พื้นที่ภาคใต้ของประเทศไทยเป็นภูมิภาคที่มีความซับซ้อนทั้งในเชิงภูมิประเทศและภูมิอากาศแตกต่างไปจากภาคอื่นของประเทศ จากการที่สภาพทางภูมิประเทศเป็นพื้นที่แคบ และถูกขนานด้วยทะเลทั้งสองฝั่ง มีเทือกเขาวางพาดเป็นแนวยาวจากเหนือจรดใต้ ทำให้รูปทรงของพื้นที่ภาคใต้จึงมักถูกเทียบเคียงว่าคล้ายกับด้ามขวานของไทย การที่ภาคใต้ตั้งอยู่ในพื้นที่การพัดผ่านของมรสุมตะวันออกเฉียงเหนือ ภูมิภาคนี้จึงมีความเสี่ยงในการเผชิญกับปัญหาอุทกภัยประเภทน้ำป่าไหลหลากและดินโคลนถล่มสูงเป็นประจำ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในจังหวัดที่มีประชากรอาศัยอยู่มาก ได้แก่ นครศรีธรรมราช สงขลา และสุราษฎร์ธานีตามลำดับ มักเกิดปัญหาสาธารณะขึ้นและสร้างผลกระทบต่อสังคมในวงกว้าง
ปัญหาภัยพิบัติอุทกภัยในภูมิภาคนี้ผิดแผกแปลกไปจากปัญหาอุทกภัยในภาคอื่นๆ เพราะปริมาณฝนจากมรสุมตามฤดูกาลมักส่งผลให้เกิดน้ำป่าไหลหลากและดินโคลนถล่มฉับพลันแล้วจึงระบายลงสู่ทะเล อุทกภัยในพื้นที่ภาคใต้จึงสะท้อนลักษณะปัญหาภัยพิบัติอุทกภัยที่รุนแรงและรวดเร็วกว่าที่ภาคอื่นๆ ประสบ นัยสำคัญของปัญหาจึงเป็นการพยายามร้องขอการบริหารจัดการรัฐที่มีประสิทธิภาพในเชิงรุก
เหตุการณ์ภัยพิบัติอุทกภัยในพื้นที่ภาคใต้ได้กลายเป็นภารกิจอันดับต้นในปี พ.ศ.2560 ที่รัฐต้องดำเนินการแก้ไขเร่งด่วนทั้งที่ปัญหาดังกล่าวได้ก่อตัวขึ้นมาสักพักหนึ่งตามธรรมชาติของสภาพอากาศในพื้นที่และตามเงื่อนเวลาที่คาดการณ์ได้อย่างแน่นอน ดังจะเห็นได้จากประกาศกรมอุตุนิยมวิทยาฉบับที่ 12 วันที่ 2 ธันวาคม 2559 ได้เตือนถึงการเข้ามาของมรสุมตะวันออกเฉียงเหนือและความกดอากาศต่ำจากทะเลจีนใต้ที่เข้ามาปกคลุมพื้นที่ซึ่งอาจทำให้เกิดฝนตกแรงและปัญหาน้ำป่าไหลหลาก ปัญหาดังกล่าวทวีความรุนแรงขึ้นในช่วงต้นเดือนมกราคม 2560 โดยเฉพาะจังหวัดนครศรีธรรมราช พัทลุง ตรัง และนราธิวาส จนกลายเป็นที่สนใจต่อสาธารณชนทั้งประเทศหลังการเฉลิมฉลองเทศกาลปีใหม่
การบริหารจัดการภัยพิบัติอุทกภัยรอบนี้เป็นความท้าทายครั้งสำคัญต่อการใช้อำนาจและการทำงานของรัฐไทยผ่านพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2550 และแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ.2558 ซึ่งจากสาระสำคัญของประกาศกองบัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติที่ 01/2560 อาศัยอำนาจของกฎหมายและนโยบายดังกล่าวดำเนินการดังนี้ (1) การยกระดับการจัดการสาธารณภัยเป็นระดับ 3 (2) ให้อธิบดีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเป็นผู้อำนวยการกลาง ทำหน้าที่ดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาลและรายงานเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในฐานะผู้บัญชาการสถานการณ์ (3) ตั้งกองบัญชาการณ์ป้องกันฯส่วนหน้าที่ศูนย์เขต 11 และ 12 คอยกำกับและควบคุมพื้นที่ (4) ให้สร้างการประสานทรัพยากรในระดับพื้นที่เพื่อช่วยเหลือประชาชน การบริหารจัดการรอบนี้จึงให้ภาพการทำงานร่วมกันระหว่างรัฐบาลทหารกับกระทรวงมหาดไทยเป็นหลัก ดังนั้น รูปแบบการบริหารจัดการจึงหนีไม่พ้นความเป็นรัฐราชการ
ความเป็นรัฐราชการในการบริหารจัดการอุทกภัยนั้นเป็นการเน้นการอาศัยความเป็นระบบระเบียบเป็นลำดับขั้นเพื่อคลี่คลายความซับซ้อนของปัญหาให้เห็นภาพทางการบริหารจัดการได้ชัดเจนขึ้น ซึ่งรัฐราชการกับการบริหารจัดการปัญหาดังกล่าวมีข้อดีในเรื่องการสั่งการที่แม่นยำจากรัฐบาลลงสู่พื้นที่ แต่กระนั้นการที่การบริหารลักษณะนี้จะมีประสิทธิภาพได้ก็ต่อเมื่อรัฐบาลสามารถสร้างระบบเริ่มต้นขึ้นอย่างรวดเร็วอย่างเข้าถึงและเข้าใจพื้นที่อย่างแท้จริงจนสามารถคาดการณ์ต่อปัญหาในพื้นที่ได้
ซึ่งจากหลักฐานการยกระดับการจัดการจากระดับ 2 เป็นระดับ 3 ก็ได้สะท้อนให้เห็นถึงความซับซ้อนของปัญหาที่หน่วยงานหลักของแต่ละจังหวัดไม่อาจรับมือได้เพียงลำพัง
อย่างไรก็ตามการใช้รูปแบบรัฐราชการในการบริหารจัดการอุทกภัยในพื้นที่ภาคใต้รอบนี้มีข้อสังเกตเชิงบริบททางการบริหารจัดการบางประการที่ส่งผลกระทบต่อขีดความสามารถของรัฐทางการบริหารจัดการอยู่
ประเด็นแรก การตระหนักถึงความสำคัญของปัญหาของรัฐราชการ การประกาศเตือนภัยของกรมอุตุนิยมวิทยาคาดหวังให้เกิดการเตรียมความพร้อมด้านทรัพยากรทางการบริหารจัดการในพื้นที่ด้วยการบูรณาการทรัพยากรจากทุกส่วนเข้ามาสำรองเพื่อรับมือกับสถานการณ์ ซึ่งในแต่ละพื้นที่จะมีความต้องการทรัพยากรที่ต่างกันและการเตรียมพร้อมอาจต้องมองสภาพพื้นที่ผสมกับสถานการณ์เป็นตัวตั้ง และวาดภาพการบริหารจัดการเชิงรุกนำอีกก้าวหนึ่งเพื่อตอบสนองกับปัญหา การตั้งกองอำนวยการฯกองบัญชาการอย่างเป็นลำดับขั้นตามการลุกลามของภัย เพื่อประสานงานตามแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ อาจไม่ช่วยให้รัฐบรรลุเป้าหมายทางนโยบายที่แท้จริงในการรับมือกับสถานการณ์ เพราะปัญหาภัยพิบัติมักมีลักษณะซับซ้อนเกินกว่าที่จะมั่นใจได้ว่าทรัพยากรที่ระดมได้ในขอบเขตของการปกครองอย่างเป็นลำดับขั้นจะสามารถรับมือกับปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ประเด็นที่สอง การพยายามสร้างการเปลี่ยนผ่านของการปกครองท้องถิ่นไทยของรัฐราชการ ในช่วงระยะที่ผ่านมามีการเข้มงวดการตรวจสอบเรื่องการทำหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบบธรรมาภิบาล การดำเนินการเตรียมพร้อมเพื่อจัดการกับปัญหาเกิดขึ้นได้อย่างลำบากเพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดทรัพยากรที่ช่วยสนับสนุนการบริหารจัดการด้วยตนเองและต้องพึ่งพาระบบราชการในการถ่ายโอนทรัพยากรลงสู่ท้องถิ่น เช่น จากรายงานผลการศึกษาข้อสังเกตในการปฏิบัติงานเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดทำโดยกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นในการดำเนินการด้านการป้องกัน บรรเทาสาธารณภัยและการช่วยเหลือผู้ประสบภัยขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พบว่าข้อสังเกตที่ส่งผลกระทบต่อการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมาจากการขาดกฎหมายรองรับและแนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าวยังคงอิงอยู่กับการยึดถือกฎระเบียบเป็นหลักปฏิบัติอยู่ เช่น การกำหนดค่าตอบแทนอาสาสมัครป้องกันภัยฝ่ายพลเรือนให้เร่งประสานงานกับหน่วยงานที่มีอำนาจในการออกระเบียบดังกล่าว เป็นต้น ซึ่งอุปสรรคเหล่านี้ทำให้การพัฒนาศักยภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะสถาบันหลักอันดับแรกในการบริหารจัดการพื้นที่ด้อยประสิทธิภาพลงจากการให้ความสำคัญกับการพึ่งพาความเป็นระบบราชการ
ประเด็นที่สาม บทบาทของภาคสังคมที่หายไป ภาคประชาสังคมโดยเฉพาะกลุ่มสื่อมวลชน มูลนิธิจำนวนมากที่เคยเข้ามามีอิทธิพลต่อการระดมทรัพยากรและส่งมอบความช่วยเหลือเข้าสู่พื้นที่ประสบภัย กลุ่มตัวแสดงเหล่านี้มีบทบาทสำคัญตั้งแต่ครั้งที่รัฐไทยเผชิญภัยพิบัติอุทกภัยในปี พ.ศ.2553 ต่อเนื่องมาจนถึงปี พ.ศ.2554 เช่น การทำหน้าที่ของกลุ่มผู้สื่อข่าวช่องสาม (คุณสรยุทธ)
แต่ทว่าการบริหารจัดการอุทกภัยครั้งนี้ไม่สะท้อนภาพน้ำใจของภาคประชาสังคมในการร่วมสงเคราะห์ช่วยเหลือผู้ประสบภัยอย่างชัดเจนในพื้นที่สื่อสาธารณะเท่าที่ควร
แต่ทว่าจากข้อสังเกตในข้างต้นก็ไม่อาจหมายความว่ารัฐล้มเหลวในการบริหารจัดการปัญหาอุทกภัยในพื้นที่ภาคใต้รอบนี้ ผลสำรวจจาก SUPER POLL ในช่วงวันที่ 5-7 ม.ค.2560 พบว่าประชาชนพอใจต่อการทำงานช่วยเหลือประชาชนของกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงกลาโหมสูงเกินร้อยละ 80 อาจสะท้อนถึงความสำเร็จของรัฐราชการกับการแก้ไขปัญหาอุทกภัยได้บ้าง แต่กระนั้นหากย้อนกลับไปที่จุดตั้งต้นเกี่ยวกับนัยสำคัญของความต้องการของปัญหาอุทกภัยเฉพาะพื้นที่ด้ามขวานที่ต้องการการทำงานเชิงรุกตั้งแต่ในระยะของการเตรียมพร้อมนั้นอาจต้องมีการประเมินกันในรายละเอียดมากกว่านี้ ซึ่งปัจจัยสำคัญประการหนึ่งที่จะสร้างประสิทธิผลในระยะยาวกับการบริหารจัดการปัญหาภัยพิบัติอุทกภัยเช่นนี้อยู่ที่การทำให้ภาคประชาชนในพื้นที่เรียนรู้และปรับตัวกับสถานการณ์อย่างเท่าทัน
ดังนั้นการผลักดันความเป็นพลเมืองให้กับประชาชนในการรับมือกับปัญหาอุทกภัยจึงน่าจะเป็นหัวใจสำคัญกับการบริหารจัดการ เช่นในกรณีของญี่ปุ่นซึ่งเป็นประเทศแม่แบบของการให้ความสำคัญกับระบบราชการ ยังเห็นความสำคัญกับการสร้างจิตสาธารณะ (public spirit) และความเป็นพลเมือง (citizenship) ให้กับประชาชนของตน เพื่อเป็นตัวช่วยรักษาขีดความสามารถในการบริหารจัดการของรัฐ
มุมมองต่อการบริหารจัดการอุทกภัยของรัฐไทยจึงควรพุ่งเป้าไปที่การสร้างการบริหารจัดการใหม่ ด้วยการสร้างสถาบันที่พัฒนาความเป็นพลเมืองของประชาชนในระดับฐานรากเพื่อรับมือกับปัญหาภัยพิบัติอย่างยั่งยืนต่อไป
ศิริรักษ์ สิงหเสม
