Carrot and Stick
บทความท้ายๆ ก่อนขาดหายไปพักใหญ่ ได้กล่าวถึงบทบาทของภาคเอกชนในการจัดการขยะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามนโยบายของรัฐที่ต้องการให้เอกชนมีส่วนร่วมในการจัดการขยะและกิจการอื่นๆ ของหน่วยงานรัฐและท้องถิ่นและได้ทิ้งท้ายด้วยการย้ำถึงความสำคัญของการบริหารสัญญาที่แตกต่างไปจากสัญญาจ้างเหมาทั่วไป เป็นประสบการณ์ใหม่สำหรับผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น เป็นเรื่องจำเป็นที่ต้องเรียนรู้ เพราะหากเกิดความผิดพลาด ย่อมหมายถึงประชาชนในท้องถิ่นจะไม่ได้รับการบริการสาธารณะตามมาตรฐานที่กำหนดไว้ หรือกระทั่งได้รับผลกระทบจากการให้บริการที่ต่ำกว่ามาตรฐานจนกว่าสัญญาระยะยาวจะสิ้นสุดลง
การรวมกลุ่มขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดการขยะที่เรียกกันว่า “Cluster” ได้รับการจัดกลุ่มในทุกจังหวัดโดยมีคณะกรรมการจัดการสิ่งปฏิกูลและมูลฝอยจังหวัด เป็นไปตามพระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ.2560 แนวคิดการจัด Cluster มาจากความพยายามยกระดับระบบกำจัดขยะของท้องถิ่นที่ส่วนใหญ่ยังคงขนขยะจากพื้นที่ไปเทกองโดยไม่มีการจัดการใดๆ จนเกิดผลกระทบต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม การจัด Cluster เป็นการรวบรวมปริมาณขยะจากท้องถิ่นน้อยใหญ่ภายในรัศมีทำการของรถเก็บขนขยะ (ประมาณ 40-50 กิโลเมตร) ทำให้ปริมาณขยะรวมที่ต้องกำจัดมากขึ้นจนมีความเหมาะสม คุ้มค่า ในการจัดงบประมาณเพื่อการลงทุนก่อสร้างระบบกำจัดขยะของ Cluster เช่น ระบบกำจัดขยะแบบฝังกลบที่ถูกหลักสุขาภิบาล หรือระบบทำปุ๋ยอินทรีย์ หรือระบบกำจัดแบบเตาเผา หรือระบบกำจัดขยะแบบเตาเผาที่ผลิตพลังงานไฟฟ้าที่มักเรียกว่า “โรงไฟฟ้าขยะ” ในบางกรณีที่ปริมาณขยะของ Cluster มีมากพอที่จูงใจให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการลงทุนและบริหารดำเนินการซึ่งเป็นหนึ่งในนโยบายที่รัฐให้การสนับสนุนเพื่อเป็นการแบ่งเบาภาระในการจัดหางบลงทุนของรัฐและท้องถิ่น
นับแต่ปี 2557 หลังจากที่รัฐบาลประกาศ Roadmap การจัดการขยะ การรวมตัวขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดการขยะเริ่มจริงจังขึ้น และด้วยนโยบายส่งเสริมให้เอกชนมีส่วนร่วมในการลงทุนและดำเนินการในกรณีที่ Cluster ที่มีปริมาณขยะเพียงพอ ได้เกิด Cluster ขนาดใหญ่และมีเอกชนเข้าร่วมในการลงทุนก่อสร้างระบบกำจัดแบบเตาเผาที่สามารถผลิตพลังงานไฟฟ้าหลายแห่ง แต่ก็มี Cluster จำนวนไม่น้อยที่ไม่สามารถพัฒนาโครงการต่อไปได้ด้วยสาเหตุที่ไม่สามารถเลือกพื้นที่ตั้งโครงการที่เหมาะสมได้
การรวมกลุ่มขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดการขยะในแต่ละจังหวัด ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการจัดการสิ่งปฏิกูลและมูลฝอยจังหวัด โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ประกอบกันเป็น Cluster จะมีความผูกพันด้วยการลงนามในบันทึกความเข้าใจ (Memorandum of Understanding-MoU) เรียกว่าความร่วมมือในรูปแบบ MoU ซึ่งกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นให้ความหมายว่า “เป็นความร่วมมือแบบไม่เป็นทางการ เป็นความร่วมมือแบบสมัครใจที่จะปฏิบัติอย่างหนึ่งอย่างใดตามที่กำหนดไว้ในบันทึก โดยไม่ถือว่าเป็นสัญญาผูกมัด แต่แสดงความต้องการที่แน่วแน่ของท้องถิ่นที่ลงนามว่าจะปฏิบัติตามเงื่อนไขที่ระบุไว้ มีขอบเขตจำกัดและไม่ถาวร” ด้วยเหตุที่เป็นความร่วมมือแบบไม่เป็นทางการ ทำให้ Cluster ต่างๆ มีการเปลี่ยนแปลง โยกย้ายบ่อยครั้งจนมีผลกระทบต่อขนาด ความเหมาะสมและความเป็นไปได้ของโครงการ สร้างความยุ่งยากต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ถูกกำหนดให้เป็นเจ้าภาพหลักในการพัฒนาโครงการ
เจ้าภาพหลักของ Cluster หมายถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ถูกกำหนดโดยคณะกรรมการจัดการสิ่งปฏิกูลและมูลฝอยจังหวัดให้รับผิดชอบในการพัฒนาโครงการ โดยทั่วไปมักเป็นท้องถิ่นขนาดใหญ่ เช่น เทศบาลนครหรือเทศบาลเมืองที่มีขยะเกิดขึ้นในพื้นที่ปริมาณมากๆ และมีศักยภาพในการจัดทำโครงการโดยเฉพาะโครงการที่เอกชนมีส่วนร่วมในการลงทุนและดำเนินการที่ซับซ้อนกว่าโครงการก่อสร้างสาธารณูปโภคทั่วไป
เมื่อมีเอกชนเข้ามาเกี่ยวข้องในกิจการของท้องถิ่น โดยเฉพาะเมื่อต้องมีบทบาทในการลงทุนและบริหารดำเนินการ ปัจจัยที่จะทำให้เอกชนตัดสินใจเข้ามามีส่วนร่วมในโครงการ ได้แก่ ปัจจัยแรก ขนาดของโครงการ หรือปริมาณขยะที่ Cluster นั้นๆ จะรวบรวมและจัดส่งไปกำจัด ปริมาณขยะจะสัมพันธ์กับปริมาณพลังงานไฟฟ้าที่เอกชนสามารถผลิตและจำหน่ายในอัตราที่รัฐส่งเสริมซึ่งจะเป็นรายได้ที่สำคัญที่สุดของโครงการ ด้วยเหตุนี้ในบันทึกความเข้าใจของ Cluster จึงต้องกำหนดปริมาณขยะที่แต่ละท้องถิ่นต้องจัดส่งไปกำจัดกับโครงการตลอดระยะเวลาที่เจ้าภาพหลักได้ตกลงทำสัญญาไว้กับเอกชน ปัจจัยที่สอง ระยะเวลาของสัญญาที่จะต้องยาวเพียงพอที่เอกชนจะสามารถเก็บเกี่ยวรายได้ให้คุ้มกับการลงทุนและได้รับผลตอบแทนที่เหมาะสม ซึ่งโดยทั่วไป ไม่น้อยกว่า 20 ปีหลังจากการก่อสร้าง ติดตั้งเครื่องจักรและเดินระบบจนสามารถจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าได้
เวลานี้โครงการเตาเผาที่ผลิตพลังงานไฟฟ้าของหลาย Cluster ประสบหลากหลายปัญหาโดยหนึ่งในปัญหาเหล่านั้นเกิดจากการเพิ่มขึ้นของปริมาณขยะที่เร็วกว่าที่เคยประมาณการไว้ จนเกินขีดความสามารถในการกำจัดของเตาเผาอย่างรวดเร็ว ทางแก้ปัญหานี้ ท้องถิ่นเจ้าภาพที่ทำสัญญากับเอกชนก็ต้องเพิ่มขีดความสามารถของระบบกำจัดซึ่งจะกลายเป็นภาระที่ยุ่งยาก ซับซ้อนและต้องใช้เวลา อีกทั้งยังเกี่ยวข้องกับสัญญาจำหน่ายพลังงานไฟฟ้ากับหน่วยงานของรัฐที่มีขั้นตอนมากมาย ปัญหานี้มักเกิดกับ Cluster ที่มีท้องถิ่นขนาดใหญ่เป็นเจ้าภาพ เกิดการขยายเขตเมือง (Urbanization) ของท้องถิ่นข้างเคียงทำให้ปริมาณขยะในท้องถิ่นรอบนอกเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว แม้ว่าเจ้าภาพหลักยังคงควบคุมการเพิ่มในพื้นที่ของตนเองได้ ปัญหาเช่นนี้กลายเป็นภาระของท้องถิ่นเจ้าภาพฝ่ายเดียวโดยท้องถิ่นอื่นๆ ใน Cluster ไม่เข้ามาร่วมรับผิดชอบ สะท้อนถึงจุดอ่อนของความร่วมมือแบบ MoU ที่กำหนดให้ท้องถิ่นอื่นมีหน้าที่เพียงจัดส่งขยะไปกำจัดตามข้อตกลงเท่านั้น
ในหลายประเทศ ท้องถิ่นร่วมมือกันด้วยรูปแบบที่เข้มข้นกว่า MoU เช่น Syndicat หรือ Special District หรือที่ พ.ร.บ.เทศบาล ปี 2496 บัญญัติความร่วมมือแบบนี้ว่า “สหการ” เป็นความร่วมมือของท้องถิ่นที่ต้องมีความรับผิดชอบต่อโครงการร่วมกัน กรณีระบบกำจัดขยะจะมีการกำหนด Quota หรือปริมาณขยะที่แต่ละท้องถิ่นจะนำไปกำจัดเพื่อป้องกันไม่ให้ปริมาณขยะเพิ่มขึ้นจนเกินขีดความสามารถของระบบกำจัดเร็วเกินไป หากมีท้องถิ่นใดที่มีปริมาณขยะเกิน Quota ท้องถิ่นนั้นจะต้องจ่ายค่ากำจัดในอัตราที่สูงขึ้น ขณะเดียวกันท้องถิ่นใดที่มีปริมาณขยะน้อยกว่าที่กำหนดก็จะได้รับการลดหย่อน อีกทั้งยังสามารถขาย Quota ของตนไปให้ท้องถิ่นอื่นได้ มาตรการที่มีประสิทธิภาพเช่นนี้แหละที่เรียกว่า Carrot and Stick
ดร.พิรียุตม์ วรรณพฤกษ์
นักวิชาการสิ่งแวดล้อมอิสระ
