การนิรโทษกรรมและการุณยธรรมที่จะช่วยคลี่คลายความขัดแย้งรุนแรงในชายแดนใต้

การนิรโทษกรรมและการุณยธรรมที่จะช่วยคลี่คลายความขัดแย้งรุนแรงในชายแดนใต้

คณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาแนวทางการตราพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมจะมีการประชุมครั้งที่ 5 ในวันที่ 7 มีนาคม 2567 ในการประชุมครั้งที่ 2 ผมได้มีโอกาสเสนอความคิดเห็นว่า การที่จะนิรโทษกรรมความผิดตามมาตรา 112 หรือไม่นั้น เป็นประเด็นที่มีความเห็นต่างกันอยู่ สมควรที่จะช่วยกันหาทางออกอันเป็นที่ยอมรับร่วมกันได้

ในการประชุมครั้งที่ 3 ประธานกรรมาธิการเปิดโอกาสให้กรรมาธิการแต่ละคนเสนอว่าอะไรควรเป็นเป้าหมายและวัตถุประสงค์ของการนิรโทษกรรม ซึ่งผมจับความเอาเองว่า เป้าหมายน่าจะเป็นความสงบสุขและความปรองดองในสังคม และมีวัตถุประสงค์เพื่อที่จะคลี่คลายความขัดแย้งทางการเมืองโดยเคารพความคิดเห็นที่แตกต่างกัน

นิรโทษกรรมหมายถึงการกำหนดให้การกระทำความผิดอาญาไม่เป็นความผิด และผู้ที่ได้กระทำการนั้นพ้นจากการเป็นผู้กระทำความผิด จึงอาจมีหลายคนที่ตะขิดตะขวงใจที่จะใช้คำว่านิรโทษกรรมกับกรณีมาตรา 112 ในการประชุมครั้งที่ 4 ผมมีโอกาสเสนอความเห็นว่า ควรมีการนิรโทษกรรมการกระทำที่มีเหตุจูงใจทางการเมือง เริ่มตั้งแต่การกระทำของพันธมิตรเพื่อประชาธิปไตย (ปี 2548) ของ นปช. และ กปปส. เรื่อยมา ส่วนการกระทำความผิดตามมาตรา 112 ซึ่งความถี่ของการตั้งข้อกล่าวหานี้ ได้เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญในระหว่างปี 2563-65 นั้น อาจแยกมาพิจารณาเป็นอีกกลุ่มประเภทหนึ่ง โดยใช้การุณยธรรมเป็นหลักในการพิจารณาผ่อนปรน แต่ทั้งนี้ ต้องไม่รวมการกระทำอันเป็นการแสดงความอาฆาตมาดร้ายที่เป็นฐานความผิดหนึ่งของมาตรา 112 และต้องไม่มีการกระทำผิดซ้ำในระยะเวลาที่กำหนด เช่น สองปี จึงจะถือว่าพ้นผิด ถ้ามีการกระทำผิดซ้ำในช่วงเวลาที่กำหนด ก็ให้ยกเลิกการผ่อนปรนและดำเนินคดีทั้งใหม่และเก่าต่อไป

ในการประชุมครั้งที่ 5 ของคณะกรรมาธิการฯ ผมจะขอโอกาสเสนอความคิดเห็นเกี่ยวกับการนิรโทษกรรม/การุณยธรรมกับการกระทำผิดที่มีเหตุจูงใจทางการเมืองที่เกิดขึ้นในจังหวัดชายแดนภาคใต้ (จชต.) ซึ่งขอนิยามในเบื้องต้นว่า เป็นการกระทำเพื่อให้คนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการตัดสินใจทางการเมืองเพิ่มขึ้น ภายใต้บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ และเพื่อให้คนในพื้นที่สามารถดำรงอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติของท้องถิ่นได้ ตามการตัดสินใจของคนในท้องถิ่นเป็นสำคัญ

เหตุผลเร่งด่วนที่ขอให้พิจารณาเรื่องนี้ก็คือ ความขัดแย้งใน จชต. เป็นความขัดแย้งรุนแรงถึงตายมา กว่า 20 ปี ถึงเวลาแล้วที่เราควรพลิกหน้ากระดาษแห่งประวัติศาสตร์ ไปสู่ศักราชใหม่แห่งการอยู่ร่วมกันอย่างสันติ แน่นอนว่าการนิรโทษกรรม/การุณยธรรมแม้จำเป็นแต่คงไม่เพียงพอให้เกิดความสงบ/สันติในทันที แต่จะมีส่วนช่วยในกระบวนการพูดคุยสันติภาพ/สันติสุขที่ดำเนินมากว่า 10 ปีแล้วอย่างแน่นอน โดยที่กระบวนการสร้างสันติภาพไม่จำเป็นต้องรอให้ความรุนแรงลดลงเป็นศูนย์ แต่อาจเริ่มอย่างจริงจังได้ ณ บัดนี้

ข้อแตกต่างข้อหนึ่งระหว่างการนิรโทษกรรม/การุณยธรรมกรณีความขัดแย้งทางการเมืองว่าด้วยการพัฒนาประชาธิปไตย กับกรณีความขัดแย้งทางการเมืองเฉพาะพื้นที่ จชต. ก็คือ สำหรับ จชต. เงื่อนเวลาควรเริ่มตั้งแต่วันที่ 4 มกราคม 2547

ความเร่งด่วนของกรณี จชต. ก็คือ การฆ่าฟันยังเกิดขึ้นอยู่อีก จึงจำเป็นต้องรีบถนอมชีวิตมนุษย์นั่นเอง ผมขอเสนอภาพรวมของความเสียหายต่อร่างกาย ที่ดำเนินมาร่วม 20 ปี ดังตารางต่อไปนี้

ขอเสนอในเบื้องต้นเลยว่า การนิรโทษกรรม/การุณยธรรมกรณีการกระทำความผิดอาญาในความขัดแย้งรุนแรง ที่ได้คร่าชีวิตทั้งประชาชนและเจ้าหน้าที่ของรัฐหลายพันคนใน จชต. นั้น ไม่ควรรวมผู้ที่ทำร้ายร่างกาย ฆ่า ปล้นทรัพย์ ชิงทรัพย์และความรุนแรงทางกายภาพอื่นๆ

ผมอ่านบัญชีท้ายร่างพระราชบัญญัติที่ระบุฐานความผิดที่เข้าข่ายการนิรโทษกรรมที่ได้ยื่นต่อสภาแล้ว เห็นว่าครอบคลุมกรณีที่เกิดขึ้นในจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้เกือบทั้งหมด เช่น รวมฐานความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉิน ตามกฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร ฯลฯ แต่ก็มีหลายกรณีที่มีข้อพึงพิจารณาว่า ควรจะรวมไว้เป็นฐานความผิดในสถานการณ์เฉพาะของ จชต.

ใน จชต. มีการประกาศใช้ พ.ร.ก. ฉุกเฉินอย่างต่อเนื่องมาตั้งแต่ปี 2548 ส่วนกรณีการเอาผิดผู้ละเมิด พ.ร.ก. ทั่วประเทศก็เพิ่งมีระหว่างการระบาดของโรคโควิด – 19 แต่ก็ถูกใช้ไปเพื่อห้ามปรามการชุมนุมทางการเมืองด้วย ผมขอข้อมูลในเรื่องนี้จากองค์กรในพื้นที่คือ เครือข่ายผู้ได้รับผลกระทบจากกฎหมายพิเศษ (Network of Affected People from Emergency Law : JASAD) แต่เนื่องจากเวลากระชั้น จึงได้แต่เพียงข้อมูลบางส่วน เช่น ผู้ต้องหาฝ่าฝืน พรก.ฉุกเฉิน ฯ ปี 2563 มีจำนวน 12 คน มีผู้ต้องหาคดีคาร์ม็อบเพื่อขับไล่รัฐบาล ที่ถูกตั้งข้อหาว่าฝ่าฝืน พ.ร.ก. ฉุกเฉินฯ เกี่ยวกับโรคระบาดโควิด – 19 ในปี 2564 เป็นต้น ส่วนกรณีที่เป็นผลจากการประกาศใช้กฎอัยการศึกนั้น มีการพูดถึงการดำเนินคดีบางคดีในศาลทหาร ซึ่งเป็นการจำกัดสิทธิในการต่อสู้คดีของจำเลย แต่ขณะนี้ยังไม่สามารถรวบรวมข้อมูลในเรื่องนี้ได้

เรื่องที่พอยกมาเล่าสู่กันฟังเป็นกรณีตัวอย่างที่เกิดขึ้นเฉพาะใน จชต. มี อาทิ (1) กรณีผู้ต้องหาเปิดเพจในชื่อ “พ่อบ้านใจกล้า” เพื่อชักชวนการบริจาคเงินช่วยเหลือครอบครัวที่มีหมายจับ มีผู้โดนหมายเรียกเสียเองเพราะออกเพจดังกล่าว จำนวน 6 คนในข้อหาความผิดตามกฎหมายคอมพิวเตอร์และกฎหมายฉ้อโกง (2) กรณีการรวมตัวแต่งชุดมลายูที่หาดวาสุกรี อ.สายบุรี จ.ปัตตานี มีผู้โดนหมายเรียกพยานและหมายเรียกผู้ต้องหา จำนวน 9 คน (3) กรณีเกี่ยวเนื่องจากการวิสามัญฆาตกรรม ที่มีการไลฟ์สดและเหตุชุลมุนแย่งศพ มีผู้โดนหมายเรียกพยานและหมายเรียกผู้ต้องหาฐานข่มขืนจิตใจเจ้าพนักงานจำนวน 14 คน (4) กรณีนักศึกษาจัดกิจกรรมจำลองในเรื่องการกำหนดใจตนเอง (self-determination) มีผู้โดนหมายเรียกผู้ต้องหาจำนวน 5 คน (5) เหตุการณ์พาเหรดงานกิจกรรมตาดีกา/ชูศพผู้เสียชีวิตจากการวิสามัญฆาตกรรม ที่ ต.น้ำบ่อ อ.ปานาเระ จ.ปัตตานี มีหมายเรียกพยาน จำนวน 11 คน (6) ข้อกล่าวหาที่ใช้อยู่เนือง ๆ คือการกระทำเป็นอั้งยี่ ซ่องโจร ผมอยากรู้เลยอ่านกฎหมายอาญามาตรา 209 ได้ความว่า “ผู้ใดเป็นสมาชิกของคณะบุคคลซึ่งปกปิดวิธีดำเนินการและมีความมุ่งหมายเพื่อการอันมิชอบด้วยกฎหมาย ผู้นั้นกระทำความผิดฐานเป็นอั้งยี่ ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินเจ็ดปี และปรับไม่เกินหนึ่งแสนสี่หมื่นบาท” หมายความว่าบุคคลคนหนึ่ง เพียงแต่คุยกับกลุ่มเพื่อน ถึงความเห็นต่างกับฝ่ายความมั่นคง โดยยังไม่กระทำความรุนแรงต่อผู้ใดเลย ผมมีเพื่อนรุ่นเยาว์คนหนึ่งที่โดนข้อหานี้ และติดคุกอยู่หลายปี เขายืนยันว่าเขาเป็นเพียงนักโทษทางความคิด

เพื่อนที่เป็นนายทหารชั้นผู้ใหญ่คนหนึ่ง ที่คลุกคลีกับการแก้ไขปัญหาชายแดนใต้มากว่าสิบปี แสดงความรู้สึกว่า เขาไม่ค่อยเห็นด้วยกับการตั้งข้อหา “อั้งยี่ ซ่องโจร” เพื่อปรามกลุ่มเยาวชน เพราะมักสวนทางกับนโยบายการสร้างความเป็นมิตรระหว่างทหารกับพลเรือน เขาขอสถิติจากฝ่ายความมั่นคงที่รวบรวมอย่างไม่เป็นทางการได้ดังนี้

จากบรรดาคดีความมั่นคง 7,620 รายมีอยู่ 1,687 ราย (ร้อยละ 22) ที่หลบหนีหมาย จึงน่าจะพิจารณาว่า มีสักกี่รายที่จะสามารถยกเลิกหมายเพื่อให้ผู้ต้องหา “กลับบ้าน” และเริ่มต้นชีวิตใหม่

จากบรรดาหมายจับ ป.วิ. อาญาทั้งหมด มีอยู่ 1,146 หมาย (ร้อยละ 15) ที่ตั้งข้อหาว่า “อั้งยี่ ซ่องโจร” โดยที่ผู้ถูกตั้งข้อหานี้ 359 คน (ร้อยละ 31 ของหมายอั้งยี่) ยังหลบหนีอยู่ น่าสังเกตว่า ผู้หลบหนีทั้ง 359 คน เป็นชายที่ถือศาสนาอิสลาม อันที่จริงความผิดตามข้อหานี้ไม่ใช่อาชญากรรมร้ายแรง จึงควรมีนโยบายที่จะไม่ตั้งข้อหาที่ครอบคลุมมากเกินเช่นนี้ ซึ่งจะช่วยสร้างบรรยากาศของการพูดคุยกันอย่างเปิดเผยและฉันมิตร

ล่าสุดเมื่อวันที่ 11 มกราคม 2567 พรรคประชาชาติได้แถลงต่อสื่อมวลชน วอนยุติการดำเนินคดีกลุ่มนักกิจกรรมที่แต่งชุดมลายู ในข้อหาปลุกปั่น-อั้งยี่ ซ่องโจร พรรคฯมีความเห็นว่า การแต่งชุดมลายูเป็นการแสดงอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรมชาวมลายู ไม่ได้เป็นการปลุกปั่นให้กระด้างกระเดื่อง หากสอดคล้องกับนโยบายการเคารพความแตกต่าง และสอดคล้องกับคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ต้องการผลักดันให้เกิดสันติสุขในจังหวัดชายแดนภาคใต้

ข้อกล่าวหาที่ยกมาเป็นตัวอย่างข้างต้น แม้จะดูเป็นเรื่องเล็ก ๆ น้อย ๆ แต่ในความรู้สึกของคนในพื้นที่หลายคน ล้วนเป็นเรื่องที่บั่นทอนความรู้สึกที่ดีต่อกัน เจ้าหน้าที่ของรัฐควรเลิกการกล่าวหาในทำนองนี้ และเปิดพื้นที่การแสดงออกให้กว้างขึ้น โดยหวังว่าไมตรีจิตระหว่างคนที่เชื่อต่างกันจะพัฒนาขึ้นมาได้ เพื่อค้ำจุนสันติภายในของแต่ละคน ส่วนการมีกฎหมายนิรโทษกรรม/การุณยธรรมในเรื่องเหล่านี้ จะหนุนช่วยให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ ไม่ตั้งข้อกล่าวหา เพียงเพราะเกรงว่าไม่ได้ปฏิบัติตามหน้าที่ที่พึงปฏิบัติ อนึ่ง การมีท่าทีที่ผ่อนปรนมากขึ้น ย่อมไม่กระทบความเชื่อมั่นในความเข้มแข็งของรัฐ ในการรักษาบูรณภาพของดินแดน

สถิติที่น่าสนใจสถิติหนึ่งคือจำนวนผู้ที่เป็นนักโทษคดีความมั่นคงที่เกิดขึ้นใน จชต. ที่อยู่ในเรือนจำพิเศษ และเรือนจำกลางของจังหวัด/อำเภอ ต่าง ๆ ดังต่อไปนี้

ปัตตานี 35 คน, ยะลา 22 คน, นราธิวาส 30 คน, อำเภอนาทวี 6 คน, สงขลา 130 คน, ภูเก็ต 1 คน, นครศรีธรรมราช 2 คน, เรือนจำกลางเขาบิน 2 คน, เรือนจำพิเศษกรุงเทพฯ 3 คน, เรือนจำคลองเปรม 1 คน, เรือนจำบางขวาง 38 คน รวม 270 คน มิใช่ว่านักโทษเหล่านี้ทุกคนจะได้รับอานิสงส์หากมีการนิรโทษกรรม/การุณยธรรม เพราะต้องยกเว้นผู้ที่กระทำความผิดต่อชีวิตหรือต่อร่างกายอย่างรุนแรง แต่ถ้าสามารถให้บุคคลจำนวนหนึ่งพ้นโทษเพราะมีเหตุพึงผ่อนปรนได้ละก็ จะเป็นการแสดงความเมตตากรุณาที่ช่วยลดความตึงเครียดลงได้

ตั้งแต่ปี 2561 เป็นต้นมา ฝ่ายความมั่นคงมีโครงการ “พาคนกลับบ้าน” ซึ่งเปิดโอกาสให้คนไทยที่อพยพไปทำมาหากินในประเทศมาเลเซีย ได้คืนสู่เหย้าอย่างปลอดภัย โดยไม่ต้องเกรงการถูกหมายเรียกที่อาจเคยออกตาม พ.ร.ก. ฉุกเฉิน หรือภัยอื่นใด แน่นอนว่าโครงการนี้มีทั้งคนที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วย ฝ่ายหนึ่งไม่เห็นด้วยเพราะมองว่าช่วยมุสลิมมากเกินไป ขณะที่ฝ่ายขบวนการอาจเกรงว่าจะทำให้ขาดกำลังหนุนที่เคยมี แต่ผมคิดว่านโยบายนี้เป็นนโยบายที่ดี ซึ่งคล้ายการนิรโทษกรรมที่อาศัยหลักรัฐศาสตร์ ซึ่งจะหนักแน่นยิ่งขึ้นถ้ามีนิติศาสตร์มารองรับ

ผมจำได้เมื่อครั้งที่อภิปรายกันในระหว่างการร่าง พ.ร.บ. ความมั่นคงภายในฯ มีกรรมาธิการคนหนึ่งเสนอว่า น่าจะมีมาตราสักมาตราหนึ่งมารองรับหลักการนิรโทษกรรม จึงเป็นที่มาของมาตรา 21 ของ พ.ร.บ. ฉบับดังกล่าว แต่น่าเสียดายที่ตอนนั้น แนวโน้มคือไว้ใจฝ่ายตุลาการมากกว่าฝ่ายบริหาร ผลก็คือมาตรา 21 มีเงื่อนไขและขั้นตอนที่ยุ่งยาก คือ

“หากปรากฏว่าผู้ใดต้องหาว่าได้กระทำความผิดอันมีผลกระทบต่อความมั่นคงภายในราชอาณาจักรตามที่คณะรัฐมนตรีกำหนด แต่กลับใจเข้ามอบตัวต่อพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเป็นกรณีที่พนักงานสอบสวนได้ดำเนินการสอบสวนแล้วปรากฏว่าผู้นั้นได้กระทำไปเพราะหลงผิดหรือรู้เท่าไม่ถึงการณ์และการเปิดโอกาสให้ผู้นั้นกลับตัวจะเป็นประโยชน์ต่อการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร ในการนี้ให้พนักงานสอบสวนส่งสำนวนการสอบสวนของผู้ต้องหานั้น พร้อมทั้งความเห็นของพนักงานสอบสวนไปให้ผู้อำนวยการ ในกรณีที่ผู้อำนวยการเห็นด้วยกับความเห็นของพนักงานสอบสวนให้ส่งสำนวนพร้อมความเห็นของผู้อำนวยการให้พนักงานอัยการเพื่อยื่นคำร้องต่อศาล หากเห็นสมควรศาลอาจสั่งให้ส่งผู้ต้องหานั้นให้ผู้อำนวยการเพื่อเข้ารับการอบรม ณ สถานที่ที่กำหนดเป็นเวลาไม่เกินหกเดือน และปฏิบัติตามเงื่อนไขอื่นที่ศาลกำหนดด้วยก็ได้ … สิทธินำคดีอาญามาฟ้องผู้ต้องหานั้นเป็นอันระงับไป”

ผลก็คือมีมาตรา 21 ไว้แต่ไม่ได้ใช้ กรณีที่จะมีกฎหมายนิรโทษกรรม/การุณยธรรมสำหรับเหตุที่เกิดใน จชต. นั้น ย่อมเกี่ยวกับความมั่นคง แต่ควรมีเงื่อนไขและขั้นตอนธรรมดา ให้ใช้ได้ในทางปฏิบัติ เช่น ไม่มีเงื่อนไขว่าผู้ถูกกล่าวหาต้องยอมรับว่าหลงผิดและกลับตัว และขั้นตอนมีเพียงว่า เมื่อคณะกรรมการวินิจฉัยฯเห็นควรไม่ฟ้องคดีอาญาแก่ผู้ถูกกล่าวหา ก็ให้เป็นการยุติ

การพูดคุยสันติสุขใน จชต. มีความก้าวหน้าพอสมควรในเรื่องที่เป็นสาระสำคัญ 3 ข้อ คือ 1) ลดความรุนแรง 2) ร่วมกันหาทางออกทางการเมือง 3) จัดให้มีการปรึกษาหารือสาธารณะ สำหรับข้อที่ 3 นี้ หมายความว่า ผู้นำฝ่ายขบวนการที่พำนักอยู่ต่างประเทศ สามารถเดินทางเข้ามาภายในประเทศ เพื่อมามีส่วนร่วมในกิจกรรมการปรึกษาหารือสาธารณะได้อย่างปลอดภัย เท่าที่ผ่านมา ผู้นำขบวนการบางคนมีหมายเรียกหรือหมายจับ จึงมีปัญหาในการเดินทางเข้ามาในประเทศ บางคนไม่มีหมาย แต่เสี่ยงต่อการถูกกล่าวหาว่าเป็นภัยต่อความมั่นคงภายใน เมื่อถูกกล่าวหา ก็จะต้องถูกดำเนินคดี

การที่กฎหมายนิรโทษกรรม/การุณยธรรมจะครอบคลุมถึงความขัดแย้งรุนแรงใน จชต. ก็น่าจะเอื้อต่อการปรึกษาหารือสาธารณะโดยเฉพาะ และต่อกระบวนการสร้างสังคมสันติสุขในจังหวัดชายแดนภาคใต้โดยทั่วไป อันเป็นที่ปรารถนาของทุกฝ่าย

โคทม อารียา