การมีส่วนร่วมของภาคเอกชนในกิจการด้านการจัดการขยะของท้องถิ่นไม่ใช่เรื่องใหม่ มีโครงการและกิจการหลากหลายที่ท้องถิ่นจัดจ้างเอกชนดำเนินการ เช่น งานทำความสะอาดถนนหรือพื้นที่ที่กำหนด งานจัดเก็บขนขยะ หรือกระทั่งจัดจ้างกำจัดขยะด้วยวิธีต่างๆ แต่ส่วนใหญ่เป็นการจัดจ้างที่มีระยะเวลาสั้นๆ 1 ปีบ้าง 3 ปีบ้าง กรณีที่ท้องถิ่นทำสัญญาระยะยาวโดยให้เอกชนมีส่วนร่วมในการลงทุนและบริหารดำเนินการ ปรากฏชัดเจนขึ้นหลังการประกาศ Roadmap การจัดการขยะมูลฝอยและของเสียอันตรายโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติในปี 2557 ซึ่งได้กำหนดแนวทางการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนด้วยการจัดกลุ่มขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ cluster เพื่อให้ปริมาณขยะรวมมากขึ้นจนมีความเป็นไปได้ในการลงทุนของเอกชน และการรับซื้อพลังงานไฟฟ้าที่เป็นผลพลอยได้จากระบบกำจัดในอัตราพิเศษ
ในช่วงปี 2540-2543 มีโครงการที่ท้องถิ่นทำสัญญาระยะยาวที่ให้เอกชนลงทุนและบริหารดำเนินการ 2 โครงการ ได้แก่ โครงการก่อสร้างและเดินระบบคัดแยกขยะและกำจัดขยะโดยวิธีฝังกลบของเทศบาลนครลำปาง โดยระบุว่าเป็นสัญญาแบบ Build Operate and Transfer (BOT) มีระยะเวลาสัญญา 5 ปี เนื่องจากเป็นวิธีกำจัดแบบฝังกลบที่มีมูลค่าในการลงทุนไม่มาก ส่วนระบบคัดแยกมีเพียงสายพานสำหรับการคัดแยกด้วยแรงงาน เมื่อหมดสัญญาเครื่องจักรถูกถ่ายโอนเป็นกรรมสิทธิ์ของเทศบาล อีกโครงการคือโครงการก่อสร้างและเดินระบบคัดแยกขยะของเทศบาลนครภูเก็ตเป็นสัญญาแบบ BOT เช่นกัน เมื่อเดินระบบได้ระยะหนึ่ง เอกชนไม่สามารถคัดแยกขยะได้ตามที่คาดหวัง เครื่องจักรชำรุดเสียหาย รายได้จากการขายวัสดุรีไซเคิลไม่เพียงพอกับค่าใช้จ่ายในการเดินระบบ เกิดภาวะขาดทุนอย่างรุนแรงจนต้องหยุดเดินระบบ ในที่สุดเทศบาลต้องยกเลิกสัญญาก่อนกำหนดจนนำไปสู่การฟ้องร้อง
หลังปี 2557 โครงการก่อสร้างและเดินระบบกำจัดขยะแบบเตาเผาที่ผลิตพลังงานไฟฟ้าได้รับการพัฒนาขึ้นในหลายท้องถิ่นโดยมีการทำสัญญาระยะยาวประมาณ 20 ปี ในรูปแบบ BOT และใช้สถานที่ตั้งโครงการในที่ดินของท้องถิ่น สัญญาเหล่านี้ได้กำหนดให้มีการโอนกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของโครงการ เช่น สิ่งปลูกสร้างเครื่องจักรและอุปกรณ์ทั้งหมดเป็นของท้องถิ่นเมื่อสิ้นสุดสัญญา ดังนั้น เพื่อให้มั่นใจว่าทรัพย์สินที่ได้รับยังมีสภาพที่ใช้งานได้ ในสัญญาดังกล่าวจึงกำหนดเงื่อนไขการบำรุงรักษาให้สิ่งปลูกสร้าง เครื่องจักรและอุปกรณ์ต้องอยู่ในสภาพดีตลอดอายุสัญญา
อะไรคือสาระสำคัญของสัญญาแบบ BOT
ไม่อาจปฏิเสธข้อดีของสัญญาแบบ BOT ที่ช่วยแบ่งเบาภาระการลงทุนของภาครัฐและท้องถิ่นรวมทั้งการบริหารดำเนินการหรือการเดินระบบของเอกชนตลอดอายุสัญญาช่วยแก้ปัญหาความขาดแคลนผู้ชำนาญการของท้องถิ่น สัญญาแบบ BOT กำหนดการโอนกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของโครงการแก่ท้องถิ่นหลังสิ้นสุดสัญญา จากนั้นท้องถิ่นมีหน้าที่จัดการกับทรัพย์สินเหล่านั้นให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์อย่างมีประสิทธิภาพ ดังนั้น ท้องถิ่นต้องมั่นใจว่าระบบหรือเครื่องจักรและอุปกรณ์ที่จะใช้ในโครงการต้องมีประสิทธิภาพและขนาดที่สามารถกำจัดขยะของท้องถิ่นได้ตลอดอายุสัญญา โดยไม่ส่งผลกระทบต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม อีกทั้งมีต้นทุนในการกำจัดขยะที่ท้องถิ่นสามารถจ่ายได้ ความมั่นใจของท้องถิ่นในประเด็นเหล่านี้เกิดจากผลสรุปที่ชัดเจนในขั้นตอนการศึกษาความเหมาะสมและความเป็นไปได้ของโครงการที่เรียกว่า Feasibility Study โดยท้องถิ่นควรมีที่ปรึกษาที่มีความเชี่ยวชาญทำการศึกษาและจัดทำรายงานโดยนำเสนอเปรียบเทียบทางเลือกของระบบ เทคโนโลยีและต้นทุนในการกำจัด จากนั้นจึงร่วมกับท้องถิ่นพิจารณาตัดสินใจเพราะทางเลือกที่ไม่เหมาะสมจะนำไปสู่ปัญหาอีกมากมายตั้งแต่การเกิดผลกระทบต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม กระทั่งปัญหาขีดสามารถในการกำจัดขยะ นำไปสู่วิกฤตปัญหาขยะในท้องถิ่น
ทางเลือกตามรายงานการศึกษา นำไปสู่การจัดทำข้อกำหนดขอบเขตของงานสำหรับการเชิญชวนให้เอกชนที่สนใจยื่นข้อเสนอ (Term of Reference หรือ TOR) นั่นเอง
ข้อเสนอด้านเทคนิคของเอกชนที่ได้รับการพิจารณาและทำสัญญาจะเป็นส่วนหนึ่งของเอกสารแนบท้ายสัญญาที่มีความสำคัญมาก เพราะรายการสิ่งปลูกสร้าง เครื่องจักรและอุปกรณ์ในข้อเสนอก็คือบัญชีทรัพย์สินเบื้องต้นที่เอกชนต้องถ่ายโอนกรรมสิทธิ์ให้ท้องถิ่นหลังสิ้นสุดสัญญา เว้นแต่จะมีรายการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงซึ่งทั้งสองฝ่ายเห็นชอบร่วมกัน
แม้ว่าตามแผนการเดินระบบตลอดอายุสัญญา ได้ประมาณการ “การซ่อมบำรุงประจำปีและปรับเปลี่ยนเครื่องจักรอุปกรณ์สำคัญทุก 3 หรือ 5 ปี”แต่ในทางเป็นจริงมักพบว่าการสึกหรอ ชำรุด เสียหายของอุปกรณ์และเครื่องจักรเร็วและรุนแรงกว่าที่คาดการณ์ ซึ่งเกิดจากความชื้นของขยะเป็นสำคัญ จนต้องปรับเปลี่ยนอุปกรณ์และเครื่องจักร ตั้งแต่บางรายการไปจนถึงปรับเปลี่ยนทั้งระบบที่ผิดแผกไปจากข้อเสนอเดิม ข้อเท็จจริงเหล่านี้กำลังเกิดขึ้นกับโครงการที่ถูกพัฒนาขึ้นหลังปี 2557 จนน่ากังวลว่าโดยสาระสำคัญของสัญญาแบบ BOT สุดท้ายท้องถิ่นจะได้รับถ่ายโอนอะไร-อย่างไร และหากท้องถิ่นจะยึดเอามาตรการที่ระบุไว้ในสัญญา เช่น “ก่อนครบกำหนดสัญญา ผู้รับจ้างต้องซ่อมบำรุงทรัพย์สินทั้งหมดตามบัญชีทรัพย์สินของระบบให้อยู่ในสภาพดี ใช้งานได้ เพื่อเตรียมส่งมอบและโอนสิทธิในการครอบครองให้แก่ผู้ว่าจ้างในวันครบกำหนดสัญญา” เชื่อได้ว่าจะเกิดความเห็นต่อสภาพของระบบที่แตกต่างกันจนอาจเป็นเหตุให้เกิดการฟ้องร้องและก่อผลกระทบต่อการจัดการของท้องถิ่น
ทางกลับกัน หากโครงการสามารถดำเนินไปจนสิ้นสุดสัญญาและการโอนกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของโครงการให้แก่ท้องถิ่นในสภาพดี สามารถใช้งานได้จริง ไม่มีปัญหาและอุปสรรคใดๆ การดำเนินงานต่อไปท้องถิ่นจะมีทางเลือก 2 ทางคือ หนึ่ง จัดบุคลากรของท้องถิ่นเดินระบบเอง โดยบุคลากรของท้องถิ่นจะได้รับการถ่ายทอดองค์ความรู้ ตามข้อกำหนดในสัญญา “ต้องถ่ายทอดองค์ความรู้ ตลอดจนเทคโนโลยีที่ใช้ในการดำเนินการบริหารจัดการระบบ ทุกขั้นตอนของการบริหารจัดการให้แก่บุคลากร…เป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่า 6 (หก) เดือน หรือจนมีความรู้ความสามารถปฏิบัติงานได้” หรือ สอง จัดจ้างเอกชนเดินระบบ ซึ่งอาจเป็นเอกชนรายเดิมหรือจัดจ้างรายใหม่ ด้วยเงื่อนไขค่ากำจัดที่แตกต่างไปจากเดิม เนื่องจากท้องถิ่นเป็นเจ้าของทรัพย์สินของโครงการแล้ว
อย่างไรก็ตาม เมื่อถึงเวลานั้น ยังคงมีความเสี่ยงที่ท้องถิ่นจะต้องจัดการอีกหลายด้าน ได้แก่ ความไม่แน่นอนของนโยบายการรับซื้อพลังงานไฟฟ้าในรูปแบบ FiT จากระบบกำจัดขยะ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายส่งเสริมพลังงานหมุนเวียนของกระทรวงพลังงาน และเมื่อสัญญาซื้อขายระหว่างการไฟฟ้ากับเอกชน 20 ปีสิ้นสุดลง โครงการที่ยังสามารถผลิตพลังงานไฟฟ้าได้จะทำสัญญาซื้อขายพลังงานไฟฟ้าต่อไปได้เป็นอย่างไร และหากท้องถิ่นจะเดินระบบที่ได้รับการโอนกรรมสิทธิ์ ท้องถิ่นจะสามารถทำสัญญาซื้อขายพลังงานไฟฟ้าเองได้หรือไม่
