| ผู้เขียน | กล้า สมุทวณิช |
|---|
ข่าวการเมืองเล็กๆ ที่ “หมออ๋อง” ปดิพัทธ์ สันติภาดา รองประธานสภาคนที่หนึ่ง เดินทางไปทำเนียบรัฐบาล เพื่อทวงถาม “นายกรัฐมนตรี” เกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติที่รอการลงนามรับรองว่าจะเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินหรือไม่ เพื่อบรรจุวาระพิจารณาในสภา กับข่าวที่ นายชุติพงศ์ พิภพภิญญโญ ส.ส.พรรคก้าวไกล ชูรูปประกาศหาตัว พล.ต.อ.พัชรวาท วงษ์สุวรรณ รมว.ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ให้มาตอบกระทู้เรื่องช้างป่าของตนเป็นครั้งที่ 4 กลางสภา
ข่าวทั้งสองเรื่องนี้แสดงให้เห็นถึงความเป็นจริงอันสอดคล้องตามตำราแห่งความสัมพันธ์ระหว่างสภาผู้แทนราษฎรกับรัฐบาล เป็นความสัมพันธ์ที่ไม่ควรจะราบรื่นกันอยู่แล้วตามธรรมชาติ โดยเฉพาะเมื่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรฝ่ายหนึ่งเป็นฝ่ายค้านที่ต้องทำหน้าที่ตรวจสอบรัฐบาลด้วย แต่ในอีกทางหนึ่ง ก็ต้องทำงานร่วมกันเพื่อประโยชน์ของประชาชน ที่ทั้งสองฝ่ายก็ถือว่าตนนั้นเป็นผู้แทนที่ต้องร่วมรับผิดชอบรักษาประโยชน์
มาว่ากันที่เรื่องแรกก่อนว่า “กฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน” ที่นายกฯจะต้องลงนามรับรองนั้น เป็นไปตามหลักการของรัฐธรรมนูญ มาตรา 113 ที่ว่า ในกรณีที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้าชื่อกัน หรือกรณีที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้นเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน การจะเสนอร่างกฎหมายดังกล่าวได้ก็ต้องมีคำรับรองของนายกรัฐมนตรีเสียก่อน เหตุผลก็เนื่องมาจากตามหลักการแบ่งแยกอำนาจนั้น แม้ว่าฝ่าย “สภา” จะมีหน้าที่ในการออกกฎหมาย แต่หน้าที่ในการบริหารประเทศนั้นเป็นของ “รัฐบาล” และผู้มีหน้าที่และความรับผิดชอบในการใช้จ่าย “เงินของรัฐ” หรือ “เงินงบประมาณแผ่นดิน” ก็คือรัฐบาล
เมื่อเขาเป็นผู้รับผิดชอบ การใดที่จะกระทบกระเทือนต่อการใช้จ่ายเงินแผ่นดินไม่ว่าจะทางตรงทางอ้อม นายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในรัฐบาลจึงควรจะได้รู้เห็น หรือมีอำนาจในการตัดสินใจ หากรัฐบาลจะบริหารประเทศที่ต้องมีการใช้เงิน เช่น การใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือดำเนินโครงการใหญ่ๆ ที่ต้องใช้จ่ายเงินมากๆ เช่น โครงการโครงสร้างพื้นฐานคมนาคมขนส่งขนาดใหญ่ ก็จะต้องเสนอเป็นร่างกฎหมายให้สภาเห็นชอบ อันเป็นที่มาของประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่รัฐบาลต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎร ว่าหากมีกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินข้างต้นเสนอต่อสภาแล้วมีอันตกไป ก็จะถือว่าเท่ากับ “สภาผู้แทนราษฎร” นั้น “ไม่ไว้วางใจ” คณะรัฐมนตรีโดยทางอ้อม ด้วยการไม่ให้ใช้เงินภาษีของประชาชน ซึ่งสภานั้นเป็นผู้แทนอยู่ เช่นนี้ตามธรรมเนียมแล้วรัฐบาลก็จะต้องลาออกไป แม้ว่าเรื่องนี้จะไม่ได้มีการเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญสักมาตราก็ตาม
ทั้งนี้ แม้ว่าจะเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินที่เสนอโดยฝ่าย ส.ส. ที่แม้ในที่สุดอาจจะไม่ผ่านสภาเพราะผู้เสนอกฎหมายนั้นเป็นพรรคที่ไม่ได้เป็นเสียงข้างมากในสภา กรณีนี้รัฐบาลไม่จำเป็นต้องรับผิดชอบด้วยการลาออก แต่ในกรณีที่กฎหมายดังกล่าวนั้นผ่าน รัฐบาลก็จะมีภาระต้องผูกพันบังคับให้ใช้จ่ายหรือจัดสรรงบประมาณตามกฎหมายนั้นด้วย ซึ่งก็จะส่งผลกระทบต่อการวางแผนทางการเงินและการงบประมาณของรัฐบาล
ซึ่งการพิจารณาว่ากฎหมายใดถือว่าเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินนั้นก็ไม่ใช่เรื่องง่ายนัก เพราะโดยปกติแล้วกฎหมายแทบทุกฉบับจะมีผลให้เกิดการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินได้ไม่ทางตรงก็ทางอ้อม โดยอาจต้องมีการจัดตั้งองค์กร หน่วยงาน หรือคณะกรรมการขึ้นมารับผิดชอบในการบังคับใช้หรือบริหารให้เป็นไปตามกฎหมาย หรือแม้แต่ในทางอ้อม กฎหมายบางฉบับที่มีลักษณะเป็นการวางกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายขึ้นมาใหม่หรือแก้ไขกฎเกณฑ์เดิม ที่ผู้ร่างหรือผู้เสนออาจจะมองว่าเป็นกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิหรือเสรีภาพแท้ๆ หากเนื้อหาของกฎหมายนั้นในชั้นบังคับใช้ อาจจะส่งผลเป็นการกระทบกระเทือนต่องบประมาณของรัฐอย่างคาดไม่ถึง
ตัวอย่างที่ดีคือ “กฎหมาย (ห้าม) ซ้อมทรมาน” หรือ พ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ.2565 ที่นอกจากจะมีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อดูแลการบังคับใช้กฎหมายนี้แล้ว กฎหมายดังกล่าวยังส่งผลให้การปฏิบัติงานของตำรวจรวมถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐทั่วประเทศที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมตัวบุคคล จะต้องมีกล้องที่บันทึกภาพและเสียงได้พร้อมใช้งานในทุกกรณีเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมายนี้ด้วย ซึ่งแน่นอนว่าการจัดหาอุปกรณ์ดังกล่าวนั้นก็ต้องใช้งบประมาณแผ่นดิน
นี่คือเหตุผลที่ทำไม ส.ส.ไม่ว่าจะฝ่ายใด หากจะเสนอร่างกฎหมายใด หากมีข้อสงสัยว่าจะเป็นกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงิน จึงต้องให้นายกรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบก่อน เพราะไม่ว่าทางใด ก็เป็นทางที่รัฐบาลอาจต้องเข้าไปรับผิดชอบทั้งสิ้น
ซึ่งเรื่องนี้ในทางปฏิบัติ นายกรัฐมนตรีก็จะมีทีมงานกลั่นกรอง โดยมีระเบียบที่กำหนดว่าร่างกฎหมายที่ฝ่าย ส.ส.เสนอมานั้นต้องนำไปผ่านการรับฟังความเห็นจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องว่าเป็นร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเงินที่ต้องให้นายกรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบหรือไม่เสียก่อน ก่อนที่นายกฯจะลงนามเพื่อเสนอให้บรรจุเข้าวาระต่อสภาได้ ซึ่งเรื่องนี้น่าจะใช้เวลา และยิ่งร่างกฎหมายที่ทาง ส.ส.เสนอไปมีถึง 31 ฉบับ ก็น่าจะยิ่งใช้เวลามากขึ้นไปอีก
ทั้งนี้ นักวิชาการผู้ศึกษากฎหมายรัฐสภาที่รู้จักกันท่านหนึ่งเคยให้ข้อมูลว่า ไม่ค่อยปรากฏว่านายกรัฐมนตรีคนใดจะลงนามรับรองร่างกฎหมายเกี่ยวกับการเงินจากพรรคฝ่ายค้านให้ได้บรรจุเข้าสู่วาระในสภา หากจะเอาแน่ชัดคงต้องค้นคว้า แต่ที่แน่ใจได้คือในสมัยของรัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชา นั้น ไม่เคยมีการลงนามให้กฎหมายเกี่ยวกับการเงินของพรรคฝ่ายค้านได้เข้าสู่การพิจารณาของสภาเลย กฎหมายของฝ่ายค้านที่เคยได้ผ่านเข้าสู่การพิจารณาในสภาจะเป็นกฎหมายในลักษณะของกฎหมายที่กำหนดกฎเกณฑ์ทางกฎหมายแท้ๆ เช่น กฎหมายสมรสเท่าเทียมที่เป็นการแก้หลักการเกี่ยวกับการสมรสตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อกลางเดือนมกราคมที่ผ่านมานายกรัฐมนตรีก็ได้ลงนามในร่าง พ.ร.บ.ฝุ่นพิษและการก่อมลพิษข้ามพรมแดนของพรรคก้าวไกล ซึ่งเป็นครั้งแรกในรอบหลายปีที่นายกรัฐมนตรีลงนามรับรองให้ร่างกฎหมายที่เกี่ยวด้วยการเงินของฝ่ายค้านเข้าสภา
จึงอยากกล่าวในเชิงหลักการตรงนี้นิดหนึ่งว่า หากนายกฯเศรษฐาจะเลือกใช้วิธีปลอดภัยไว้ก่อนแบบที่ประยุทธ์ จันทร์โอชา หรือนายกรัฐมนตรีที่ผ่านมาเคยทำ ด้วยการเลือกไม่ลงนาม ไม่ต้องพิจารณาให้ยาวนาน โดยคืนร่างกฎหมายทั้งหมดที่ฝ่ายค้านเสนอมา และมีข้อสงสัยว่าจะเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินกลับไปให้ผู้เสนอก็ย่อมทำได้ โดยที่ก็ไม่ได้ขัดต่อหลักการแห่งประชาธิปไตยหรือประเพณีการปกครองในแบบรัฐสภาแต่อย่างใด
ที่สำคัญคือ “หมออ๋อง” ก็ไม่ต้องรอนานจนมาทวงถามด้วย ก็อาจจะต้องถามว่าอยากได้แบบนั้นจริงหรือเปล่า หรือจะลองเปลี่ยนไปมองใน “แง่ดี” ว่าเรื่องมันต้องใช้เวลา (และท่านก็เสนอกฎหมายมาตั้ง 31 ฉบับ โดยที่เป็นฝ่ายค้านซึ่งมีอำนาจในการเสนอกฎหมายด้อยกว่าในทางปฏิบัติ) ก็อาจจะต้องรอเสียหน่อย
ส่วนเรื่องต่อมา คือการตั้งกระทู้ถามของ ส.ส.ในสภา ต่อรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง ซึ่งถือเป็นกระบวนการตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร ที่อาจจะเรียกได้ว่าเป็นวิธีการที่เก่าแก่ที่สุดนับเนื่องไปได้ถึงต้นกำเนิดการปกครองแบบประชาธิปไตยอันมีผู้แทนในอังกฤษสมัยก่อน ที่ในยุคนั้นกษัตริย์ต้องการจะเก็บภาษีจากประชาชน ก็จะต้องให้ราษฎรตั้งตัวแทนขี่ม้านำเอาเงินภาษีจากผู้คนในท้องที่นั้นๆ มาส่งให้ พร้อมนำปัญหาทุกข์ทนยากต่างๆ มาก่นบ่นกล่าวให้ฟังก่อนจะยื่นถุงเงินภาษีให้ ในที่สุดผู้ที่นำเงินภาษีนั้นมาส่งให้กษัตริย์ซึ่งเป็นรัฐบาลส่วนกลางนั้นพัฒนาไปเป็นผู้แทนราษฎร และการที่รัฐบาลจะได้รับเงินภาษีจากประชาชนในประเทศนั้นก็จำเป็นจะต้องเปิดประชุมสภาผู้แทนราษฎร
ดังนั้น สิทธิการ “ร้องทุกข์” ต่อรัฐบาลของ “ผู้แทนราษฎร” จึงเป็นมรดกอย่างหนึ่งของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยรูปแบบรัฐสภา ในปัจจุบัน การใช้สิทธิร้องทุกข์ของผู้แทนราษฎรต่อรัฐบาลดังกล่าวอยู่ในรูปแบบของการตั้งกระทู้ถาม และผูกพันให้รัฐบาลโดยรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบมีหน้าที่ต้องมาตอบ โดยรัฐธรรมนูญมาตรา 150 รับรองสิทธิของ ส.ส.และ ส.ว.นี้ไว้เพียงว่า ให้มีสิทธิตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรีในเรื่องใดเกี่ยวกับงานในหน้าที่โดยจะถามเป็นหนังสือหรือด้วยวาจาก็ได้ ตามข้อบังคับการประชุมแห่งสภานั้นๆ เท่านั้น แต่การจะมาตอบหรือไม่ตอบจะไม่มีสภาพบังคับอันใดก็ตาม นอกจากนี้ ในวรรคสองของมาตราเดียวกันยังให้อำนาจรัฐมนตรีที่จะไม่ตอบกระทู้เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเรื่องนั้นยังไม่ควรเปิดเผย เพราะเกี่ยวกับความปลอดภัยหรือประโยชน์สำคัญของแผ่นดินได้ด้วย แต่ก็ดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่าเรื่องนี้ถือเป็นประเพณีในทางรัฐธรรมนูญที่มีประวัติความเป็นมายาวนานในทางสากล ดังนั้น ถ้าไม่เหลือบ่ากว่าแรง รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบก็ควรจะมาตอบ
เท่าที่ติดตามข่าวมา ในรัฐบาลของ ประยุทธ์ จันทร์โอชา มีปัญหาว่านายกรัฐมนตรีแทบไม่เคยมาตอบกระทู้ (เท่าที่ค้นหาเร็วๆ ยังไม่พบ) หรือตั้งรัฐมนตรีมาตอบกระทู้ รัฐมนตรีก็ไม่ว่างก็ตั้งรัฐมนตรีคนอื่นมาตอบแทน รัฐมนตรีที่ถูกตั้งนั้นก็ไม่ว่างมาตอบจนโดนรองประธานรัฐสภาในขณะนั้นคือนายสุชาติ ตันเจริญ “ฝากไปตักเตือน” มาแล้วครั้งหนึ่งหากใครจำกันได้
ส่วนในสมัยรัฐบาลนายกฯเศรษฐา พบว่าตัวเขาเองเคยตอบกระทู้ไปแล้ว 4 กระทู้ ส่วนรัฐมนตรีร่วมรัฐบาลเอง จากรายงานสถิติที่ BBC THAI รวบรวมก็พบว่าตอบกระทู้ไปรวมๆ 126 กระทู้ (รายงานไม่ได้ระบุว่าจากกระทู้ทั้งหมดกี่กระทู้) ซึ่งมีที่รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบมาตอบเอง และที่ได้รับมอบหมายจากรัฐมนตรีอื่นหรือนายกรัฐมนตรีให้มาตอบกระทู้
ซึ่งถ้าจะเอาเรื่องรัฐมนตรีหนีการตอบกระทู้นี้มาโจมตีกัน ว่ายุคสมัยนี้ไม่ได้ต่างจากสมัยรัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชา หากจะให้ความเป็นธรรมก็ควรนำสถิติยกมาวางเทียบกัน
อย่างไรก็ตาม ก็อาจจะต้องขอให้ทำใจร่มๆ กันด้วยว่าการตั้งกระทู้นั้น เป็นเพียงช่องทางหนึ่งในการ “ร้องทุกข์” ต่อรัฐบาลซึ่งเป็นหนึ่งในช่องทางการทำงานร่วมกันของฝ่ายรัฐสภากับรัฐบาลเพื่อประโยชน์ในการแก้ไขปัญหาให้แก่ประชาชนผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือต้องเสียประโยชน์ในพื้นที่ แต่ก็ไม่ใช่วิธีเดียวที่จะทำได้ รวมถึงนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีนั้นมีหน้าที่หลักตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ซึ่งถ้าเรื่องการตอบกระทู้นี้มันเป็นหน้าที่อันเคร่งครัดเอาเป็นเอาตายแล้วรัฐธรรมนูญคงกำหนดสภาพบังคับไปแล้ว แต่ก็ไม่ปรากฏว่ารัฐธรรมนูญไทยหรือรัฐธรรมนูญใดในโลกเขาทำกัน ยังต้องกล่าวถึงด้วยว่าความรับผิดชอบด้านอื่นนั้น ก็เป็นสิ่งที่ประชาชนคาดหวังต่อพวกเขามากยิ่งกว่าการแก้ไขปัญหาเฉพาะเรื่องเฉพาะจุด ที่มันอาจจะมีวิธีการอื่นที่แก้ไขได้อย่างรวดเร็วโดยเส้นทางที่สั้นกว่าการนำเรื่องขึ้นมาสู่ชั้นนี้
การอ้างปัญหาหรือเป็นปากเสียงแทน “ประชาชน” บางครั้งถ้ามากเกินไปจนเหมือนเป็นการตั้งแง่กันแบบหยุมหยิมที่เดาเจตนายากว่าเป็นส่วนหนึ่งของเกมการเมืองหรือไม่ จากผู้ถูกกระทำมาเล่นเป็นผู้กระทำเสียเอง สำหรับคนที่ยังไงก็รักก็คงไม่เป็นไร แต่สำหรับคนที่ยังลังเลแต่ก็ยังกลั้นใจให้โอกาสอยู่บ้าง คงมีท้อใจได้เหมือนกัน
