(ตอนที่ 2) หลักนิติธรรม บทบาทและอำนาจหน้าที่ขององค์กรอัยการ ภายใต้ร่าง รธน.ฯโดย อรรถพล ใหญ่สว่าง

(ตอนที่ 2) หลักนิติธรรม บทบาทและอำนาจหน้าที่ขององค์กรอัยการ ภายใต้ร่าง รธน. ฉบับ กรธ. ลงวันที่ 29 มค. 2559

หลักนิติธรรมเปรียบเสมือนเป็นร่มไม้ใหญ่ของการปกครองระบอบประชาธิปไตยและเปรียบเสมือนเป็นคุณธรรมทางกฎหมายของการบังคับใช้กฎหมายทั้งปวงของรัฐที่พึงมีต่อประชาชน โดยพนักงานอัยการทุกคนได้ยึดมั่นในการสร้างความเป็นธรรมในสังคมไทย โดยยึดหลักนิติธรรมเป็นสิ่งที่สำคัญยิ่งมาโดยตลอด

รวมทั้ง สำนักงานอัยการสูงสุดได้ยึดหลักบริหารงาน ด้วยหลักคุณธรรมและหลักนิติธรรมควบคู่กัน ตามแนวทางการบริหารงานภาครัฐตามแบบสากลเพื่อสร้างความเป็นธรรม สร้างกระบวนการอันชอบธรรม สร้างความโปร่งใส สร้างความสุจริต และสร้างความถูกต้องชอบธรรมอย่างแท้จริงในการอำนวยความยุติธรรมแก่สังคม โดยเคารพและยึดถือประชาชนเป็นศูนย์กลางของการปฏิบัติงาน มีระบบการให้ตรวจสอบทั้งภายนอกและภายใน มีการพัฒนาศักยภาพการทำงานของพนักงานอัยการและบุคลากรทุกคน ให้มีจิตสำนึก มีคุณธรรม มีจริยธรรมทางอาชีพ มีความรับผิดชอบต่อสังคม

รวมทั้ง มีการส่งเสริมให้ประชาชนทุกระดับ มีโอกาสเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมในชั้นพนักงานอัยการ อย่างแท้จริง

ทั้งนี้ เพื่อสร้างความเท่าเทียมในกระบวนการยุติธรรม ในการพิจารณาสั่งคดีหรือการบังคับใช้กฎหมาย ให้เป็นไปตามหลักนิติธรรมตามมาตรฐานสากล โดยยึดประโยชน์ต่อส่วนรวมและสาธารณะเป็นสำคัญมาโดยตลอด เช่นนี้ เมื่อพิจารณาจากกรอบการทำงานและการยกร่างรัฐธรรมนูญในหมวดขององค์กรอัยการของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ซึ่งกำหนดให้มีหมวด 13 ขององค์กรอัยการขึ้นในร่างรัฐธรรมนูญนี้ ผู้เขียนจึงสนับสนุนและเห็นด้วยเป็นอย่างยิ่ง

เพียงแต่ในประเด็นของการสร้างมาตรการป้องกันไม่ให้พนักงานอัยการกระทำการหรือดำรงตำแหน่งใด อันอาจมีผลให้การสั่งคดีหรือการปฏิบัติหน้าที่ไม่เป็นไปโดยอิสระ หรืออาจทำให้มีการขัดกันแห่งผลประโยชน์ หรือที่เรียกกันในทางวิชาการว่า “Conflict of Interest” ที่ทำให้มีส่วนได้เสียที่ขัดกันในการปฏิบัติหน้าที่อย่างเที่ยงธรรมของพนักงานอัยการนั้น สำนักงานอัยการสูงสุดและคณะกรรมการอัยการ (กอ.) คงต้องมีการประชุมพิจารณาและกำหนดแนวทางการตีความกันโดยละเอียดรอบคอบ รวมทั้งต้องวางกรอบการปฏิบัติหน้าที่อย่างเที่ยงธรรมเป็นรายกรณีไปเพื่อให้สอดคล้องและสมกับเจตนารมณ์และวัตถุประสงค์ของรัฐธรรมนูญในฐานะกฎหมายสูงสุดของแผ่นดิน (The Supreme Law of The Land) ต่อไป

นอกจากนี้ ผู้เขียนมีความเห็นว่าหลักนิติธรรมเป็นหลักพื้นฐานแห่งกฎหมายและเป็นหลักนิติปรัชญาทางกฎหมายที่สำคัญยิ่งของรัฏฐาธิปัตย์ สำหรับการปกครองและบังคับใช้กฎหมาย ภายใต้การปกครองระบอบประชาธิปไตย เพื่อประกันให้เกิดความยุติธรรมและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพแก่ประชาชนผู้อยู่ใต้การปกครองอย่างแท้จริง

ดังนั้น หากกฎหมาย กระบวนการยุติธรรมทางอาญา หรือการกระทำใดๆ ของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ที่ฝ่าฝืน ขัด หรือแย้งกับหลักนิติธรรมนั้น ย่อมไม่มีผลใช้บังคับ แม้แต่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนั้น ถ้ามีบทบัญญัติใดที่ขัดต่อหลักนิติธรรม ก็ไม่มีผลใช้บังคับ ดังนั้น ผู้เขียนจึงขอฝากข้อเสนอแนะไปยังคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ในการสร้างคำนิยามและความเข้มแข็งของหลักนิติธรรมขึ้นมาอย่างเป็นรูปธรรม โดยการบัญญัติความหมาย สาระสำคัญ และผลของการฝ่าฝืนหลักนิติธรรม (The Rule of Law) ไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) โดยมุ่งเน้นให้การปฏิบัติราชการตามอำนาจและหน้าที่ของทุกหน่วยงานในกระบวนยุติธรรมทางอาญา รวมถึงองค์กรอัยการ ต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรมโดยเคร่งครัดต่อไปด้วย

อย่างไรก็ดีในบททั่วไปของหมวด “องค์กรอัยการ” ในร่างรัฐธรรมนูญนี้ ถ้าต้องการให้สอดคล้องกับการทำหน้าที่ของพนักงานอัยการในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาทางสากลนั้น ผู้เขียนเห็นว่าคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ก็ควรวางหลักพื้นฐานที่เกี่ยวกับการปรับปรุงและการยกระดับกระบวนการยุติธรรมทางอาญาในส่วนของการเข้าร่วมสอบสวนคดีอาญาที่สำคัญของพนักงานอัยการด้วย เฉกเช่นเดียวกับนัยยะของร่างรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปประเทศไทยก่อนหน้านี้ ซึ่งมี ศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เป็นประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ โดยควรกำหนดร่างมาตรา 245 เพิ่มเติมให้

“พนักงานอัยการมีอำนาจสอบสวนร่วมกับพนักงานสอบสวน ในการสอบสวนคดีอาญาที่สำคัญ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายจะบัญญัติในรายละเอียดต่อไป”

การกำหนดให้พนักงานอัยการมีอำนาจสอบสวนร่วมกับพนักงานสอบสวน ในการสอบสวนคดีอาญาที่สำคัญนั้น จะเป็นประโยชน์ในการใช้ดุลพินิจในการรวบรวมพยานหลักฐานและพิจารณาสั่งคดีอาญาของพนักงานอัยการ ให้เป็นไปอย่างสัมฤทธิผล มีประสิทธิภาพ มีน้ำหนักเพียงพอที่จะพิสูจน์ความผิดของผู้กระทำความผิด รวมทั้ง จะเป็นประโยชน์ต่อการใช้ดุลพินิจ ให้เกิดความเป็นธรรมอย่างแท้จริงแก่ประชาชน และก่อให้เกิดประโยชน์ในการพัฒนาและการยกระดับกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของประเทศไทยอย่างสูงสุด เฉกเช่นมาตรฐานกระบวนการยุติธรรมทางอาญาทางสากลทั่วไป ที่การสอบสวนคดีอาญานั้นจำเป็นที่พนักงานอัยการจะต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการสอบสวนร่วมกับพนักงานสอบสวนด้วยเสมอ ทั้งนี้เพื่อให้ผู้เสียหาย ผู้ต้องหา หรือพยานบุคคลต่างๆ ได้รับความคุ้มครองและความช่วยเหลือที่จำเป็นและเหมาะสมจากรัฐ ได้รับการสอบสวนอย่างถูกต้อง รวดเร็ว เป็นธรรม และมีมาตรฐานที่ชัดเจน ตามลำดับ ทั้งนี้ โดยมีข้อสนับสนุนหลักการดังกล่าวทางวิชาการดังกล่าว ดังนี้

1.สถานะขององค์กรอัยการในทางสากล

1.1 รัฐธรรมนูญที่กำหนดรับรองความเป็นอิสระขององค์กรอัยการตามรัฐธรรมนูญ ในฐานะเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เช่น รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฮังการี รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐไซปรัส และรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐแอลเบเนีย โดยในประเทศเหล่านี้ถือว่าองค์กรอัยการเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่รัฐต้องให้หลักประกันความเป็นอิสระขององค์กรอัยการและพนักงานอัยการในการปฏิบัติหน้าที่จากองค์กรอื่นๆ โดยให้หลักประกันความเป็นอิสระนี้ ได้รับการคุ้มครองที่มั่นคงตามรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐ

1.2 รัฐธรรมนูญที่กำหนดรับรองความเป็นอิสระขององค์กรอัยการตามรัฐธรรมนูญ ในฐานะเป็นองค์กรในฝ่ายบริหาร เช่น รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐโดมินิกัน รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐหมู่เกาะฟิจิ และรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐสิงคโปร์ โดยในประเทศเหล่านี้ถือว่าองค์กรอัยการเป็นองค์กรฝ่ายบริหาร แต่รัฐต้องให้หลักประกันความเป็นอิสระขององค์กรอัยการและพนักงานอัยการในการปฏิบัติหน้าที่จากองค์กรฝ่ายบริหารตามรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐ

1.3 รัฐธรรมนูญที่กำหนดรับรองความเป็นอิสระขององค์กรอัยการตามรัฐธรรมนูญ ในฐานะเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการ เช่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสวีเดน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสเปน รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐรัสเซีย รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐโปรตุเกส รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนจีน รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐสังคมนิยมเวียดนาม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรกัมพูชา โดยในประเทศเหล่านี้ถือว่าองค์กรอัยการเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจในทางตุลาการ จึงได้รับหลักประกันความเป็นอิสระขององค์กรอัยการและพนักงานอัยการในการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการตามรัฐธรรมนูญ อันเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐ

2.บทบาทและอำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในทางสากล

โดยอำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการทางสากลมีลักษณะงานที่สำคัญอยู่ 3 ประการ คือ

2.1 อำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในการสอบสวนและฟ้องร้องคดีอาญา

ในระบบองค์กรอัยการที่สมบูรณ์นั้น การสอบสวนฟ้องร้องเป็นกระบวนการเดียวกัน ไม่อาจแบ่งแยกได้และต้องอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบขององค์กรอัยการ โดยพนักงานอัยการมีอำนาจรับคำร้องทุกข์ คำกล่าวโทษดำเนินการสอบสวนหรือเข้าควบคุมการสอบสวนของเจ้าหน้าที่ตำรวจ ชันสูตรพลิกศพ รวมตลอดถึง สั่งการแก่เจ้าหน้าที่ตำรวจตามที่เห็นสมควร เพื่อรวบรวมพยานหลักฐานประกอบการพิจารณาสั่งคดี โดยเจ้าหน้าที่ตำรวจจะเป็นเพียงเจ้าพนักงานของรัฐมีหน้าที่ช่วยเหลือพนักงานอัยการเท่านั้น กระบวนการในการสอบสวนฟ้องร้อง จึงไม่อยู่ในอำนาจขององค์กรหนึ่งองค์กรใดโดยเฉพาะ มีการคานอำนาจซึ่งกันและกัน ซึ่งหลักการดังกล่าวเป็นหลักการที่ใช้กันในนานาอารยะประเทศ เช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส อังกฤษ อิตาลี สเปน เกาหลีใต้ และญี่ปุ่น

2.2 อำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในการดำเนินคดีอาญาในชั้นศาล

พนักงานอัยการในฐานะทนายความแผ่นดินมีหน้าที่ดำเนินคดีอาญา เพื่อจัดการกับผู้กระทำความผิด ให้ได้รับโทษและรักษาความสงบเรียบร้อยในสังคม ดังนั้น เมื่อพนักงานอัยการได้ยื่นฟ้องคดีอาญาต่อศาลแล้ว พนักงานอัยการต้องนำพยานหลักฐานเข้าสืบและกระทำการอื่นๆ เพื่อค้นหาความจริงเกี่ยวกับการกระทำความผิด โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ผู้กระทำความผิดได้รับโทษที่เหมาะสม แต่ในขณะเดียวกันพนักงานอัยการก็ต้องพิทักษ์รักษาผลประโยชน์ของผู้ต้องหาหรือจำเลย ดังนั้น พนักงานอัยการจึงต้องให้คำแนะนำแก่จำเลยในระหว่างการดำเนินคดีอาญาในชั้นศาล และเสนอพยานหลักฐานที่เป็นประโยชน์แก่ฝ่ายจำเลยด้วยในระหว่างการดำเนินคดีอาญาในชั้นศาล พนักงานอัยการไม่ใช่คู่ความกับจำเลยทางเนื้อหา พนักงานอัยการจึงต้องคุ้มครองสิทธิและประโยชน์ของสาธารณชน ดำรงในความยุติธรรมโดยปราศจากอคติ ปฏิบัติอย่างเหมาะสมทั้งต่อผู้กล่าวหาและผู้เสียหาย จึงกล่าวได้ว่าพนักงานอัยการเป็นคู่ความกับจำเลยในความหมายทางเทคนิคเท่านั้น พนักงานอัยการจะยึดถือเอาประโยชน์ฝ่ายตน เป็นคู่ความทั่วไปไม่ได้

2.3 อำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในการบังคับคดีตามคำพิพากษาศาล

ในระบบองค์กรอัยการที่สมบูรณ์ พนักงานอัยการมีหน้าที่บังคับคดีให้เป็นไปตามคำพิพากษาที่ถึงที่สุด รวมตลอดถึง การวินิจฉัยสั่งการอันเกี่ยวกับการบังคับให้เป็นไปตามคำพิพากษาที่ถึงที่สุดด้วย ในบางประเทศเช่นประเทศฝรั่งเศส ถ้าศาลปล่อยจำเลย พนักงานอัยการจะเป็นผู้ออกคำสั่งให้พัศดีปล่อยตัวจำเลยไป ถ้าศาลลงโทษปรับ การเก็บค่าปรับทำในนามของพนักงานอัยการ ถ้าไม่ชำระค่าปรับ พนักงานอัยการจะสั่งให้เอาตัวจำเลยไปกักขังเพื่อบังคับให้ชำระค่าปรับ ถ้าศาลลงโทษจำคุก พนักงานอัยการจะเป็นผู้แจ้งให้พัศดีทราบผลของคำพิพากษาเป็นต้น

3.จริยธรรมและมาตรฐานการปฏิบัติงานของพนักงานอัยการในทางสากล

จริยธรรมและมาตรฐานการปฏิบัติงานของพนักงานอัยการในทางสากล มีแก่นจริยธรรมแห่งวิชาชีพพนักงานอัยการ ตรงกันในสาระสำคัญ ประกอบด้วยหลักการใหญ่ 6 ประการ กล่าวคือ

1.ต้องรักษาเกียรติและศักดิ์ศรีของการเป็นพนักงานอัยการ

2.ต้องมีความเที่ยงธรรม ความซื่อสัตย์สุจริตและความเป็นกลาง ปราศจากอคติ ไม่ยอมให้อิทธิพลหรืออคติใดๆ มาอยู่เหนือการวินิจฉัยหรือการปฏิบัติงานของพนักงานอัยการ

3.ต้องมีความเชี่ยวชาญในวิชาชีพกฎหมายและการปฏิบัติงานสมกับการเป็นพนักงานอัยการ โดยเป็นไปอย่างรอบคอบและรวดเร็ว

4.ต้องมีจิตสำนึกที่มุ่งมั่นในการรักษาผลประโยชน์ของสาธารณชนและการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน

5.ต้องดำเนินบทบาทที่แข็งขันในการตรวจสอบให้ได้ความจริงตามหลักนิติธรรมเพื่อนำไปสู่ความยุติธรรม

6.ต้องปฏิบัติต่อผู้อื่นอย่างเหมาะสมและให้ความร่วมมือที่ดีในการอำนวยความยุติธรรม

4.หลักการฟ้องคดีอาญาโดยพนักงานอัยการในทางสากล

ปัจจุบัน หลักการฟ้องคดีอาญาของพนักงานอัยการที่นานาอารยะประเทศใช้นั้น สามารถแบ่งออกได้เป็น 2 ระบบ คือ หลักการฟ้องคดีอาญาตามกฎหมาย (Legality Principle) และหลักการฟ้องคดีอาญาตามดุลพินิจ (Opportunity Principle) ดังนี้

4.1 หลักการฟ้องคดีอาญาตามกฎหมาย (Legality Principle)

หลักการฟ้องคดีอาญาตามกฎหมาย มีหลักว่าเมื่อมีการกระทำความผิดอาญาเกิดขึ้น เจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่ต้องดำเนินการสอบสวน โดยไม่คำนึงว่าจะมีการร้องทุกข์กล่าวโทษหรือไม่ เมื่อสอบสวนแล้ว พนักงานอัยการเห็นว่ามีเหตุควรเชื่อว่าผู้ต้องหาได้กระทำผิดกฎหมาย พนักงานอัยการต้องยื่นฟ้องคดีอาญาต่อศาลเสมอ ซึ่งถือว่าเป็นหลักประกันแห่งความเสมอภาคตามกฎหมาย ทั้งป้องกันมิให้เกิดการใช้อิทธิพลที่มิชอบด้วยความยุติธรรมต่อการฟ้องคดีของพนักงานอัยการ และเมื่อพนักงานอัยการฟ้องคดีอาญาต่อศาลแล้วจะถอนฟ้องมิได้ เพราะถือว่าคดีอาญาอยู่ในอำนาจของศาลแล้ว โดยประเทศในทางสากลที่นำหลักการดำเนินคดีอาญาตามกฎหมายมาใช้ ได้แก่ประเทศเยอรมัน อิตาลี และสเปน เป็นต้น

4.2 หลักการฟ้องคดีอาญาตามดุลพินิจ (Opportunity Principle)

หลักการฟ้องคดีอาญาตามดุลพินิจเป็นระบบที่ให้เจ้าพนักงานฝ่ายบริหาร มีบทบาทเป็นองค์ประกอบที่สำคัญในกระบวนการยุติธรรม เจ้าพนักงานฝ่ายบริหาร โดยเฉพาะอย่างยิ่งพนักงานอัยการสามารถใช้ดุลพินิจสั่งคดีอาญาได้ โดยพิจารณาถึงการค้นหาความจริง (Finds Facts) ภูมิหลังของผู้ต้องหา พยานหลักฐาน พยานบุคคลสิ่งแวดล้อม ตลอดจนนโยบายของรัฐ การปรับข้อเท็จจริงเข้ากับหลักกฎหมาย (Applies Law) รวมทั้ง การพิจารณาว่าอะไรเป็นสิ่งที่พึงประสงค์ในสถานการณ์นั้นๆ ภายหลังจากที่ทราบข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายแล้ว (Decides what is desirable in the circumstances after the facts and the law are known.) พนักงานอัยการอาจใช้ดุลพินิจสั่งไม่ฟ้องในคดีอาญาบางคดี

แม้จะปรากฏว่ามีพยานหลักฐานเพียงพอและมีเหตุอันควรเชื่อว่า ผู้ต้องหาได้กระทำความผิดทางอาญาจริง โดยให้ใช้ดุลพินิจพิจารณาตามความเหมาะสมเป็นคดีๆ ไป โดยพิจารณาไม่ยิ่งหย่อนกว่าข้อพิจารณาด้านกฎหมาย โดยเห็นว่า การลงโทษจะต้องให้เหมาะสมกับความผิด และความชั่วของผู้กระทำความผิด เพื่อให้เขาได้มีโอกาสในการปรับปรุงตนเอง ไม่กระทำความผิดเช่นนั้น ซ้ำขึ้นอีก และเพื่อให้กลับสู่สังคมอีกได้ โดยประเทศในทางสากลที่ใช้หลักการดำเนินคดีอาญาตามดุลพินิจ เช่น ประเทศสหรัฐ อังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น เป็นต้น

อ่านต่อฉบับหน้า

บทความก่อนหน้านี้‘ซีอีโอ’นกแอร์ โพสต์ เร่งติดตามชดเชยผู้โดยสาร 3 พันกว่าคน
บทความถัดไปว่าด้วยอสุจิ โดย โกวิท วงศ์สุรวัฒน์