| ผู้เขียน | กล้า สมุทวณิช |
|---|
โรงอาหารของโรงเรียนแห่งหนึ่งวางกฎไว้เพื่อความหลากหลายของการจัดอาหารว่า “ทุกวันศุกร์จะต้องจัดเมนูอาหารประเภทปลาให้นักเรียน”
ข้อเท็จจริงต่อไปมีว่า เมื่อวันศุกร์แล้ว ทางโรงเรียนกลับเสิร์ฟเมนูอกไก่ต้มให้เด็กนักเรียน กับอีกกรณีหนึ่ง ทางโรงเรียนเสิร์ฟปลาดุกย่างให้นักเรียน ถ้าผู้ปกครองไม่พอใจว่าในวันศุกร์เด็กไม่ได้กินปลา หรืออีกส่วนมองว่า นักเรียนควรได้กินปลาทะเล พวกปลาแซลมอน หรืออย่างน้อยปลากะพงก็ดีนั้น ทั้งสองกรณีที่ยกตัวอย่างมา ผู้ปกครองจะสามารถไปฟ้องร้องต่อศาลเพื่อเรียกค่าเสียหายหรือบังคับให้โรงเรียนจัดหาปลาอย่างที่ผู้ปกครองเห็นสมควรมาให้นักเรียนกินได้หรือไม่
ในทางกฎหมายแล้วเฉพาะกรณีแรกเท่านั้นที่ฟ้องคดีไปแล้วศาลน่าจะรับฟัง เนื่องจากระเบียบของโรงอาหารกำหนดไว้อย่างชัดเจนแล้วว่า “ในทุกวันศุกร์จะต้องมีเมนูอาหารประเภทปลา” ดังนั้น เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า เมนูที่โรงเรียนเอามาเสิร์ฟนั้นเป็นไก่ไม่ใช่ปลา ดังนั้นก็เท่ากับทางโรงเรียนทำผิดกฎหรือผิดสัญญาต่อผู้ปกครองแล้วแต่รูปเรื่องกรณี
แต่สำหรับกรณีที่สอง เมื่อระเบียบหรือกติกาของโรงอาหารกำหนดไว้ว่าอาหารวันศุกร์ต้องมีปลา เมื่อโรงเรียนจัดปลามาให้แล้ว จะเป็นปลาอะไรก็ถือว่าเป็นอำนาจของโรงเรียนที่จะเลือก หรือกำหนดได้ตามความเหมาะสม จึงไม่ถือว่าโรงเรียนทำผิดกฎหรือผิดสัญญา ที่ศาลจะพิพากษาให้ฝ่ายผู้ปกครองได้
มีหลักวิชาการทางกฎหมายปกครองซึ่งเป็นกฎหมายมหาชนอยู่เรื่องหนึ่งที่เอามาอธิบายกรณีนี้ได้ว่าศาลต้องไม่ก้าวล่วงดุลพินิจของฝ่ายเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจในเรื่องนั้น เพราะศาลต้องถือว่าศาลจะต้องจำกัดอำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยของตนอยู่ใน “ปัญหาทางกฎหมาย” ที่เป็นความรู้ความเชี่ยวชาญของศาลเท่านั้น แต่ในเรื่องดุลพินิจของฝ่ายปกครองไม่ว่าจะเป็นเจ้าหน้าที่หรือคณะกรรมการ ก็ต้องเป็นเรื่องของผู้ที่มีหน้าที่หรืออำนาจที่จะพิจารณา เพราะหลายเรื่องก็เป็นความรู้ความเชี่ยวชาญในสาขาวิชาชีพเฉพาะ
ศาลปกครองของไทยก็ยึดถือในหลักการในเรื่องนี้เช่นกัน ล่าสุดคือคดีที่มูลนิธิเพื่อผู้บริโภคยื่นฟ้องคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้ากรณีที่วินิจฉัยอนุญาตให้รวมธุรกิจระหว่างเครือบริษัทยักษ์ใหญ่ในวงการค้าปลีกสองแห่งว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายในเรื่องที่เครือบริษัทยักษ์นั้นจะกลายเป็นผู้ประกอบธุรกิจซึ่งมีอำนาจเหนือตลาด ขัดต่อกฎหมายเกี่ยวกับการแข่งขันทางการค้า โดยคดีนี้ศาลปกครองกลางพิพากษายกฟ้องด้วยเหตุผลตามหลักการนี้ว่า การพิจารณาคำขออนุญาตรวมธุรกิจ หากเป็นไปตามกระบวนการขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดแล้ว ถือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยแท้ของฝ่ายปกครอง ซึ่งเป็นคณะกรรมการที่ประกอบไปด้วยผู้มีความรู้และความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านและมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ศาลจึงไม่อาจตรวจสอบอำนาจการใช้ดุลพินิจโดยแท้ของฝ่ายปกครองได้
แม้ผลคดีอาจจะออกมาไม่ถูกใจผู้ที่ติดตามข่าว แต่นั่นก็ถูกต้องตามหลักวิชาการและความที่มันควรจะเป็นแล้ว เพราะหากให้ศาลเข้ามาตรวจสอบไปถึงดุลพินิจของฝ่ายเจ้าหน้าที่หรือคณะกรรมการได้ ก็เท่ากับว่าในที่สุดแล้วผู้ที่พิจารณาอนุญาตอนุมัติต่างๆ อันควรเป็นอำนาจของผู้มีความรู้ประสบการณ์ตามกฎหมาย ก็จะกลายเป็นตุลาการศาลที่ควรเป็นเฉพาะผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายเท่านั้น
อย่างไรก็ตาม หลักการข้างต้นนี้ก็มีข้อยกเว้นอยู่เช่นกัน ถ้ากรณีการใช้ดุลพินิจนั้นเป็นการใช้ดุลพินิจที่เห็นได้ชัดว่าเป็นไปโดยมิชอบ เช่น การใช้ดุลพินิจที่เบี่ยงเบนไปจากมาตรฐานโดยทั่วไปซึ่งวิญญูชนหรือผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญในระดับเดียวกันเห็นได้โดยไม่ยาก ถ้ายกตัวอย่างเดิมเรื่องโรงอาหาร คือ โรงอาหารนั้นจัดปลาข้าวสารตากแห้ง 1 ช้อนชา ให้นักเรียนมาคลุกข้าวกินกันพอให้ชื่อว่าเป็น “อาหารประเภทปลา” ในวันศุกร์ในกรณีหลังศาลก็อาจจะเข้ามาตรวจสอบได้ แต่ก็ถือเป็นกรณีที่จำกัดและยกเว้นมากๆ
แม้จะไม่ใช่เรื่องเดียวกันเสียโดยตรงก็ตาม แต่ก็เป็นข้อพิจารณาในลักษณะเดียวกันกับกรณีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับอำนาจของศาลในการเข้ามาตัดสินกรณีทางการเมืองว่า เรื่องนั้นเป็น “ปัญหาทางกฎหมาย” อันชอบแล้วที่ศาลจะเข้ามาตัดสิน หรือเป็น “ปัญหาทางการเมือง” กันแน่
โดยเฉพาะเรื่องที่สังคมได้เคยตั้งคำถาม และอาจจะมีการตั้งคำถามต่อไปว่า การที่ศาลซึ่งมีองค์คณะอย่างมากก็ 9 คน แต่ทำไมจึงจะมีอำนาจมาชี้เป็นชี้ตายในทางการเมือง วินิจฉัยให้ “ผู้แทนราษฎร” คือ ส.ส. หรืออาจจะเป็นรัฐมนตรีหรือแม้แต่นายกรัฐมนตรีนั้นต้องพ้นจากตำแหน่งไป ทั้งๆ ที่ประชาชนหลายแสนหรืออาจจะนับล้านเสียงนั้นได้เลือกบุคคลผู้นั้นเข้ามา
เพราะตามหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยในโลกสมัยใหม่มีหลักการร่วมกันว่า “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” นั้น ต่างเป็นผู้ได้รับความไว้วางใจจากประชาชนในรัฐประเทศนั้นผ่านกระบวนการเลือกตั้งทางตรงหรือทางอ้อมตามระบบมาทั้งสิ้น เช่นนี้ตำแหน่งแห่งที่ของเขาในทางการเมืองการปกครองก็ได้รับความชอบธรรมจากเสียงของประชาชนที่ถือว่าเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดหากยังเรียงระบอบการปกครองของรัฐประเทศนั้นว่า “ประชาธิปไตย” มิใช่หรือ
ซึ่งเรื่องนี้รวมถึงกรณีที่พรรคการเมืองใดได้ประกาศนโยบายสำคัญไว้ในการหาเสียงกับประชาชน เมื่อประชาชนเลือกพรรคการเมืองนั้นเข้ามาเป็นรัฐบาลหรือสมาชิกรัฐสภาแล้ว ก็ควรเท่ากับว่าประชาชนแสดงเจตจำนงที่รับเอาหรือจะให้มีการผลักดันนโยบายหรือกฎหมายนั้น เช่นนี้แล้ว ศาลจะเข้ามามีอำนาจอะไรในการรับฟ้องและพิจารณาพิพากษาในกรณีที่มีการฟ้องร้องว่าการดำเนินนโยบายนั้นเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายสำคัญในเรื่องนั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
คำตอบของคำถามนี้จะเข้าใจได้ไม่ยาก ถ้าเราสามารถแยกแยะ “ปัญหาทางกฎหมาย” กับ “ปัญหาทางการเมือง” ออกจากกันได้
นั่นคือ ถ้ารัฐธรรมนูญกำหนดว่า ผู้ที่จะสามารถสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของไทยได้นั้น จะต้องมีสัญชาติไทยโดยการเกิด มีอายุไม่ต่ำกว่า 25 ปี ไม่ติดยาเสพติดให้โทษ หรือไม่เคยถูกศาลพิพากษาจนคดีถึงที่สุดว่ากระทำความผิดความผิดเกี่ยวกับทรัพย์ที่กระทำโดยทุจริต ฯลฯ ซึ่งที่ยกตัวอย่างไปนี้ คือ “คุณสมบัติ” และ “ลักษณะต้องห้าม” ของ ส.ส.
เช่นนี้แล้ว ใครก็ตามที่ไม่ได้มีสัญชาติไทย อายุไม่ถึง 25 ปี หรือมีประวัติการถูกศาลพิพากษาให้จำคุกเพราะลักทรัพย์หรือฉ้อโกง ซึ่งอาจจะไม่ได้ปรากฏในขณะที่ลงสมัครหรือยังตรวจไม่พบ แต่มาถูกตรวจสอบในภายหลัง ศาลก็ย่อมมีอำนาจวินิจฉัยให้พ้นตำแหน่งได้ ไม่เกี่ยวกับว่าประชาชนจะเลือกเขาเข้ามาหรือไม่หรือจะเลือกมากี่แสนกี่ล้านเสียงก็ตาม เพราะคุณสมบัติอันขาดและลักษณะต้องห้ามที่มีนี้ ทำให้เขาไม่มีสิทธิลงสมัครให้ประชาชน “เลือก” มาตั้งแต่แรกแล้ว
จริงอยู่ว่าเราอาจจะตั้งคำถามได้ว่า การที่รัฐธรรมนูญกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามในบางเรื่องนั้นมันเหมาะควรหรือสมเหตุสมผลหรือไม่ หรือถกเถียงกันไปไกลถึงปัญหาว่า “ผู้แทนราษฎร” ควรเป็นตัวแทนของเฉพาะพลเมืองดีที่มีมาตรฐานเท่านั้นหรือ “พลเมืองผู้บกพร่อง” ที่อาจล้มละลายหรือติดคุกติดตะรางมา จะมีผู้แทนของตนในสภาได้หรือไม่ แต่นั่นก็เป็นเรื่องที่เอาไว้ถกแถลงทบทวนกันหากมีการร่างรัฐธรรมนูญกันใหม่ แต่หากพิจารณาจากรัฐธรรมนูญปัจจุบัน ที่เป็นกติกากลางในทางการเมืองที่ยอมรับกันในเบื้องต้นแล้ว ก็ต้องยอมรับว่า ปัญหาที่กล่าวมานั้น ถือเป็น “ปัญหาทางกฎหมาย” ที่ศาลมีอำนาจที่จะชี้ขาดและส่งผลในทางกฎหมายและทางการเมืองต่อบุคคลนั้นได้
แต่ปัญหาคือ การจะพิจารณาว่าปัญหาใดเป็น “ปัญหาทางกฎหมาย” ที่ศาลอาจชี้ได้ และ “ปัญหาทางการเมือง” ที่ศาลไม่ควรชี้ โดยควรให้เป็นเรื่องที่ฝ่ายการเมืองที่เกี่ยวข้องควรไปตรวจสอบกันเองในทางการเมืองนั้น ภายใต้บริบทการเมืองไทยในช่วง 20 ปีหลังนี้ไม่ได้ง่ายขนาดนั้น เขตแดนระหว่าง “ปัญหาทางกฎหมาย” และ “ปัญหาทางการเมือง” เริ่มจะหดเข้ามาประชิดกินแดนกันมากขึ้นทุกทีหลังการรัฐประหาร พ.ศ.2549 และ พ.ศ.2557 อันเป็นที่มาของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 และ 2560 ตามลำดับ ซึ่งรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับนี้เปิดโอกาสให้ศาลเข้ามาใช้ “ดุลพินิจ” ในการตรวจสอบคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในบางเรื่องที่มีลักษณะเป็นอัตวิสัยได้มากขึ้น
ถ้าให้ยกตัวอย่างเรื่องมื้อปลาในวันศุกร์ของโรงอาหารโรงเรียน ก็อาจจะได้แก่การที่มีการแก้กฎโดยเพิ่มเติมไปว่า “ทุกวันศุกร์จะต้องจัดเมนูอาหารประเภทปลาที่มีคุณค่าทางอาหารอย่างดีให้นักเรียนได้รับประทานอย่างเอร็ดอร่อย” ซึ่งถ้ามีปัญหาฟ้องร้องต่อศาลแล้ว นอกจากศาลจะชี้ว่าเมนูในวันศุกร์จะเป็นปลาหรือไม่แล้ว ศาลยังอาจเข้าไปพิจารณาเรื่องคุณค่าทางอาหารและรสชาติ อันเป็นเรื่องที่ค่อนข้างอัตวิสัยและควรเป็นเรื่องที่ทางโรงเรียนกำหนดเองได้ตามความเหมาะสมด้วย
เอาตัวอย่างจริงในรัฐธรรมนูญปัจจุบัน ก็เช่นการถือเอาเรื่อง “การขัดกันแห่งผลประโยชน์” มาเป็นส่วนหนึ่งของกระทำการอันเป็นการต้องห้ามที่อาจร้องต่อศาลเพื่อขอให้พ้นจากตำแหน่งได้นั้น หลายเรื่องก็มีความเป็นอัตวิสัยและก้ำกึ่งว่าควรเป็นปัญหาทางการเมืองที่จะต้องถูกตรวจสอบกันในทางการเมืองหรือไม่ เช่นการ “รับเงินหรือประโยชน์ใดๆ จากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจเป็นพิเศษ นอกเหนือไปจากที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจปฏิบัติต่อบุคคลอื่นๆ ในธุรกิจการงานปกติ” ตามมาตรา 184 (3) ปัญหาคือ อย่างไรจึงจะถือเป็น “เงินหรือผลประโยชน์อันเป็นพิเศษนอกเหนือกว่าบุคคลอื่นๆ ในธุรกิจการงานอันเป็นปกติ” บ้าง
แม้แต่เรื่องการห้ามใช้สถานะหรือตำแหน่ง ส.ส. หรือ ส.ว. “กระทำการใดๆ อันมีลักษณะที่เป็นการก้าวก่ายหรือแทรกแซงเพื่อประโยชน์ของตนเอง ของผู้อื่น หรือของพรรคการเมือง ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการปฏิบัติราชการหรือการดำเนินงานในหน้าที่ประจำของข้าราชการ พนักงานหรือลูกจ้าง ฯลฯ” นี้ คำว่า “ก้าวก่าย” นั้นกินความไปถึงแค่ไหน การที่ ส.ส.เขตสักคนเป็นปากเสียงแทนชาวบ้านไปบอกให้ผู้รับเหมาโครงการของรัฐช่วยซ่อมแซมและดูแลถนนในแนวการก่อสร้างของตนให้ปลอดภัยไม่เป็นหลุมเป็นบ่อหรือไม่กั้นทางกั้นเลนมั่วซั่วจนเสี่ยงจะเกิดอุบัติเหตุ เช่นนี้ถือเป็นการ “ก้าวก่าย” การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ผู้ควรต้องรับผิดชอบในเรื่องนั้นหรือไม่
รวมถึงกรณีล่าสุดที่ศาลฎีกาพิพากษาตัดสิทธิดำรงตำแหน่งทางการเมืองตลอดชีวิตกับอดีต ส.ส.ท่านหนึ่ง (ซึ่งน่าจะเป็นรายที่สามหรือที่สี่ที่ต้องคำพิพากษาในลักษณะนี้ เนื่องจาก “ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง” ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 235 ทั้งๆ ที่เรื่องของ “จริยธรรม”
ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือแม้แต่ผู้มีวิชาชีพใดก็ตามนั้น ควรเป็นเรื่องที่สภาผู้แทนราษฎร หรือสภาวิชาชีพนั้นจะพิจารณากันเองหรือไม่
เรื่องนี้เป็นปัญหาอันเป็นผลพวงทางอ้อมของการรัฐประหารทั้งสองครั้ง ที่ถ้าเรามีโอกาสได้ยกร่างหรือแก้ไขรัฐธรรมนูญกันใหม่ ความพร่าเลือนระหว่าง “ปัญหาทางกฎหมาย” และ “ปัญหาทางการเมือง” ก็สมควรได้รับการทบทวนจัดวางเขตขอบกันอีกครั้งให้ชัดเจน
กล้า สมุทวณิช
