ในประเทศอังกฤษมีหลักเกณฑ์ในการพิจารณาสำนวนคดีอาญาที่ให้ความสำคัญกับเรื่องประโยชน์สาธารณะ ซึ่งเป็นหลักกฎหมายที่วิวัฒน์ในแบบของอังกฤษเองในสมัยหลัง ที่นับว่าควรให้ความสนใจ และอาจเป็นไปได้ว่าปัญหาอะไรในประเทศเราที่ยังแก้ไม่ตก เมื่อย้อนไปดูรากฐานในกฎหมายอังกฤษแล้ว อาจเกิดความคิดดีๆ และแนวทางแก้ไขปัญหาได้บ้าง
ในระบบกฎหมายอังกฤษ พนักงานอัยการคือผู้ฟ้องคดีอาญาในนามของรัฐ ในเบื้องต้นเมื่อสำนวนคดีอาญามาถึงพนักงานอัยการ (ซึ่งต่อไปนี้จะขอเรียกว่า “อัยการ” เพื่อความกะทัดรัดในถ้อยคำ) อัยการจะพิจารณาพยานหลักฐานในฐานะเจ้าหน้าที่ที่รักษาประโยชน์ของรัฐ ไม่ใช่ในฐานะที่จะเป็นโจทก์อย่างผู้เสียหายที่ฟ้องคดีเอง แต่พนักงานอัยการจะมีความเป็นกลางเสมือนเป็นตัวแทนของรัฐที่จะนำคดีขึ้นสู่ศาล ต้องทำตัว ดำรงตน และพิจารณาสำนวนอย่างเป็นกลางไม่น้อยไปกว่าศาล และเมื่อทำในนามรัฐจึงต้องคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะเป็นหลัก
อัยการในประเทศอังกฤษ ต้องปฏิบัติตาม Code for Crown Prosectuors ซึ่งอาจแปลได้ว่าเป็นประมวลระเบียบสำหรับอัยการ ซึ่งออกโดย the Director of Public Prosecutions และเป็นการออกระเบียบที่อาศัย อำนาจตาม The Prosecution of Offences Act 1985 มีเนื้อหาเกี่ยวกับข้อกำหนดในการพิจารณาสำนวนคดีอาญา และการมีคำสั่งฟ้องหรือไม่ฟ้องคดีอาญา มีหลักเกณฑ์พอสังเขป สองขั้นตอน (หลักนั้นคือ The Full Code Test) ที่ประกอบไปด้วยการพิจารณา 2 ขั้นตอน คือ ขั้นตอนที่หนึ่ง the evidential stage และขั้นตอนที่สอง the public interest stage) ดังนี้
ขั้นตอนแรก คือการพิจารณาพยานหลักฐานในคดีอาญาว่ามีเพียงพอฟ้องหรือไม่ นั่นคือพิจารณาทั้งข้อกฎหมายว่าเป็นความผิดหรือไม่ และพยานหลักฐานว่ามีน้ำหนักเพียงพอที่จะทำให้ศาลเชื่อหรือไม่ ขาดข้อใดข้อหนึ่งไม่ได้ต้องครบทั้งสองข้อ รายละเอียดในเรื่องการพิจารณาข้อกฎหมาย และน้ำหนักพยานหลักฐานเป็นเรื่องของนักกฎหมายโดยตรง จึงขอละไว้ไม่กล่าวในที่นี้ เพราะบทความนี้เน้นเรื่องข้อพิจารณาด้านประโยชน์สาธารณะ ที่ประชาชนพอจะเข้าใจได้ไม่ยาก สรุปรวบรัดว่าหากผ่านทั้งสองกรณีแล้วในขั้นตอนที่หนึ่งแล้วก็เข้าสู่ขั้นตอนที่สอง
ขั้นตอนที่สอง คือการพิจารณา เรื่องประโยชน์สาธารณะ นั่นคือ พิจารณาว่าหากการฟ้องคดีอาญามีขึ้นสาธารณะจะเกิดประโยชน์หรือไม่ ถ้ามีประโยชน์ต่อสาธารณะก็ฟ้อง ถ้าไม่มีก็ไม่ฟ้อง (ในอังกฤษไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่ประเด็นนี้ค่อนข้างใหม่สำหรับประเทศไทย)
ข้อพิจารณาเรื่องประโยชน์สาธารณะตามหลักกฎหมายของประเทศอังกฤษ มีประเด็นที่ต้องพิจารณา โดยสังเขป คือ
ประการแรก ความผิดที่ผู้ต้องหากระทำนั้นร้ายแรงเพียงใด หากเป็นความผิดที่ร้ายแรงแล้ว การสั่งฟ้องย่อมเป็นประโยชน์แก่สาธารณะมากกว่าความผิดเล็กๆ น้อยๆ
ประการที่สอง ระดับของความน่าตำหนิของผู้กระทำความผิด หากเป็นความผิดที่น่าตำหนิที่แสดงให้เห็นถึงจิตใจที่โหดร้ายไม่คำนึงถึงศีลธรรม ความชอบธรรมมากเท่าใด การสั่งฟ้องย่อมเป็นประโยชน์แก่สาธารณะมากกว่า ความผิดที่น่าตำหนิที่น้อยกว่ามากเท่านั้น
ประการที่สาม สภาพแวดล้อมหรือสภาพของผู้ถูกกระทำ หากความผิดนั้นกระทำต่อบุคคลที่กฎหมายมุ่งประสงค์จะคุ้มครองมาก เช่น บุคคลที่ปฏิบัติงานสาธารณะ เช่น ตำรวจ แพทย์ พยาบาล เด็ก คนชรา คนกลุ่มที่เปราะบางในสังคม ฯลฯ การสั่งฟ้องย่อมเป็นประโยชน์แก่สาธารณะยิ่งกว่าคนปกติ
ประการที่สี่ ผู้กระทำความผิดที่อายุต่ำกว่าสิบแปดปี อาจได้รับการพิจารณาเป็นพิเศษว่ามีส่วนที่น่าให้อภัยมากกว่าผู้ใหญ่ ดังนั้นการฟ้องผู้ใหญ่ย่อมเกิดประโยชน์แก่สาธารณะมากกว่าการฟ้องบุคคลอายุต่ำกว่าสิบแปดปี
ประการที่ห้า การกระทำความผิดนั้นส่งผลกระทบต่อสังคมรุนแรงเพียงใด ดังนั้นการสั่งฟ้องคดีที่ผู้กระทำความผิดมีการกระทำที่ส่งผลเสียหายรุนแรงต่อสังคมมากเท่าใด ย่อมเป็นประโยชน์แก่สาธารณะมากเท่านั้น ถ้าการกระทำส่งผลเสียต่อสังคมน้อย การฟ้องคดีย่อมเป็นประโยชน์แก่สังคมน้อย
ที่กล่าวมาข้างต้นนี้อาจดูไม่คุ้นสำหรับบุคคลทั่วไป ดังนั้น เพื่อให้ง่ายต่อการพิจารณา จึงขอเทียบกับกฎหมายสารบัญญัติ เพื่อให้เป็นรูปธรรมเข้าใจง่ายได้ดังนี้ ซึ่งต้องพิจารณาทั้งสองทาง คือ “เหตุที่สนับสนุนให้มีการฟ้องคดี กับ เหตุที่สนับสนุนไม่ให้ฟ้องคดี”
เหตุที่สนับสนุนการฟ้องคดีนั้น ยกตัวอย่าง ได้แก่
1.เป็นการกระทำที่มีพฤติการณ์ในการทำร้ายร่างกาย
ผู้อื่น และมีการใช้อาวุธ
2.เป็นการกระทำที่ผู้กระทำมีการไตร่ตรอง ตระเตรียมการไว้ก่อนกระทำความผิด
3.การกระทำความผิดนั้นกระทำต่อเด็ก
4.เป็นการกระทำความผิดอย่างหนึ่งเพื่อให้เกิดความสะดวกในการกระทำความผิดร้ายแรงอีกต่อหนึ่ง
5.เป็นการกระทำความผิดต่อผู้อ่อนแอ ผู้ด้อยโอกาส อย่างเป็นการเอาเปรียบซ้ำเติมผู้ที่เปราะบางอยู่แล้ว
6.การกระทำความผิดโดยที่จิตใจของผู้กระทำมีความสุจริต
7.ผู้กระทำความผิดเป็นบุคคลที่อยู่ในฐานะที่คนในสังคมให้ความเชื่อถือไว้วางใจในอาชีพ แต่กลับกระทำความผิดโดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ หรือการงานนั้น
8.กระทำความผิดต่อบุคคลที่เป็นผู้บริการสาธารณะ เช่น แพทย์ ตำรวจ พยาบาล ผู้กู้ภัย
9.เป็นการกระทำความผิดเพราะเกิดมูลเหตุแรงจูงใจที่เลือกปฏิบัติต่อคนต่างเชื้อชาติ ศาสนา ความเชื่อ เพศ ความพิการ
10.การกระทำที่เป็นการทำร้ายต่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ เป็นต้น
เมื่อพิจารณาเหตุที่สนับสนุนการฟ้องคดีแล้ว ยังต้องพิจารณาเหตุที่สนับสนุนให้ไม่ฟ้องคดีอีก เป็นลำดับต่อไป คือ ต้องพิจารณาทั้งแง่สนับสนุนและแง่ที่คัดค้านฟ้องคดีอีก เป็นลำดับต่อไป คือ ต้องพิจารณาทั้งแง่สนับสนุนและแง่ที่คัดค้านเพื่อให้เกิดความรอบคอบในการตัดสินใจ เป็นเครื่องกลั่นกรองว่าทำอย่างนั้นจะเป็นอย่างไร ถ้าไม่ทำจะเป็นอย่างไร
ส่วนเหตุที่สนับสนุนการไม่ฟ้องคดี ยกตัวอย่าง ได้แก่
1.การกระทำความผิดนั้นเกิดจากความสำคัญผิด หรือความเข้าใจผิด
2.ความเสียหายจากการกระทำเกิดขึ้นเพียงเล็กน้อย ซึ่งเกิดเพราะความผิดพลาดในการตัดสินใจ มิได้เกิดจากความชั่วร้ายของจิตใจ
3.ผู้กระทำได้ถูกดำเนินคดีแพ่ง หรือต้องชดใช้ทางแพ่ง ซึ่งคิดเทียบแล้วว่าพอเหมาะพอสมกับความผิดแล้ว
4.เป็นกรณีที่ผู้กระทำคนนั้นๆ มีส่วนร่วมในการกระทำความผิดอย่างหนึ่งเพียงเล็กน้อย (มีส่วนร่วมที่คิดเป็นสัดส่วนที่เล็กน้อย)
5.หากฟ้องคดีไปแล้วศาลอาจพิพากษาลงโทษเพียงเล็กน้อย ซึ่งโดยฐานความผิดนั้นอาจจะเป็นฐานที่ระวางโทษไม่รุนแรง
6.ผู้ต้องหาอายุต่ำกว่าสิบแปดปี (โดยอาจจะใช้วิธีการสำหรับเด็กดำเนินคดีต่อไป)
7.หากฟ้องคดีไปอาจจะเกิดผลเสียต่อผู้เสียหายเอง ทำให้ทุกข์ทรมานใจ หรือส่งผลต่อสุขภาพกาย สุขภาพจิต ไปมากเกินควรและไม่คุ้มที่จะดำเนินคดี (ที่ไม่คุ้มเพราะหากต้องไปเบิกความเล่าเรื่องประสบการณ์เลวร้ายที่ตนถูกกระทำซ้ำแล้วซ้ำอีก สภาพจิตใจผู้เสียหายแทนที่จะได้รับการเยียวยากลับจะแย่ลงไปอีก)
8.เป็นการกระทำความผิดในลักษณะที่อาจใช้กระบวนการทางเลือกอื่นแทนการฟ้องคดีได้และเหมาะสมที่จะใช้
9.การฟ้องคดีอาญานั้นอาจจะทำให้เสียความมั่นคงของประเทศ หรือเสียความสงบเรียบร้อยทางสังคม (เป็นประเด็นที่พิจารณายากมาก และใช้ดุลพินิจสูง) เป็นต้น
ในคดีหนึ่งๆ นั้น อาจมีทั้งลักษณะที่สนับสนุนการฟ้อง และไม่สนับสนุนการฟ้องปะปนกันอยู่มากมาย หลายปัจจัย จึงเป็นเรื่องที่ต้องชั่งน้ำหนักว่าทางใดมี
น้ำหนักมากกว่ากัน ถ้าเหตุผลสนับสนุนให้ฟ้องมีมากกว่า ย่อมมีการฟ้องคดีเกิดขึ้น แต่เมื่อฟ้องคดีแล้วมีเหตุอะไรที่ถือว่าเป็นเหตุบรรเทาโทษแก่จำเลย อัยการอาจจะแจ้งให้ศาลทราบด้วย
ซึ่งเมื่อพิจารณาปัจจัยที่สนับสนุนการฟ้อง และปัจจัยที่สนับสนุนการไม่ฟ้องแล้ว จะเห็นว่าทั้งสองทางล้วนเป็นกรอบความคิดที่จะรักษาประโยชน์สาธารณะทั้งสิ้น และจะเห็นว่าวิธีคิดหรือวิธีพิจารณาในฝั่งของปัจจัยสนับสนุนในการไม่ฟ้องนั้น ต้องใช้การตัดสินใจที่ยากกว่าการฟ้อง ต้องใช้การประเมินค่าในสิ่งที่เป็นนามธรรมมากกว่าสิ่งที่เป็นนามธรรม เช่น ถ้าฟ้องคดีไปแล้วผู้เสียหายจะทุกข์ทรมานใจซ้ำสองอย่างไร อะไรที่จะเป็นลักษณะที่ฟ้องแล้วจะเกิดความไม่สงบในสังคม อะไรที่เป็นการกระทำที่ผู้ต้องหาพยายามชดใช้เยียวยาแก่ผู้เสียหายอย่างเหมาะสม สิ่งเหล่านี้เป็นนามธรรมทั้งสิ้น
การที่จะตัดสินใจไม่ฟ้องนั้นต้องอธิบายได้ว่ารักษาประโยชน์สาธารณะไว้ได้อย่างไรหรือถ้าฟ้องไปแล้วจะเกิดประโยชน์แก่สาธารณะอย่างไร หรือบางเรื่องหากฟ้องไปแล้วจะเสียประโยชน์แก่สาธารณะอย่างไร และการไม่ฟ้องบางกรณีต้องดำเนินการต่อด้วยกระบวนการยุติธรรมทางเลือกอื่นๆ เช่น ตามมาด้วย การเตือนแทนการฟ้อง ซึ่งในประเทศอังกฤษนั้น อัยการอาจออกคำสั่งเตือนแทนการฟ้องคดีได้ โดยอาจจะเตือนโดยมีเงื่อนไขให้ผู้ต้องหาปฏิบัติ เช่น เงื่อนไขในการฟื้นฟูจิตใจผู้กระทำผิด ให้ผู้กระทำผิดชดใช้ค่าเสียหาย เป็นต้น (การเตือนอย่างมีเงื่อนไข ที่กล่าวถึง ตัวเงื่อนไขนี้ ผู้ต้องหาต้องปฏิบัติตาม หากผิดเงื่อนไขโดยไม่มีเหตุอันสมควรแล้ว ผู้ต้องหาจะต้องถูกนำตัวไปฟ้องคดีอาญาตามเดิม)
การตัดสินใจฟ้องหรือไม่ฟ้องของอัยการในประเทศอังกฤษต้องพิจารณาประเด็นเรื่องประโยชน์สาธารณะเสมอ นั่นเป็นสิ่งที่ทำให้แตกต่างจากโจทก์ทั่วๆ ไปที่มุ่งคำนึงว่าเป็นผู้รักษาผลประโยชน์ของผู้เสียหาย แต่อัยการกลับต้องเป็นกลางมากกว่าโดยยึดประโยชน์สาธารณะเป็นหลัก หลักนี้มีในระบบกฎหมายของประเทศอังกฤษอย่างแน่นแฟ้น และนับวันหลักประโยชน์สาธารณะนี้จะเป็นหลักที่ยึดถือกันกว้างขวางขึ้นเรื่อย แทบทุกประเทศ จนปัจจุบันนี้เรียกได้แล้วว่าเป็นหลักสากล และเป็นสิ่งที่ใช้กันมากขึ้นในประเทศต่างๆ รวมถึงในประเทศไทยเราด้วย
หลักนี้จะมีส่วนช่วยให้คนที่กระทำความผิดเล็กน้อยไม่ต้องถูกดำเนินคดี เช่น คนที่ลักทรัพย์ที่เป็นอาหารจำนวนเล็กน้อยเพื่อที่จะนำไปให้ลูกกินเพื่อประทังชีวิตลูกของตนเอง คนยากจนที่ไม่รู้กฎหมายแล้วทำความผิดเล็กน้อยโดยรู้เท่าไม่ถึงการณ์ คนที่กระทำความผิดเพราะประมาทในลักษณะที่เกิดผลเสียหายไม่ร้ายแรงซึ่งเขาได้ขวนขวายชดใช้เยียวยาอย่างเต็มที่แก่ผู้เสียหาย คนที่เผลอขับรถชนกระถางต้นไม้เพื่อนบ้านโดยไม่เจตนา ฯลฯ
เมื่อหลักนี้ถ้าได้ใช้ให้เป็นประโยชน์แล้ว จะเกิดความเป็นธรรมมากขึ้น คนทั่วไปจะไม่มองนักกฎหมายและกระบวนการทางกฎหมาย ว่าแข็งกระด้างอีกต่อไป ความยืดหยุ่นที่มีให้กับพื้นที่ความเป็นธรรมจะมีมากขึ้น ถ้าใช้หลักนี้อย่างถูกหลักวิชาอย่างแท้จริง และนักกฎหมายต้องกล้าที่จะใช้ ประชาชนก็ต้องพยายามเข้าใจนักกฎหมายด้วยเช่นกัน
จากตัวอย่าง คนที่ลักขโมยของเล็กๆ น้อยๆ ให้ลูกกิน เพราะความยากจนและหิวโหยกฎหมายมองว่า คนอย่างนี้แม้จะทำผิดจริง แต่ความน่าตำหนิมีน้อย ถ้าสิ่งของนั้นเป็นแค่ของกินที่จะนำไปเลี้ยงเด็ก รัฐเองก็ต้องเลี้ยงเด็กคนนี้เช่นกัน ถ้าสภาพสังคมที่รัฐจัดหาสวัสดิการไม่พอ ความขาดแคลนนั้นรัฐควรต้องรับผิดชอบในการดูแลมนุษย์ทุกคนในรัฐ แม้บุคคลนั้นจะทำอะไรหรืออาชีพอะไรไม่ได้เลยแต่ไม่ควรต้องตายเพราะความหิวโหย การลักขโมยของกินเล็กน้อยเพื่อประทังชีวิตจึงเป็นความผิดเล็กน้อยในสายตาของรัฐ อัยการจึงสามารถที่จะใช้ดุลพินิจสั่งไม่ฟ้องได้ เพราะฟ้องไปก็ไม่เป็นประโยชน์ต่อรัฐ
ข้อพิจารณาเรื่องการฟ้องที่จะไม่เป็นประโยชน์ต่อรัฐนี้ยังนำมาใช้กับการฟ้องคดีที่หากฟ้องไปแล้วจะทำให้เกิดความไม่สงบในสังคมและบ้านเมืองได้ในทำนองเดียวกัน ด้วยเหตุผลที่ว่าบ้านเมืองมีกฎหมายไว้เพื่อรักษาความสงบ ถ้าการฟ้องคดีใดๆ แล้วอาจเกิดความไม่สงบแล้ว เท่ากับเป็นการทำลายประโยชน์สาธารณะ จึงมีเหตุผลที่จะไม่ฟ้องคดี แต่อาจจะต้องทำอย่างอื่นควบคู่ไป เช่น ไปใช้กระบวนการยุติธรรมทางเลือกแทน กระบวนการยุติธรรมกระแสหลัก คดีประเภทนี้ เช่น ปัญหาที่เกิดกับชนกลุ่มน้อย เป็นต้น
ดังที่กล่าวแล้วว่า สิ่งที่ต้องประกอบกันไปอีกอย่างหนึ่ง คือ กระบวนการยุติธรรมทางเลือก เช่น การชะลอฟ้องในความผิดบางลักษณะ การเตือนแทนการฟ้อง การต่อรองคำรับสารภาพ การทำความตกลงทางอาญา การลงโทษเชิงเยียวยา กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ ฯลฯ กระบวนการเหล่านี้ทำให้การบังคับใช้กฎหมายยืดหยุ่นเยียวยาได้มากขึ้น กระบวนการทางเลือกดังที่กล่าวมานี้บางอย่างมีในประเทศอังกฤษ บางอย่างมีในสหรัฐอเมริกา บางอย่างมีในเยอรมนี ประเทศชั้นนำทางกฎหมายเหล่านี้ ทดลองใช้กันมานานแล้ว ได้ผลดี ซึ่งหากมีทางเลือกมากขึ้นเท่าใด ก็ใช้ได้หลากหลายมากขึ้นเท่านั้น แต่ในประเทศไทยมีกระบวนการทางเลือกน้อยกว่าประเทศที่กล่าวข้างต้น
หลักเกณฑ์เรื่องประโยชน์สาธารณะนี้ นับว่าเป็นหลักสำคัญ สามารถทำให้การใช้กฎหมายมีความยุติธรรมมากขึ้นได้ และเป็นหลักหนึ่งในบรรดาหลายๆ หลักของกฎหมายในรัฐสมัยใหม่
กนกศักดิ์ พ่วงลาภ
