คนตกสีที่อยู่อีกฝั่ง : บทวิบากว่าด้วยการ เขียนรัฐธรรมนูญใหม่(เกือบ)ทั้งฉบับ

ผู้เขียน	กล้า สมุทวณิช

เป็นครั้งที่เท่าไรแล้วก็ไม่ได้นับที่ความพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 เพื่อเปิดทางให้มี ส.ส.ร.ขึ้นมายกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับนั้นเป็นอันแท้งไป 

หรืออาจเป็น “คำสาป” จากเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้ประกาศไว้ แบบสืบค้นไม่ยากว่า พวกเขาไม่ต้องการให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้แก้ไขได้โดยง่าย กระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงพูดได้เลยว่า “ยากที่สุดตั้งแต่ที่ประเทศไทยเคยมีรัฐธรรมนูญมา”

กติกาและเงื่อนไขของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2560 ได้รับการบัญญัติไว้ในมาตรา 255 และมาตรา 256 โดยมาตรา 255 นั้น เป็น “บัญญัตินิรันดร” (Eternity clauses) กำหนดหลักการสำคัญของชาติประเทศที่ไม่ว่าจะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ไม่อาจจะมาเปลี่ยนแปลงได้ นั่นคือ การปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และรูปแบบของรัฐที่จะต้องเป็น “รัฐเดี่ยว” ที่อยู่ภายใต้รัฐบาล กฎหมาย และศาลเดียวกันทั้งประเทศได้

อย่างไรก็ตามการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ห้ามแก้ไขในเรื่องระบอบการปกครองและรูปแบบของรัฐที่ว่านั้นก็ไม่ได้หมายความว่าห้ามแก้ไขรัฐธรรมนูญในหมวด 1 และ หมวด 2 โดยเด็ดขาด เพราะทั้งสองหมวดนี้ก็ยังอยู่ในเงื่อนไขที่มาตรา 256 อนุมาตรา (8) เปิดช่องให้แก้ไขได้ถ้าได้รับความเห็นชอบโดยประชามติของประชาชนเสียก่อน เช่นเดียวกับการแก้ไขหมวด 15 เรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ รวมถึงเรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับหน้าที่หรืออำนาจของศาล หรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทำให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่หรืออำนาจได้

ส่วนกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา 256 นั้น สรุปได้ว่า กระบวนการตั้งต้น คือการเสนอญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้น จะต้องมาจากการริเริ่มโดยคณะรัฐมนตรี หรือ ส.ส.จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภา ส.ส.ในขณะนั้น หรือจาก ส.ส.และ ส.ว.ในสัดส่วน 1 ใน 5 เท่ากัน แต่พิจารณาจากจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภารวมกัน และสุดท้าย ผู้มีสิทธิริเริ่มกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ คือ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 50,000 คน โดยเข้าชื่อกันมาตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย

จากนั้นญัตติหรือร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมจะนำเสนอต่อรัฐสภาพิจารณาเป็นสามวาระ โดยในวาระที่ 1 รับหลักการ จะต้องใช้เสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา ซึ่งในจำนวนนี้ต้องมี ส.ว.เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภาขณะนั้นในการมีมติเห็นชอบ ถ้านับตัวเลขเต็มๆ ของสมาชิกแต่ละสภาขณะนี้ คือ สภาผู้แทนราษฎร 500 คน วุฒิสภา 200 คน มติที่จะทำให้ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมผ่านไปวาระต่อไปได้ ต้องใช้เสียงไม่น้อยกว่า 350 เสียง และใน 350 เสียงนี้ ต้องมีเสียง ส.ว.อย่างน้อย 67 เสียงด้วย 

แต่ทั้งนี้จำนวนสมาชิกของรัฐสภาอาจจะต้องมาพิจารณากันในแต่ละครั้ง เพราะปัจจุบัน ส.ส.ทั้งหมดในสภาเหลือ 395 คน เนื่องจากมี 5 คน ต้องพ้นตำแหน่งเนื่องจากพรรคก้าวไกลถูกยุบ และไม่มีปาร์ตี้ลิสต์ให้เลื่อนขึ้นแทนได้ รวมถึงมี ส.ส.และ ส.ว.จำนวนหนึ่งถูกสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่

วาระที่ 2 ซึ่งเป็นการพิจารณาเรียงมาตรานั้น อาศัยเสียงข้างมากปกติ อันนี้ไม่น่าจะมีปัญหาอะไร แต่จุดที่จะเป็นข้อยากอีกครั้ง คือ ในการลงมติวาระที่ 3 ที่จะใช้วิธีเรียกหรือขานชื่อลงคะแนนโดยเปิดเผยทีละคน และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา โดยในจำนวนนี้ต้องเป็นสมาชิกพรรคฝ่ายค้าน (ที่รัฐธรรมนูญเขียนไว้อย่างยืดยาวว่าหมายถึง “ส.ส.จากพรรคการเมืองที่สมาชิกมิได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎร”) เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของพรรคฝ่ายค้านทุกพรรครวมกัน และมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภา

แม้ว่าเงื่อนไขจะยุ่งยากยิบย่อยขนาดนี้ ถึงอย่างนั้น รัฐธรรมนูญ 2560 ก็เคยได้รับการแก้ไขสำเร็จมาแล้วในปี 2564 ที่มีการแก้เอาระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมออกไป และใช้ระบบบัญชีรายชื่อพรรคการเมืองที่ให้ประชาชนกาบัตรเลือกตั้งเลือกได้โดยตรงแยกกับ ส.ส.เขต ที่ใกล้เคียงรัฐธรรมนูญ 2540 เข้ามาแทน ที่รัฐธรรมนูญแก้ไขได้ภายใต้เงื่อนไขที่ยากเย็นนี้ก็เป็นเพราะฝ่ายการเมืองทุกฝ่ายทุกพรรค ยอมรับกันแล้วว่าระบบการเลือกตั้งที่วุ่นวายขายปลาช่อนที่รัฐธรรมนูญ 2560 ออกแบบไว้ครั้งแรกนั้นไม่เป็นประโยชน์ต่อใครเลย ซ้ำยังทำให้การวางแผนทางการเมืองนั้นยุ่งยากซับซ้อนเข้าไปอีก

นอกจากนี้ หากจะแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 โดยการยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับนี้เสียแล้วยกร่างขึ้นใหม่ทั้งฉบับ ก็ยังต้องพิจารณาเงื่อนไขที่เพิ่มเติมเข้ามาโดยผลของคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ด้วย 

คำวินิจฉัยดังกล่าวสรุปได้ว่า “แม้รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ แต่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ด้วยวิธีการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมให้มีผลเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 จะต้องจัดให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วยจึงดำเนินการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป เมื่อเสร็จแล้วต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่อีกครั้งหนึ่ง”

ขอละประเด็นเรื่อง “จะตั้ง ส.ส.ร.ขึ้นมาร่างรัฐธรรมนูญใหม่ต้องทำประชามติกี่ครั้ง” ออกไปก่อน เพราะเรื่องนี้มีข้อสังเกตว่า เราอาจจะติดกับดักทางความคิดและกำลังหลงต่อสู้ผิดประเด็นอยู่หรือไม่

นั่นคือคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 นั้น วินิจฉัยไว้ถึงกรณีที่จะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 แล้วร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทั้งฉบับขึ้นมาใช้แทน ซึ่งในกรณีดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญได้ให้เหตุผลว่า เมื่อรัฐธรรมนูญ 2560 นั้นมาจากการลงประชามติเห็นชอบของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ดังนั้นรัฐสภาซึ่งเป็นอำนาจที่ได้รับมา หรืออำนาจที่มาจากการสถาปนาของรัฐธรรมนูญจึงไม่อาจยกเลิกในสิ่งที่อำนาจอันสูงกว่าคืออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญก่อตั้งขึ้นมาได้ เช่นนี้การจะยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2560 จึงต้องนำมาทำประชามติเพื่อให้เจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นผู้ตัดสินใจว่าจะยกเลิกจึงจะทำได้

แต่ถ้าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เป็นการตั้ง ส.ส.ร.ขึ้นมายกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับโดยไม่แตะต้อง หรือพูดง่ายๆ คือการ “ยกเว้น” การแก้ไขใดในหมวดที่ 1 และหมวดที่ 2 ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันแล้ว รัฐธรรมนูญที่ ส.ส.ร.จะยกร่างขึ้นมาภายใต้เงื่อนไขนี้ ย่อม “ไม่ใช่” การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือไม่ใช่การยกเลิกรัฐธรรมนูญปี 2560 แต่เป็นการ “แก้ไขเพิ่มเติม” รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 ครั้งที่ 2 โดยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ตั้งแต่หมวด 3 เป็นต้นไปนั่นเอง

รัฐธรรมนูญที่ผ่านกระบวนการทั้งหมดเบ็ดเสร็จมาแล้ว ก็จะมีสถานะเป็น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 (แก้ไขเพิ่มเติม ครั้งที่… พุทธศักราช 256…) 

การแก้ไขรัฐธรรมนูญเกือบทั้งฉบับโดยไม่ได้ยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับที่มีปัญหานั้นเคยเกิดขึ้นครั้งหนึ่งกับรัฐธรรมนูญปี 2534 ที่เป็นรัฐธรรมนูญที่จัดทำขึ้นภายหลังการรัฐประหารของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ซึ่งตอนนั้นเรียกว่า รัฐธรรมนูญฉบับ “หมกเม็ด” (โดยผู้ร่างรัฐธรรมนูญรายเดียวกับปี 2560 นี่แหละ) ที่ก่อให้เกิดวิกฤตการเมืองพฤษภาทมิฬขึ้นในปี 2535

หลังจากนั้นได้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2534 อีกหลายครั้ง โดยแก้ไขในส่วนที่ “หมกเม็ด” ไม่เป็นประชาธิปไตยอย่างร้ายแรงออกไปก่อน เช่นที่ให้นายกรัฐมนตรีไม่ต้องเป็น ส.ส.หรือประธานรัฐสภาคือประธานวุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง จากนั้นในปี 2538 ได้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2534 อย่างที่เรียกว่ายกเครื่องแบบที่เอารัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 เดิมมาเปิดเทียบมาตรากันก็เกือบเทียบกันไม่ได้ด้วยซ้ำ นักวิชาการรัฐธรรมนูญหลายท่านยังถือว่ารัฐธรรมนูญ 2534 ที่แก้ไขปี 2538 นี้เป็นรัฐธรรมนูญอีกฉบับหนึ่ง

ดังนั้น ถ้าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยวิธีนี้ จะเป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 “บางมาตรา” (แม้จะหลายร้อยมาตรากว่าค่อนฉบับก็ตามที) ดังนั้น ก็ไม่ใช่การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เข้าเงื่อนไขที่จะต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 แต่อย่างใด สามารถดำเนินกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมตามปกติที่บัญญัติไว้ในมาตรา 256 ได้เลย แต่ก็เพราะเป็นการแก้ไขในเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ หลังจากที่รัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ก็จะต้องนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติอย่างน้อยหนึ่งครั้ง ตามมาตรา 256 (8) ที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น

อย่างไรก็ตาม แม้หากจะตีความว่านี่คือการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญบางมาตรา (แต่เยอะ) ตามที่เสนอไว้ข้างต้นก็ตาม แต่ตัวแปรสำคัญอย่างหนึ่งที่ยังไม่เปลี่ยนไปคือ จะต้องอาศัยเสียง ส.ว.อย่างน้อย 67 คน ที่จะให้ความเห็นชอบ ประกอบกับท่าทีแล้ว ส.ส.จากพรรคการเมืองในรัฐบาลกลุ่มหนึ่งไม่น้อยกว่า 70 คน ที่ไม่น่าจะเห็นชอบด้วยกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ตนเองพิจารณาแล้วว่าเป็นฝ่ายได้เปรียบอยู่ดี 

อาจกล่าวได้ว่าถ้าดุลยภาพทางการเมืองยังเป็นเช่นนี้ อย่างน้อยในรัฐสภาชุดนี้ก็ยากเหลือเกินที่เราจะได้เห็นกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อตั้ง ส.ส.ร.ขึ้นมายกร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญใหม่ไม่ว่าจะทั้งฉบับหรือเกือบทั้งฉบับ

แต่ถ้าเราย้อนกลับมาที่จุดเริ่มต้น ว่าทำไมเราจึงอยากจะได้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ อาจจะพบว่าบางครั้งเราติดกับดักที่การจะยกร่างหรือเขียนรัฐธรรมนูญที่ดี จะต้องมีการตั้ง “ส.ส.ร.” หรือสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนมากเกินไปหรือไม่?

เราติดภาพของ “รัฐธรรมนูญ 2540” ที่มี ส.ส.ร.ส่วนหนึ่งมาจากการเลือกกันเองของประชาชน และเราเชื่อว่านั้นคือการยกร่างรัฐธรรมนูญในอุดมคติเกินไปหรือเปล่า?

อย่าลืมว่า ส.ส.ร.ที่ร่างรัฐธรรมนูญ 2540 นั้นก็ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนทั้งหมด และสำคัญกว่านั้น คือรัฐธรรมนูญ 2540 เองก็ไม่ใช่รัฐธรรมนูญที่ดีที่สุด โดยมันได้ทิ้งปัญหาบางอย่างเกี่ยวกับภูมิทัศน์ทางการเมืองมาจากทุกวันนี้ เอาที่พูดไปก็รับรองว่าพยักหน้าได้ไปตามๆ กัน คือการก่อตั้ง “องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ” ขึ้นกลายเป็นองค์อำนาจที่อธิบายแต่มีอำนาจมากที่สุดและกลายเป็นตัวละครสำคัญทางการเมืองในแต่ละความขัดแย้งจนถึงทุกวันนี้

นอกจากนี้ การตั้ง ส.ส.ร.ขึ้นมาโดยมีเวลาไม่ถึง 2 ปีในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ (เกือบ) ทั้งฉบับ โดยที่รัฐธรรมนูญฉบับหนึ่งประกอบด้วยเรื่องสำคัญต่างๆ ที่ต้องตกผลึกและหาทางออกแบบร่วมกันมากมายหลายประเด็น ทั้งเรื่องรูปแบบของรัฐสภา วิธีการเลือกตั้งของแต่ละสภา การได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีและผู้ดำรงตำแหน่งทางรัฐธรรมนูญอื่นๆ ระบบศาลและกลไกตุลาการทางรัฐธรรมนูญ รูปแบบกลไก และขอบเขตอำนาจหน้าที่ขององค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจ และการตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรเหล่านั้น รวมถึงเรื่องสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชน หน้าที่ของรัฐ แนวนโยบายของรัฐ หลักการว่าด้วยการกระจายอำนาจที่สมประโยชน์มีประสิทธิภาพภายใต้เงื่อนไขความเป็น “รัฐเดี่ยว” ฯลฯ

ทั้งหมดนี้คือประเด็นใหญ่ๆ หลักๆ ที่จะต้องตกลงกันหากจะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแบบ (เกือบ) ทั้งฉบับนี้แล้วภายในเวลา 2 ปี เราจะสามารถตกลงกันในประเด็นต่างๆ นี่ได้อย่างตกผลึกเพียงพอจริงหรือ

เราอาจจะต้องตั้งสติถามตัวเองว่า เรายึดติดกับ “รูปแบบ” ของการมี ส.ส.ร.ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนขึ้นมาร่างรัฐธรรมนูญ มากกว่า “ผลลัพธ์” คือรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นประชาธิปไตยและเหมาะสมที่สุดกับบริบทของประเทศไทยอยู่หรือเปล่า

หรือถ้าเราจะอ้างว่าเพราะประชาชนทั้งประเทศอยากจะยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งเป็นมรดกหรือผลพวงของการทำรัฐประหารปี 2557 และได้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่แบบทันที รอไม่ไหว ช้าไม่ได้ แล้ว เราก็อาจจะต้องตอบตัวเองอย่างซื่อสัตย์ว่า ขณะนี้ประชาชนต้องการรัฐธรรมนูญใหม่มากพอที่จะอ้างว่าเป็น “ฉันทามติ” ของสังคมได้แล้วหรือไม่

เมื่อพิจารณาจาก “จำนวน” ของ “ประชาชน” ที่ไปร่วมเดินขบวนเอากล้วยไปแจก ส.ว. ในวันที่ 13 และที่ร่วมชุมนุมกันหน้าหอศิลป์ กทม. เมื่อเย็นวันศุกร์ที่ 14 กุมภาพันธ์ หลังจากที่ความพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้ต้องล่มไปอีกครั้ง ก็อาจจะพอบอกภาพแห่งความเป็นจริงของ “ฉันทามติ” ของประชาชนและสังคมเรื่องความต้องการรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้

กล้า สมุทวณิช