คดีปกครองบางประเภท ที่เกี่ยวข้องกับวินัยทหาร สมควรจะอยู่ในอำนาจของศาลใด : โดย พล.ท.ทวี แจ่มจำรัส

ในปัจจุบันอำนาจตุลาการตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้แบ่งระบบศาลออกเป็น 4 ประเภทแยกออกจากกันโดยเด็ดขาด ศาลที่มีอายุมายาวนานกว่า 100 ปี ได้แก่ 1.) ศาลยุติธรรม เป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจศาลอื่น 2.) ศาลทหาร มีอำนาจพิจารณาคดีอาญาทหารและคดีอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ ส่วนศาลที่เพิ่งเกิดใหม่มีอายุไม่ถึง 20 ปี ได้แก่ 3.) ศาลรัฐธรรมนูญ มีอำนาจพิจารณา พิพากษา วินิจฉัยคดีรัฐธรรมนูญหรือปัญหาเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ และ 4.) ศาลปกครอง เปิดดำเนินการใน พ.ศ.2544 มีอำนาจพิจารณา พิพากษาคดีปกครอง

คดีปกครอง คือคดีที่มีข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน หรือระหว่างเอกชนกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอัน เนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ ทั้งนี้ กรณีถ้ามีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจศาลของ 3 ศาล (เว้นศาลรัฐธรรมนูญ) ในการพิจารณาพิพากษาคดี รัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้มีคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลมาวินิจฉัยชี้ขาดว่าคดีนั้นๆ จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด

ตาม พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีของศาลปกครอง พ.ศ.2542 ในมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา หรือมีคำสั่งในเรื่องที่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ

และในวรรคที่ 2 (1) เรื่องดังต่อไปนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครองคือการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารและตาม พ.ร.บ.วินัยทหาร พ.ศ.2476 มาตรา 4 วินัยทหารนั้นคือ การที่ทหารต้องประพฤติตามแบบธรรมเนียมของทหารมาตรา 5 วินัยเป็นหลักสำคัญที่สุดสำหรับทหาร เพราะฉะนั้น ทหารทุกคนจักต้องรักษาโดยเคร่งครัดอยู่เสมอ ผู้ใดฝ่าฝืนให้ถือว่าผู้นั้นกระทำผิดจะต้องรับทัณฑ์ตามที่กำหนดไว้ 5 สถาน ได้แก่ ภาคทัณฑ์ ทัณฑกรรม กัก ขัง และจำขัง และอาจต้องถูกปลดจากประจำการ หรือถูกถอดจากยศทหาร ซึ่งโดยเนื้อแท้แล้วคดีตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) นี้เป็นการใช้อำนาจปกครอง เป็นคดีปกครอง ประเภทหนึ่งในหกประเภท (ที่สำคัญคือคดีความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่และสัญญาทางปกครองของทุกส่วนราชการของ กห. ก็อยู่ในอำนาจของศาลปกครองอยู่แล้ว) แต่กฎหมายยกเว้นไม่ให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง เนื่องจากทหารเป็นองค์กรที่ต้องมีความเป็นระเบียบ และวินัยสูงในการปกครองบังคับบัญชา ทั้งยังต้องการความเด็ดขาด รวดเร็ว และความเป็นเอกภาพ

แต่ถ้าไม่ใช่ทหาร เช่น ลูกจ้างประจำหรือพนักงานราชการที่สังกัดในทุกส่วนราชการของ กห.อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง เช่น การออกคำสั่งลงโทษไล่ลูกจ้างประจำของกองทัพออกจากราชการเป็นการดำเนินการทางวินัยแก่ลูกจ้างประจำของ กห. ซึ่งต้องปฏิบัติตามข้อ 26 วรรคสองของข้อบังคับ กห.ว่าด้วยลูกจ้างประจำ พ.ศ.2528

การที่ผู้บังคับบัญชาสั่งลงโทษไล่ลูกจ้างประจำออกจากราชการโดยไม่ถือปฏิบัติตามข้อบังคับดังกล่าว จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินการให้ผู้ฟ้องคดีกลับเข้ารับราชการในตำแหน่งเดิม โดยให้มีผลย้อนหลังไปถึงวันที่มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการ และคืนสิทธิและประโยชน์ด้วย ตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.270/2549

ถึงแม้จะมีข้อยกเว้นไว้ แต่ก็มีคดีปกครองที่ทหารในทุกระดับชั้นยศ (โดยเฉพาะชั้นผู้น้อย) เป็นผู้ฟ้องคดี (โจทก์) จำนวนไม่น้อยแก่หน่วยงานทางปกครอง (หน่วยงานที่ตนเองสังกัด) และเจ้าหน้าที่ของรัฐ (ผู้บังคับบัญชาของตนเอง) ที่ออก กฎ คำสั่ง หรือกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการบริหารบุคคลเฉพาะในส่วนที่เป็นโทษ (โดยไม่เกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งโยกย้ายตำแหน่งและการลงทัณฑ์) เช่น สั่งพักราชการ ปลดออก ไล่ออก จากราชการ สั่งงดหรือยกเลิกสิทธิต่างๆ ที่มีสาเหตุสืบเนื่องหรือเกี่ยวข้องมาจากวินัยทหาร และระเบียบธรรมเนียมของทหาร ศาลปกครองชั้นต้น

เมื่อตรวจเงื่อนไขการฟ้องคดี ก็จะสั่งจำหน่ายคดี ถ้ามีอุทธรณ์อีก ศาลปกครองสูงสุดก็จะพิจารณาสั่งจำหน่ายคดีออกจากสารบบความเช่นกัน โดยไม่มีโอกาสเข้าไปพิจารณาในเนื้อหาคดีแต่อย่างใด ว่ากฎคำสั่งและการกระทำของหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นมีความถูกต้อง ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ผู้ฟ้องคดี (โจทก์) ถ้าต้องการดำเนินคดีต่อ ก็ต้องไปฟ้องคดีที่ศาลยุติธรรม (ศาลแพ่ง) ต่อไป (เพราะคดีปกครองในการออกกฎคำสั่งหรือกระทำอื่นใด โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่อยู่ในอำนาจของศาลทหาร) กว่าจะทราบผลในเนื้อหาแห่งคดี ซึ่งอาจมีอุทธรณ์ ฎีกาอีก ก็ต้องเใช้เวลานานมาก และมีค่าใช้จ่ายพอสมควร ฯลฯ ทำให้ผู้ฟ้องคดี (โจทก์) ถอดใจเสียตั้งแต่ศาลปกครองสั่งจำหน่ายคดีแล้ว ส่วนใหญ่จึงไม่มีการฟ้องคดีต่อไป และต้องยอมรับผลในกฎ คำสั่งหรือการกระทำที่ออกมานั้น ซึ่งอาจจะไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ได้ จึงเป็นช่องว่างที่สำคัญไม่อาจตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในฝ่ายบริหารโดยฝ่ายตุลาการได้

ถ้ามีการตรวจสอบและผลว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายก็จะต้องมีการเพิกถอน และมีการเยียวยาหรือชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้นให้แก่ผู้ฟ้องคดี (โจทก์) และสามารถฟ้องเป็นคดีละเมิดเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนได้อีก แต่ถ้าชอบด้วยกฎหมายแล้ว การฟ้องคดีปกครองดังกล่าวก็เป็นอันพับไปโดยปริยาย
จะขอยกตัวอย่างจริงที่เป็นคำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ไม่ได้เข้าไปพิจารณาในเนื้อหาแห่งคดีเพราะไม่อยู่ในอำนาจศาล จำนวน 5 ตัวอย่าง ดังนี้
1.การที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นข้าราชการทหารชั้นประทวน ฟ้องว่าคำสั่งของหน่วยงานระดับกองพลที่สั่งให้ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการโดยได้รับเงินเดือนที่งดจ่ายไว้ครึ่งหนึ่งของเงินเดือน ที่ได้รับก่อนวันถูกสั่งพักราชการ เนื่องจากมีมลทินมัวหมองกรณีถูกกล่าวหาว่ามียาเสพติดไว้ในครอบครอง เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงมีเหตุแห่งการฟ้องคดีสืบเนื่องจากการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร ตาม พ.ร.บ.ว่าด้วยวินัยทหาร พ.ศ.2476 ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง (คำสั่งที่ 688/2547)

2.คำสั่งของกองทัพ ที่สั่งพักราชการข้าราชการทหาร เป็นการดำเนินการตามข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยการสั่งให้ข้าราชการทหารพักราชการ พ.ศ.2528 ซึ่งถือว่าเป็นคำสั่งเพื่อการดำเนินการวินัยทหาร การยื่นฟ้องคดีเพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว จึงเป็นกรณีที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง (คำสั่งที่ 223/2547)

3.การที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นข้าราชการทหารสังกัดกองทัพ ฟ้องว่า การที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ไต่สวนข้อเท็จจริง และมีมติว่าผู้ฟ้องคดีกระทำผิดวินัยฐานจงใจไม่ปฏิบัติตามหน้าที่ตามข้อบังคับ กห.ว่าด้วยการเงิน พ.ศ.2528 และระเบียบกองทัพว่าด้วยการเงิน พ.ศ.2530 อันเป็นการทุจริตต่อหน้าที่และกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการซึ่งเป็นความผิดวินัยร้ายแรงตาม มาตรา 15 ของ พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการทหาร พ.ศ.2521 เป็นมติที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้เพิกถอนมติดังกล่าว มีผลเป็นอย่างเดียวกับการฟ้องว่าการสอบสวนทางวินัยของคณะกรรมการสอบสวนวินัยของกองทัพไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการฟ้องเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง (คำสั่งที่ 825/2547)

4.การที่ฟ้องว่าคำสั่งของผู้บัญชาการทหาร ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของผู้ฟ้องคดี ที่ให้ลงทัณฑ์ขังผู้ฟ้องคดีมีกำหนด 5 วัน เนื่องจากได้กระทำความผิดต่อวินัยทหาร เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากกระบวนการสอบสวนไม่ชอบขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวนั้น เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการดำเนินการเกี่ยวกับการกระทำผิดต่อวินัยทหารตาม พ.ร.บ.วินัยทหาร พ.ศ.2476 จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง (คำสั่งที่ 407/2553)

5.การที่ผู้ฟ้องคดี (นายทหารชั้นนายพล) ฟ้องผู้ถูกฟ้องคดี (ส่วนราชการและผู้บังคับบัญชาระดับสูงของ กห.) ออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการและถอดยศทหารเป็นทหารกองหนุนไม่มีเบี้ยหวัดและย้ายประเภทเป็นพ้นราชการ ทหารประเภทที่ 2 ซึ่งกระทรวงกลาโหมได้ออกข้อบังคับและระเบียบแบบแผนเกี่ยวกับวินัยทหารไว้หลายกรณี เช่น ระเบียบ กห.ว่าด้วยผู้ซึ่งไม่สมควรจะดำรงอยู่ในยศทหารและบรรดาศักดิ์ พ.ศ.2507 ข้อบังคับ กห.ว่าด้วยเงินเบี้ยหวัด พ.ศ.2495 ข้อบังคับ กห.ว่าด้วยการแบ่งประเภทนายทหารสัญญาบัตร พ.ศ.2482 ฯลฯ

จึงเป็นการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารจึงเป็นคดีที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง (คำสั่งที่ 164/2554)

สําหรับการดำเนินคดีปกครองนั้นสิ่งที่มีความสำคัญมากที่สุดคือ การแสวงหาข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นจากพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้องทั้งหมด ศาลปกครองใช้ระบบไต่สวน ใน 4 ขั้นตอนคือ การแสวงหาข้อเท็จจริงจากคำฟ้อง คำให้การ คำคัดค้านคำให้การ และคำให้การเพิ่มเติม ซึ่งพยานหลักฐานส่วนใหญ่จะอยู่ในหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ที่บางอย่างผู้ฟ้องคดี (โจทก์) ไม่สามารถเข้าถึงหรือรับรู้ได้ แต่ตุลาการมีอำนาจจะแสวงหาข้อเท็จจริงเองโดยมีอำนาจสั่งให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจัดส่งให้ ปัจจุบันทราบว่าศาลปกครองได้จัดตั้งแผนกคดีบริหารงานบุคคลไว้โดยเฉพาะแล้ว สำหรับศาลยุติธรรมใช้ระบบกล่าวหา ผู้ใดฟ้องหรือเป็นผู้กล่าวหา (โจทก์) ปกติต้องนำสืบก่อน โดยผู้พิพากษาจะพิจารณาจากพยานหลักฐานที่คู่ความนำสืบเป็นสำคัญ ส่วนศาลทหารก็ใช้ระบบกล่าวหาเช่นเดียวกับศาลยุติธรรม

การที่ผู้ฟ้องคดีที่เป็นข้าราชการประจำฟ้องหน่วยงานหรือผู้บังคับบัญชาในคดีปกครองที่เกี่ยวข้องกับการบริหารบุคคลนั้น ถ้าไม่มีความเดือดร้อนและจำเป็นจริงๆ ที่เรียกกันว่า เลือดเข้าตาแล้ว จะไม่กระทำเป็นอันขาดเพราะจะมีผลกระทบต่ออนาคตชีวิตรับราชการของตน และคงต้องมั่นใจในพยานหลักฐานที่คิดว่าตนเองมีอยู่ถูกต้องและคิดว่าหน่วยงานและผู้บังคับบัญชาออกกฎ คำสั่ง หรือกระทำที่ไม่ถูกต้อง ทำให้ตนได้รับโทษ มีผลกระทบอย่างร้ายแรง เสียสิทธิและไม่ได้รับความเป็นธรรม โดยผู้เขียนเชื่อว่าผู้บังคับบัญชาทางทหารในทุกระดับทุกๆ ท่านได้กระทำไปอย่างรอบคอบถี่ถ้วนโดยมีพื้นฐานแห่งความถูกต้องและยุติธรรมอยู่เดิมแล้ว แต่เมื่อมีข้อสงสัยและโต้แย้งเกิดขึ้นจึงจำเป็นต้องให้โอกาสพึ่งอำนาจศาลในขั้นสุดท้าย ตามระบบเดิมเมื่อศาลปกครองไม่รับคดีก็ต้องไปฟ้องที่ศาลยุติธรรม (ศาลแพ่ง) ซึ่งมีคดีที่ต้องพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับพลเรือนมากมายอยู่เดิมแล้ว และจะไม่คุ้นชินกับพฤติกรรมขององค์กรทางทหารมากนัก สำหรับศาลทหาร ซึ่งมีตุลาการพระธรรมนูญ อัยการทหาร และเจ้าหน้าที่ธุรการของศาลทหาร ซึ่งมีความรู้ทางด้านกฎหมายเช่นเดียวกัน มีความคุ้นชินกับพฤติกรรมองค์กรของทหารอยู่เดิมแล้ว ถ้าจะให้มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครองดังกล่าว ก็ต้องแก้รัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับอำนาจศาลทหารและกฎหมาย
อื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง

สำหรับศาลปกครอง ซึ่งมีอำนาจศาลอยู่เดิมแล้ว แต่มีข้อยกเว้นไว้ในเรื่องวินัยทหารและขยายไปถึงเรื่องอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับวินัยทหารด้วยจึงไม่รับคดีไว้พิจารณา ในเนื้อหาแห่งคดีมาโดยตลอด

ผู้เขียนเห็นว่าศาลปกครองจะมีความเหมาะสมที่สุดเพราะ

1.) เป็นคดีปกครองที่ศาลปกครองมีความเชี่ยวชาญโดยเฉพาะอยู่เดิมแล้วที่ได้พิจารณาพิพากษาให้กับข้าราชการส่วนใหญ่ของประเทศ เช่น ข้าราชการพลเรือน ข้าราชการตำรวจ ข้าราชการครู และบุคลากรทางการศึกษา ฯลฯ

2.) มีแผนกคดีบริหารบุคคลโดยเฉพาะเป็นมาตรฐานเดียวกันของข้าราชการเกือบทุกประเภท (ยกเว้นการดำเนินการของคณะกรรมการตุลาการและศาลชำนัญพิเศษต่างๆ)

3.) ใช้ระบบไต่สวนหาพยานหลักฐานที่เป็นลายลักษณ์อักษรได้อย่างกว้างขวาง

4.) มีความคุ้นชินกับพฤติกรรมองค์กรของทหารที่ได้เคยพิจารณาพิพากษาในเนื้อหาของคดีปกครองประเภทอื่นๆ และของลูกจ้างประจำ และพนักงานราชการของ กห.อยู่เดิมแล้ว ฯลฯ โดยแก้กฎหมาย พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ในมาตรา 9 วรรค 2 (1) เรื่องดังต่อไปนี้ ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองคือการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร ยกเว้นเรื่องการบริหารบุคคลเฉพาะที่เกี่ยวกับการลงโทษ และสิทธิที่ทางราชการกำหนด

สิ่งที่ผู้ฟ้องคดี (โจทก์) มีความต้องการ คือ การพิจารณาในเนื้อหาแห่งคดีว่ามีความผิดหรือถูกอย่างไร เป็นไปตามหลักความเสมอภาคและสิทธิมนุษยชนที่บัญญัติไว้ว่าบุคคลย่อมเสมอกันในกฎหมาย และได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายเท่าเทียมกัน และในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปฏิรูป (ปี’58) มาตรา 44 บุคคลย่อมมีสิทธิในกระบวนการยุติธรรม โดยมีสิทธิเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้โดยง่าย สะดวก รวดเร็ว ทั่วถึง เท่าเทียมกัน และเสียค่าใช้จ่ายน้อย
พล.ท.ทวี แจ่มจำรัส
ข้าราชการบำนาญ

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon