1.กยศ. หมายถึง กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา ดำเนินการมาเป็นเวลา 2 ทศวรรษแล้ว เริ่มในรัฐบาลชวน หลีกภัย บัดนี้ได้เวลาปรับปรุงโครงสร้างใหม่ เพราะเหตุว่าได้แก้ไขกฎหมายใหม่คือ พ.ร.บ.กองทุนสินเชื่อการศึกษา พ.ศ.2560 ลงประกาศในราชกิจจานุเบกษาไปแล้วเมื่อต้นปีนี้เอง จะมีผลบังคับใช้ภายใน 180 วัน ดังนั้น คาดว่าจะต้องเผชิญการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่คือควบรวมสองกองทุนเข้าด้วยกัน (กยศ.และ กรอ.) นอกจากนี้ วิธีการชำระคืนหนี้ก็จะเปลี่ยนไปโดยผนวกเข้าในระบบชำระภาษีหัก ณ ที่จ่าย อัตราดอกเบี้ยคงจะถูกปรับเปลี่ยนเช่นเดียวกันซึ่งจะส่งผลกระทบผู้กู้รายใหม่จำนวนมาก ด้วยความที่สนใจนโยบายการคลังและนโยบายส่งเสริมการศึกษา
ขอแสดงความเห็นเชิงวิเคราะห์ดังๆ ทำนองเล่าสู่กันฟังพร้อมกับเชิญชวนให้ตั้งข้อสังเกตหรือวิจารณ์ตามสมควร
2.ก่อนอื่นขอทบทวนให้เข้าใจสถานะของ กยศ. ว่าเป็นกองทุนภาครัฐที่มีขนาดใหญ่พอสมควร มี “ลูกค้า” จำนวนมาก
หมายถึง นักเรียนนักศึกษาผู้กู้จำนวนมาก 7-8 แสนรายในปีใดปีหนึ่ง วงเงินให้กู้จาก กยศ.และ กรอ.รวมกันประมาณปีละ 30,000 ล้านบาท (ลองคิดเป็นตัวเลขง่ายๆ แต่ละรายกู้ 5 หมื่นบาทเป็นค่าเล่าเรียนและค่ากินอยู่ สมมุติว่าผู้กู้จำนวน 7 แสนรายตกเป็นวงเงิน 35,000 ล้านบาทในแต่ละปี)
เมื่อจบการศึกษา ผู้กู้ผ่อนชำระคืนในช่วง 15 ปี บวกกับช่วงเวลาปลอดหนี้สองปี จึงมีผู้กู้และหนี้คงค้างกับกองทุนหลายล้านคน (3-4 ล้านราย) ผมไม่ได้ค้นคว้าตัวเลขว่ายอดเงินคงค้างของสองกองทุนเป็นเงินเท่าใด คำนวณแบบคร่าวๆ น่าจะประมาณ 5-6 แสนล้านบาท
กองทุนเงินให้เงินกู้ยืมเพื่อการศึกษา เป็นนวัตกรรมเชิงนโยบายที่ช่วยให้คนจนได้เข้าเรียนมหาวิทยาลัย/วิทยาลัย และมีการดำเนินการในหลายประเทศทั่วโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศพัฒนาแล้ว หนึ่ง กองทุนช่วยส่งเสริมการพัฒนาทุนมนุษย์ และช่วยสนับสนุนสถาบันอุดมศึกษาในทางอ้อม–ถ้าหากปราศจากกองทุนให้กู้ จำนวนผู้เข้าเรียนในสถาบันอุดมศึกษาจะลดลงไปไม่น้อยทีเดียว ร้อยละ 20-30 ขึ้นอยู่กับแต่ละสถาบัน สอง กองทุนทั้งสองมีส่วนสนับสนุนนโยบายผลิตกำลังคนเพื่อออกไปทำงานในภาคการผลิตตามยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ ช่วยให้บัณฑิตมีรายได้ตลอดช่วงชีวิตเพิ่มขึ้น ประเมินจากค่าจ้างหลังจบปริญญาตรีสูงกว่าจบมัธยม/อาชีวศึกษา และมีผลงานวิจัยสาขาเศรษฐศาสตร์ที่ประเมินอัตราผลตอบแทนการศึกษาระดับอุดมศึกษา ซึ่งตกประมาณร้อยละ 10 และยืนยันว่าการลงทุนด้านการศึกษานั้นคุ้มค่า แต่น่าเสียดายว่ายังขาดงานวิจัยเชิงลึกที่สำรวจบัณฑิตที่กู้ยืมกองทุนทั้งสอง ว่ามีหน้าที่การทำงานอย่างไร กระจายในสาขาการผลิตอะไร การเจริญเติบโตภายในองค์กรหลังจากทำงาน 5-10-15 ปี เป็นอย่างไร? ผมเข้าใจว่าไม่มีการสำรวจข้อมูลอย่างเป็นเรื่องเป็นราว หมายถึงเก็บตัวอย่างบัณฑิตจำนวนหมื่น/แสนราย และเก็บต่อเนื่องหลายๆ ปี
มีคำถามว่า คนที่กู้ยืมไปแล้วแต่ว่าไม่มีงานทำ ไม่สามารถชำระหนี้ได้ ก็น่าจะมีเหมือนกัน คือกรณีการลงทุนที่ไม่ประสบผลสำเร็จ แต่ก็เช่นเดียวกัน ไม่มีงานวิจัยหรือการสำรวจอย่างจริงจัง ซึ่งความจริงปัญหานี้ผู้บริหารคือคณะกรรมการกองทุนได้แสดงความห่วงใยมาโดยตลอด คือต้องการสนับสนุนให้สินเชื่อกับคนเรียนสายวิทยาศาสตร์ ซึ่งเป็นสาขาอาชีพที่ตรงกับความต้องการของหน่วยผลิต โอกาสการมีงานทำ 100% เงินเดือนดีกว่าและความสามารถชำระคืนหนี้
แต่ในความเป็นจริงมากกว่าร้อยละ 60 ของผู้กู้เลือกเรียนสายสังคมศาสตร์ ซึ่งอัตราการมีงานทำต่ำกว่าและเงินเดือนน้อยกว่า กองทุนได้พยายามปรับแรงจูงใจให้กู้เรียนสายวิทยาศาสตร์เพิ่มขึ้น แต่ยังไม่ได้ผลเท่าที่ควร ต้องใช้ความพยายามกันต่อไป
3.คำถามว่า ยกเครื่อง กยศ. มีนัยสำคัญอย่างไร จะมีผลเปลี่ยนแปลงอย่างไร? เท่าที่ประเมินได้ จะมีการเปลี่ยนแปลงภาคบังคับสองเรื่อง เรื่องแรก การควบรวมสององค์กรเข้าด้วยกัน นั่นคือ กยศ. และ กรอ. คือโอนกิจการ-ทรัพย์สินต่างๆ เข้าด้วยกัน ซึ่งเข้าใจว่าไม่น่าเป็นอุปสรรคอะไรมากมาย เป็นภาครัฐด้วยกัน เรื่องที่สอง วิธีการชำระคืนหนี้ แต่เดิมนั้นผู้กู้ชำระหนี้กองทุนผ่านธนาคารกรุงไทย ซึ่งทำหน้าที่เป็นตัวกลางระหว่างผู้กู้กับกองทุน ภายใต้วิธีการใหม่ กฎหมายระบุให้หน่วยงานจ้างมีหน้าที่หักหนี้ของพนักงานลูกจ้าง ณ ที่จ่าย คือหักจากเงินเดือนนำส่งกรมสรรพากรทุกงวดตามมาตรา 51 สำหรับผู้กู้ที่ประกอบอาชีพอิสระเปิดร้านหรือออฟฟิศของตนเองก็ต้องทำหน้าที่เช่นเดียวกัน
คำถามเปลี่ยนแปลงเช่นนี้ดีหรือไม่? ประเมินว่าการชำระหนี้ผ่านการหักภาษี ณ ที่จ่ายน่าจะเป็นผลดีมากกว่า หมายความว่า การเก็บหนี้ได้ครบถ้วนกว่า และต้นทุนค่าติดตามต่ำกว่า แต่ถึงอย่างไรก็คงจะไม่ 100% โอกาสจะหลุดมีอยู่ คือ คนที่ไม่ทำงานหรือไม่ได้เปิดกิจการค้าของตนเอง (ซึ่งจะอยู่ในทะเบียนผู้เสียภาษี) แต่จำนวนนี้เข้าใจว่าน้อยมาก จริงอยู่คนเราอาจจะมีการว่างงานเป็นครั้งคราว แต่คงจะไม่ตลอดไปทั้งชีวิต บัณฑิตที่จบไปไม่เป็นลูกจ้างพนักงานก็ต้องประกอบอาชีพใดอาชีพหนึ่งซึ่งจะอยู่ในทะเบียนผู้เสียภาษีจนได้ ยังมีคำถามเกี่ยวกับการบริหารจัดการอีกหลายประเด็น อาทิ สถานประกอบการส่วนใหญ่คงให้ความร่วมมือ แต่บางสถานประกอบการอาจจะยังไม่พร้อม อย่างน้อยควรมีการรณรงค์ประชาสัมพันธ์ มีย้อนหลังหรือไม่
หมายถึงบัณฑิตที่จบไปแล้ว 5 ปีเคยชำระแบบเดิมในระบบใหม่ นายจ้างจะหัก ณ ที่จ่าย น่าห่วงใยเกี่ยวกับการเตรียมการ ประชาสัมพันธ์ให้หน่วยงานจ้างทราบและร่วมมือ ซึ่งกระจายทั่วประเทศมีจำนวนหลายแสนราย
4.ส่วนประเด็นที่ไม่ชัดเจนและอาจจะเผชิญการต่อต้านจากผู้กู้และสถาบันการศึกษาก็คือ อัตราดอกเบี้ยของกองทุนซึ่งเดิมกำหนดต่ำมาก ร้อยละ 1 ต่อปี ภายใต้กฎหมายใหม่ระบุให้ไม่เกินร้อยละ 7.5 ต่อปี โดยไม่ให้คำนวณแบบดอกเบี้ยสะสม ขึ้นอยู่กับการพิจารณาของคณะกรรมการกองทุน ก็ต้องสอบถามต่อไปว่ากองทุนจะกล้าปรับอัตราดอกเบี้ยขึ้นมากน้อยเพียงใด ระหว่าง 1% กับ 7.5% แตกต่างกันมาก จะปรับเป็นอัตราเท่าใด เมื่อใด เงื่อนไขอย่างไร ผู้เขียนสันนิษฐานว่านโยบายจะใช้กับรายใหม่เท่านั้น-ผู้กู้รายเก่าเงื่อนไขเหมือนเดิมซึ่งก็มีเหตุผล
ผู้เขียนเห็นพ้องว่า อัตราดอกเบี้ยร้อยละ 1 ไม่สมจริง คือต่ำกว่าต้นทุนที่แท้จริงหรืออีกนัยหนึ่ง รัฐให้การอุดหนุนผู้กู้ยืม และเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ผู้กู้ดองหนี้ ไม่ชำระคืนทั้งๆ ที่มีความสามารถ ดองไปเรื่อยๆ จนกว่าจะถูกฟ้องศาล ตามหลักคณิตศาสตร์การเงินถ้าเราฝากเงินกับธนาคารได้อัตราดอกเบี้ยร้อยละ 2.5 ถึงร้อยละ 3 จะรีบชำระคืนหนี้ทำไม รอไปเรื่อยๆ จนกว่าจะถูกฟ้องศาล จึงสันนิษฐานล่วงหน้าว่า เป็นไปได้ที่จะปรับอัตราดอกเบี้ยกองทุน กยศ.เพิ่มขึ้น แต่คงไม่สูงจนเกินไป เช่น ประมาณร้อยละ 3-4 ต่อปี น่าจะสมเหตุสมผลยอมรับได้ ทั้งนี้ กองทุนต้องใช้ความพยายามอธิบายเหตุผลและความจำเป็นให้สถาบันการศึกษาและผู้กู้รับทราบ กองทุน กยศ.เป็นหนึ่งในกองทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณของรัฐ ตามหลักที่ควรจะเป็นคือยืนได้บนขาตนเอง หมายถึง เงินชำระคืนจากรุ่นพี่ (3-4 ล้านคน) พอเพียงกับการนำมาปล่อยสินเชื่อให้รุ่นปัจจุบัน (7-8 แสนราย) ไม่ต้องขอรับเงินอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดิน แต่ที่ผ่านมายังต้องขอรับเงินอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดินเป็นหลักพันล้านบาทในแต่ละปี
ถ้าหากทำได้เช่นนั้น การบริหารของกองทุนจะสอดคล้องกับคำขวัญที่ว่า มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์
