| ผู้เขียน | พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ |
|---|
ไม่ได้ตั้งใจจะเขียนเรื่องนี้ในช่วงที่ผ่านมา เพราะมีภารกิจติดพันในหลายเรื่อง และอีกความรู้สึกหนึ่งก็คือ ยอมแพ้และท้อแท้กับเรื่องผังเมืองกรุงเทพฯ มานานแล้ว
แม้ว่าในช่วงสองสามเดือนที่ผ่านมานี้ จะมีคนสนใจเรื่องผังเมืองกรุงเทพฯ และการพัฒนาเมืองกรุงเทพฯมากขึ้น โดยเฉพาะที่พรรคก้าวไกล
และจะชี้แจงความจริงก็คือ ที่พรรคก้าวไกลเรื่องนี้เขามีการศึกษาอย่างจริงจัง และมีทีมงานเบื้องหลังทั้งจากนักวิชาการด้านสถาปัตยกรรม (สถาปนิกด้วย) และด้านอื่นๆ รวมทั้งตัวแทนขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมในระดับเมืองที่ทำงานมาอย่างยาวนาน (รวมทั้งที่เคยมีส่วนในการรณรงค์การเคลื่อนไหวในการหาเสียงจนประสบความสำเร็จของอาจารย์ชัชชาติด้วย)
ใครจะวิพากษ์วิจารณ์อะไรกับก้าวไกลก็คงต้องเข้าใจเงื่อนไขข้อนี้ของเขาสักนิด ส่วนจะวิพากษ์วิจารณ์ความรู้ ความเข้าใจ ความคิด ของทางพรรค และการนำเสนอของ ส.ส. พรรคก้าวไกลคนไหนที่ออกมาวิพากษ์วิจารณ์ในเรื่องของการปรับปรุงและประกาศใช้ผังเมืองกรุงเทพฯในช่วงนี้ก็คงเป็นอีกเรื่องหนึ่ง
เรื่องของพรรคก้าวไกลเผอิญผมได้รับรู้มา ส่วนของพรรคอื่นๆ ผมไม่ได้รับรู้ว่าแต่ละพรรคเขาสนใจเรื่องผังเมืองแค่ไหน
แต่ถ้าย้อนกลับไปสักนิด ทุกพรรคแหละครับไม่ได้สนใจเรื่องนี้เป็นเรื่องเป็นราวในช่วงการเลือกตั้งทั่วไปในกรุงเทพมหานคร เมื่อปีที่แล้ว หลายพรรคนำเสนอหนักไปทางโครงการพัฒนาเมืองต่างๆ มากกว่า
และถ้าย้อนกลับไปที่ทุกกลุ่มที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งท้องถิ่นในกรุงเทพมหานคร เรื่องผังเมืองก็ไม่ใช่เรื่องใหญ่ประเด็นหลักของการรณรงค์เลือกตั้งผู้ว่ากรุงเทพมหานคร และสภากรุงเทพมหานครแต่อย่างใด
แต่กระนั้นก็ตาม ขอย้ำอีกครั้งว่า บทบาทของ ส.ส. ระดับชาติในการพูดถึงงานของท้องถิ่นนั้นมีความสำคัญ กว่าที่คนจำนวนหนึ่งบอกว่า ส.ส.ระดับชาติก็ควรจะพูดถึงปัญหากฎหมายและนโยบายระดับชาติเท่านั้น เนื่องจากว่า ส.ส นั้นเป็นตัวแทนของประชาชนในเขตต่างๆ และบ่อยครั้งที่การบริหารท้องถิ่น และปัญหาในท้องถิ่นนั้นจำต้องถูกนำมาอภิปรายในสภาใหญ่เนื่องจากระบบการรวมศูนย์อำนาจของประเทศนี้ทำให้การแก้ปัญหาในท้องถิ่นนั้นทำไม่ได้ ถ้าหน่วยงานระดับชาติและภูมิภาคไม่เข้ามาตอบกระทู้ เข้ามาชี้แจง หรือถูกจี้ให้เข้ามาแก้ปัญหาอย่างจริงใจ
มีเรื่องสามเรื่องก่อนจะลงในรายละเอียดในเรื่องผังเมืองกรุงเทพฯที่ต้องเข้าใจ
เรื่องแรก ผังเมืองคืออะไร? คำตอบในทางเทคนิคก็คือผังเมืองเป็นหนึ่งในเครื่องมือในการวางแผนและพัฒนาเมือง
โดยที่ในการวางแผนพัฒนาเมืองนั้น จะต้องมีทั้งสองด้าน ที่ต่างจากการวางแผนและกำหนดนโยบายสาธารณะในเรื่องอื่นๆ ที่มักเข้าใจร่วมกันตามตำราวิชาการวางแผน โดยเฉพาะการวางแผนในทางธุรกิจ หรือแม้กระทั่งการกำหนดนโยบายสาธารณะ
กล่าวคือ การวางแผนเมืองหรือนคร (city planning หรือ urban planning) มันต้องคำนึงถึงการกำหนดทิศทางการพัฒนาไปข้างหน้า ขณะเดียวกันก็ต้องพูดถึงการกำกับดูแลและควบคุมการพัฒนาที่มีอยู่ด้วย
กลไกการควบคุมการพัฒนาเมืองจึงมีความจำเป็น
และโดยตัวของเมืองนั้นมันมีเรื่องทางกายภาพเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย ดังนั้นผังเมืองจึงมักจะเป็นเงื่อนไขสำคัญในการกำหนดทิศทางการพัฒนาด้านกายภาพของชุมชนเมือง และกำหนดเครื่องมือและหลักการในการควบคุมการพัฒนาไปในเวลาเดียวกัน
แต่ในการวางแผน (พัฒนา) เมืองนั้นอาจจะมีเครื่องมืออีกหลายอย่าง เพราะผังเมืองนั้นมันคือ กระบวนการกำหนดทิศทางและการควบคุมการใช้ที่ดิน (land-use planning) หรือเรียกว่าการกำหนดโซน หรือย่าน (zoning)
ยังมีเครื่องมือพื้นฐานอื่นๆ อีกมากมายในการวางแผนพัฒนาเมืองที่เขาใช้ควบคู่กันไป เช่น การกำหนดมาตรฐานการก่อสร้าง การกำหนดนโยบายที่พักอาศัย การกำหนดนโยบายการคมนาคมขนส่งในเมือง การวางแผนพัฒนาชุมชน การวางแผนด้านวัฒนธรรมเมือง ซึ่งหมายถึงการส่งเสริมกิจกรรมทางเศรษฐกิจใหม่ๆ ด้านการท่องเที่ยว เศรษฐกิจสร้างสรร และศิลปวัฒนธรรมร่วมสมัยในเมืองเพื่อเปลี่ยนฐานเศรษฐกิจของเมือง การออกแบบชุมชน การพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่น รวมไปถึงนโยบายการพัฒนาระบบเทคโนโลยีและการฐานข้อมูลขนาดใหญ่เพื่อแก้ปัญหาเมือง และการกำหนดพื้นที่เมืองเป็นพื้นที่พิเศษในการพัฒนาและเชื่อโยงกับพื้นที่ในระดับภูมิภาค
โดยสรุปผังเมืองจึงเป็นหนึ่งในเครื่องมือในการวางแผนและพัฒนา (รวมทั้งกำกับการพัฒนา) เมือง แต่ไม่ใช่ทั้งหมด และในเนื้อหาสาระว่าหลักการใหญ่ของการกำหนดผังเมืองนั้นจะมีแนวคิดเรื่องการพัฒนาและกำกับการพัฒนาแบบไหนก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง มีสำนักคิดหลายสำนัก ในยุคหนึ่งที่เชื่อว่ามีความจริงหนึ่งเดียว บางยุคสมัยมองว่าแล้วแต่นักผังเมืองจะเชื่อ จะยืนข้างกลุ่มไหนก็ได้แล้วมาถกแถลง ต่อรองกัน (advocacy planning theory) บางกลุ่มทฤษฎีเชื่อว่าการวางผังเมืองไม่จำเป็น ให้ใช้เครื่องมือตัวอื่นแทน บ้างก็ว่าการวางแผนเมืองที่ดีคือการลดความขัดแย้งในเมืองโดยการพูดคุยเจรจามากกว่าการกำหนดผังเมืองที่ตายตัว หรือบางกลุ่มเชื่อว่าไม่มีความจริงเรื่องการพัฒนาเมืองหนึ่งเดียว ทุกฝ่ายต่างใช้ชุดความจริงสู้กันไปเรื่อยๆ โดยเฉพาะในหมู่คนที่เคลื่อนไหวเพื่อความเป็นธรรมในสังคม
อีกหลายคนเชื่อว่ายุคสมัยที่เปลี่ยนแปลงไปก็มีแนวคิดในการวางแผนและผังเมืองที่ต่างกัน หรือบางทีวางไว้ดี แต่การนำไปปฏิบัติ และการมีส่วนร่วมของประชาชนอาจจะไม่ใช่สาระสำคัญของการวางผังเหล่านั้นก็มีให้เห็นอยู่มากมาย
เรื่องที่สอง ผังเมืองก็เป็นส่วนหนึ่งของแผนพัฒนาท้องถิ่นที่ผมเสนอว่าเป็นเสมือน “ธรรมนูญท้องถิ่น” หมายถึงความเข้าใจเดียวกับที่พูดถึงข้อถกเถียงเรื่องรัฐธรรมนูญระดับประเทศนั่นแหละครับ คือตั้งคำถามว่าผังและแผนพัฒนาเมืองนั้นให้ความสำคัญกับใครกันแน่ในฐานะเป็นเจ้าของอำนาจในเมือง และเรามองเห็นความสัมพันธ์ทางอำนาจ อะไรในท้องถิ่นของเราผ่านผังเมือง และแผนพัฒนาเมือง เรื่องนี้ผมไม่ได้เสนอเองเสียทั้งหมด เพราะมันก็เป็นส่วนหนึ่งของข้อถกเถียงของบรรดานักผังเมืองในโลก ที่เรียนในโรงเรียนวางแผนภาคและเมืองนั่นแหละครับ แต่มันก็ขึ้นกับจุดเน้นของแต่ละโรงเรียนที่สอน บางโรงเรียนก็อยู่ในคณะสถาปัตย์ บางโรงเรียนก็อยู่ในโรงเรียนที่มีศักดิ์ของสาขาวิชาเท่ากันกับสถาปัตยกรรม คือ ต่างเป็นภาควิชา หรือบางโรงเรียนก็อยู่ในสำนักนโยบายสาธารณะ หรือคณะด้านกิจการสาธารณะ การเมือง
การที่ผังเมือง คือ ธรรมนูญท้องถิ่นนี้ ผังเมืองจึงไม่ได้ศักดิ์สิทธิ์วิจารณ์ไม่ได้ เพราะมันเป็นเรื่องของความเป็นมืออาชีพของผู้จัดทำ แต่ความเป็นมืออาชีพของการจัดทำเป็นเรื่องของการตอบคำถามได้ไหมว่าประชาชนอยู่ตรงไหนของโครงสร้างอำนาจในการกำหนดทิศทางและควบคุมการพัฒนาเมือง และในหัวข้อของการมีส่วนร่วมในการพัฒนาเมืองนั้น การมีส่วนร่วมในการพัฒนาเมืองของประชาชนนั้นก็มีข้อถกเถียงว่ามันมีได้กี่รูปแบบ กี่ลำดับขั้น ตั้งแต่ประชาชนเป็นเพียงผู้ให้ข้อมูล ประชาชนเป็นเพียงผู้ร้องเรียนเมื่อกระทบกับผลประโยชน์ของตน ประชาชนเป็นเพียงผู้ถูกเกณฑ์ หรือผู้ถูกปิดปาก ขณะที่ในระดับสูงขึ้นไปของบันไดในการมีส่วนร่วมนั้น ประชาชนเป็นผู้ที่กำหนดและตรวจสอบกระบวนการกำหนดนโยบาย แผน และผังได้มากน้อยแค่ไหน (citizen control)
เรื่องที่สาม ในกระบวนการกำหนดผังเมืองของไทยนั้น ต้องเข้าใจว่าในทางกฎหมายมันมีสองขั้น คือตัว พ.ร.บ.ผังเมือง และตัวผังเมืองซึ่งแต่ละท้องถิ่นจะต้องออกให้เป็นไปตามท้องถิ่นเหล่านั้น
อธิบายอีกอย่างว่ามันมีขั้นตอนและคนที่มีส่วนเกี่ยวข้อง และเรื่องของกระบวนการที่จัดทำจริงในแต่ละพื้นที่ โดยในปัจจุบันนั้น พ.ร.บ.การผังเมืองล่าสุดคือ 2562 ซึ่งพัฒนาปรับเปลี่ยนมาจาก 2518, 2525, 2535 และ 2558 (แต่ะจะเห็นว่าใน พ.ร.บ.การผังเมืองนั้นไม่ได้มองว่าการจัดทำผังเมืองนั้นเกี่ยวเนื่องกับการควบคุมการพัฒนา แต่เน้นที่การเป็นกรอบชี้นำการพัฒนาด้านกายภาพ เสียมากกว่า แถมยังมีคำที่แปลกๆ เช่น “ผังนโยบาย” ที่ไม่ได้อธิบายในทางหลักวิชาสากลว่ามันคืออะไร มันเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับแผนยุทธศาสตร์ และผังแม่บท หรือแผนแม่บทอย่างไร แต่ผังเมืองที่คนเข้าใจกันก็คือผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินในตัวกฎหมายการผังเมือง)
แต่มุมมองที่ขาดไปในพ.ร.บ.ผังเมืองที่อธิบายศัพท์แสงและลำดับขั้นของผังเมือง และกระบวนการจัดทำผังเมืองที่เป็นเรื่องของราชการเป็นหลักและใครมีอำนาจในการกำกับกระบวนการซึ่งหมายถึงตัวแทนราชการต่างๆ ก็คือไม่ได้อธิบายแนวคิดทฤษฎีการวางผังเมืองและแผนพัฒนาเมือง ซึ่งแต่ละยุคสมัยมันก็เปลี่ยนแปลงไป
อธิบายง่ายๆ ก็คือ แนวคิดเบื้องหลังการวางผังเมืองนั้นเป็นเรื่องที่จะต้องมาดูกันว่าแต่ละผังนั้นแนวคิดหลักอยู่ที่ไหน เช่น ในยุคสมัยใหม่นั้นก็ไปเน้นเรื่องสิ่งแวดล้อม การพัฒนาที่ยั่งยืน แต่แนวคิดและแนวทางดำเนินงานนั้นจะเกิดขึ้นได้จริงไหมก็ว่ากันไปอีกเรื่องหนึ่ง
พื้นที่ในการเขียนในสัปดาห์นี้น่าจะหมดลงแล้ว ในสัปดาห์หน้าผมจะมาว่าต่อในเรื่องของประเด็นท้าทายในการจัดทำผังเมืองของกรุงเทพฯในปัจจุบันต่อไปครับ โดยเฉพาะคำถามว่าผังเมืองกรุงเทพฯนั้นเอื้อกับนายทุนจริงไหม? และมีมุมมองทางเลือกอะไรบ้างในการจัดทำผังเมืองกรุงเทพฯในฉบับปัจจุบันครับผม
