจังๆ

ทิศทางที่สอง ที่มีความจำเป็นอย่างยิ่งในการเมืองเรื่องการปฏิรูปคุณภาพการศึกษา เป็นเรื่องของการการทำให้ระบบการปฏิรูปคุณภาพการศึกษาในพื้นที่จริงนั้นถูกตรวจสอบจากประชาชนในพื้นที่นั้นได้เอง (accountability) ซึ่งเป็นเรื่องที่ท้าทายมาก เพราะเราไม่สามารถคาดหวังการประเมินคุณภาพการศึกษาได้เพียงจากระบบราชการและผู้เชี่ยวชาญจากส่วนลางเท่านั้น

ด้วยเงื่อนไขที่ว่า ชุมชน และผู้ปกครองเอง หากเขาไม่ได้มีข้อมูลหรือเข้าใจเงื่อนไขของการปฏิรูปการศึกษาทั้งหมด เขาเองก็จะประเมินไม่ได้ว่าการศึกษาแบบไหนที่เหมาะสมกับลุกหลานของเขา และยิ่งต้องเผอิญกับครูและระบบการศึกษาเองที่มองว่าการปฏิรูปคุณภาพการศึกษาคือการตรวจสอบ จับตา และบังคับประเมินพวกเขาให้ทำงานหนักมากขึ้น เราก็ยิ่งหวังได้ยากในความเป็นจริงว่า การปฏิรูปคุณภาพการศึกษาจะเกิดได้จริงในพื้นที่นั้นๆ และเราก็จะวนกับการมีการตรวจประเมิน การขึ้นหน่วยงานใหม่ หรือถกเถียงกันแต่ว่าหน่วยการศึกษาในพื้นที่นั้นควรจะขึ้นกับหน่วยงานไหนดี หรือเชื่อง่ายๆว่า ถ้ามีทรัพยากรหรืองบประมาณเพิ่มขึ้นหรือมีเทคโนโลยี่เพิ่มขึ้น คุณภาพการศึกษาก็จะดีโดยอัตโนมัติ

หรือไม่ก็เชื่อราวกับนิทานว่าการกระจายอำนาจจะทำให้เกิดการปฏิรูปคุณภาพการศึกษาได้โดยอัตโนมัติ เพราะในหลายกรณีที่มีการวิจัยกันมานั้น นักการเมืองท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งก็ไม่ได้มีแรงจูงใจในการปฏิรูปคุณภาพการศึกษาในระดับท้องถิ่นอย่างจริงๆจังๆ หรือก็ปล่อยตามบุญตามกรรมว่าถ้ามีทรัพยากรที่ดีเช่นตึกใหม่ และ เทคโนโลยี่ใหม่ๆ แล้วคุณภาพการศึกษาก็จะดีขึ้นโดยอัตโนมัติ แต่ไม่ได้เปิดโอกาสให้เกิดการถกเถียงถึงคุณภาพการศึกษาที่เหมาะสมกับพื้นที่เหล่านั้น

อย่างไรก็ตามสิ่งที่เราจะต้องระมัดระวังในเรื่องของการปฏิรูปคุณภาพการศึกษาก็คือต้องไม่เชื่อโดยไม่ลืมหูลืมตากับเอกสารการเสนอความเห็นขององค์กรโลกบาลง่ายๆ อาทิของธนาคารโลกซึ่งแม้จะมีข้อมูลและประเด็นที่ดี แต่ในอีกทางหนึ่งก็เชื่อว่า หน้าที่ของระบบการเมืองที่พึงปรารถนาในการปฏิรูปคุณภาพการศึกษานั้นจะต้องเป็นเรื่องของการมีภาพประชาสังคม หรือเครือข่ายพันธมิตรที่ร่วมมือกันในการตรวจสอบอำนาจรัฐ อาจเป็นเพราะไม่เชื่อว่ารัฐนั้นจะมีแรงจูงใจที่ดี หรือมีสมรรถนะที่เพียงพอในการทำให้การปฏิรูปคุณภาพการศึกษาเกิดขึ้นได้

ทั้งนี้เนื่องจากรายงานขององค์การโลกบาลนั้นจะไม่ค่อยให้ความสำคัญกับประเด็นเรื่องชนชั้น และการกดขี่อันยาวนานของแต่ละประเทศมากนัก (ส่วนหนึ่งเพราะเขียนแรงเกินเดี๋ยวก็ยิ่งเข้าไปเปลี่ยนแปลง เสนอแนะอะไรไม่ได้) โดยมองว่าความสัมพันธ์ทางอำนาจนั้นเป็นเรื่องชองชนชั้นนำ แต่ไม่ค่อยชี้ว่าชนชั้นนำนั้นเชื่อมโยงกับชนชั้นและรัฐอย่างเป้นระบบอย่างไร และทรงพลังกว่าระดับของการตัดสินใจผ่านนโยบาย มาสู่ระดับของการครองความคิด สถาปนาอำนาจนำ และผสานอำนาจกันของชนชั้นนำหลายฝ่ายกับอำนาจรัฐ และ ทุน

เอกสารของพวกองค์กรโลกบาลจึงอธิบายได้ยาก ว่าความอ่อนแอของประชาชนเองในการต่อสู้ต่อรองกับอำนาจเหล่านี้จะเกิดได้อย่างไรนอกเหนือจากผ่านมือขององค์กรพัฒนาเอกชนอย่างค่อยเป็นค่อยไป มากกว่าเรื่องของโอกาสและความเป็นไปได้ที่พลังทางสังคมที่ปะทะกับรัฐและทุนนั้นจะสามารถใช้เงื่อนไขของการปฎิรูปคุณภาพการศึกษามาเป็นเงื่อนไขในการเปลี่ยนแปลงสังคมและการเมืองได้อย่างพลิกฟ้าคว่ำแผ่นดิน

ซึ่งอาจไม่ได้เกิดขึ้นง่ายๆ แต่ก็ไม่ควรจะไม่คิดเอาไว้บ้าง

 

(ผมอาศัยงาน N.Hossain และ S. Hickey. 2019. The Problem of Education Quality in Developing Countries. In their eds. The Politics of Education in Developing Countries. Oxford University Press. เป็นฐานในการอภิปรายและถกเถียง)