ธรรมาภิบาลด้านพลังงาน – หนึ่งในมิติเรื่องการเมืองกับพลังงาน (Energy Politics) ที่สำคัญก็คือเรื่องของ “ธรรมาภิบาลด้านพลังงาน” (Energy Governance) ที่บ้านเราไม่ค่อยพูดกันเท่าไหร่ ซึ่งเรื่องนี้น่าจะเป็นหนึ่งในประเด็นที่ถ้าส่งเสริมความเข้าใจและการปฏิบัติ ก็น่าจะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงที่ดีขึ้นในสังคมไทยจากความท้าทายในหลายๆ ด้าน
การที่บอกว่าไม่ค่อยพูดเรื่องธรรมาภิบาลด้านพลังงานเท่าไหร่ในบ้านเรา ไม่ใช่ว่าไม่พูดเลย แต่หมายถึงว่าเป็นการพูดที่อิงกับหลักธรรมาภิบาลใหญ่เข้ากับองค์กรพลังงานต่างๆ
แต่ไม่ได้พูดเรื่องมิติด้านพลังงานเป็นเรื่องหลัก และอธิบายว่าหลักธรรมาภิบาลในด้านพลังงานในกรอบความเข้าใจในระดับโลกมันเป็นอย่างไรกันแน่
ตัวอย่างที่มีการพูดถึง เห็นจะมีในเอกสาร “สรุปสาระสำคัญการดำเนินการปฏิรูปประเทศด้านพลังงาน ที่จะเริ่มดำเนินการในปี 2561 และผลประโยชน์ที่ประเทศและประชาชนจะได้รับ” ในส่วนของการสร้างธรรมาภิบาลและการมีส่วนร่วมทุกภาคส่วน ดำเนินการ 4 เรื่องที่สำคัญ ได้แก่การให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการให้ข้อเสนอแนะต่อรัฐอย่างเป็นทางการ อาทิ การจะแต่งตั้ง คณะกรรมการภาคประชาสังคม การจัดตั้งโรงไฟฟ้าที่ประชาชนมีส่วนร่วมเสนอพื้นที่ในการจัดตั้งโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ การจัดสรรค่าภาคหลวงสู่ชุมชน เพิ่มสัดส่วนรายได้ให้พื้นที่ผลิตและกระจายสู่พื้นที่ทั่วประเทศ และการสร้างระบบธรรมาภิบาลในการบริหารจัดการอย่างเท่าเทียมทุกองค์กร ลดความทับซ้อนในการดำรงตำแหน่งรัฐวิสาหกิจ ปรับแก้กฎหมายในการกำหนดให้การรับฟังความคิดเห็นให้มุ่งเน้นคนในพื้นที่ และประสานหน่วยงานและภาคเอกชนส่งเสริมวิสาหกิจเพื่อสังคมนำร่อง
ในภาพรวมแล้วผมคิดว่ารัฐก็คงพยายามที่จะพัฒนาปฏิบัติการที่เกี่ยวข้องกับธรรมาภิบาลด้านพลังงานนั่นแหละ แต่อาจจะไม่ได้ครบทุกเรื่องทุกมุมที่เป็นกรอบของธรรมาภิบาลด้านพลังงานที่กำหนดเป็นกรอบใหญ่ของโลก โดยเฉพาะของสหประชาชาติที่พยายามนำเสนอเรื่องนี้คู่กันในสองเรื่องคือ ธรรมาภิบาลด้านพลังงาน และธรรมาภิบาลด้านสิ่งแวดล้อม จากมุมมองขององค์กรที่ชื่อ โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP-United Nations Development Programme ดูที่ https://www.undp.org/governance/energy-governance)
โดยภาพรวมแล้วในประเทศกำลังพัฒนานั้น การผลิตไฟฟ้า (พลังงาน) และกระจายไฟฟ้า (พลังงาน) ให้กับประชาชนมันไม่ได้เริ่มจากมุมมองแค่ธุรกิจ หรือจากตัวเลขว่าผลิตได้เท่าไหร่ แต่มันเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาในแง่ของการพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนที่ยากจนและเข้าไม่ถึงเป็นสิ่งที่สำคัญ (ในมุมที่เราเข้าใจกันว่าไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลังนั่นแหละครับ) โดยเฉพาะในห้วงเวลาของการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน ซึ่งยังมีเรื่องของการพัฒนาประสิทธิผลของพลังงาน การนำเทคโนโลยีสะอาด การสร้างสรรค์ตัวแบบทางเศรษฐกิจใหม่ๆ และการพัฒนายุทธศาสตร์ใหม่ๆในการลงทุนของภาคเอกชน
โดยรวมแล้วเรื่องของธรรมาภิบาลด้านพลังงานมันต้องตอบทั้งเรื่องของความมั่นคงทางพลังงาน และการเข้าถึงในแง่ของราคาด้วย ไม่งั้นก็จะอ้างแต่เรื่องว่ามีไฟฟ้าสำรอง แต่ราคาพลังงานเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จนอาจทำให้เกิดข้อสงสัยได้ว่ามันจำเป็นไหม
ข้อสำคัญในการพูดเรื่องของธรรมาภิบาลด้านพลังงาน ก็คือการพูดถึงการตัดสินใจ การบริหารจัดการ และการตัดสินใจด้านพลังงานคือมันพูดในส่วนที่มากกว่ารัฐบาลไปสู่การทำงานร่วมกับหลายภาคส่วน โดยเฉพาะการมีส่วนร่วมของประชาชนที่จะกำกับตรวจสอบ “คุณภาพ” ของรัฐบาล และการกำกับดูแลกิจการด้านพลังงาน ที่ไม่ใช่แค่ปล่อยให้เอกชนรับไปทำ
การมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจนี้มันกว้างกว่าการเลือกตั้ง และการประเมินโดยผู้เชี่ยวชาญ หรือการยกให้เอกชนทำ ด้วยเรื่องธรรมาภิบาลพลังงานมันมีไว้เพื่อชี้ให้เห็นว่าคุณภาพของการบริหารจัดการมันสามารถที่จะปรับปรุงได้จากความร่วมมือหลายฝ่าย
คุณภาพในการบริหารพลังงานทั้งการผลิต กระจายจัดสรร และบริโภค มันก็จะต้องถูกตรวจสอบประเมินและส่งเสริมให้ทำงานร่วมกัน ไม่ใช่เผชิญหน้ากันในฐานะคู่ขัดแย้ง (หรืออาจจะเริ่มจากความเป็นคู่ขัดแย้ง แล้วมาทำงานร่วมกันได้ในท้ายที่สุด) ซึ่งเรื่องเหล่านี้จะมีความสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ ท่ามกลางความตื่นเต้นในเทคโนโลยีสมัยใหม่ที่อาจจะส่งผลให้รัฐบาลอ้างว่าความสำคัญอยู่ที่ฐานข้อมูลขนาดใหญ่ ความชำนาญทางเทคโนโลยี และภาคเอกชน โดยที่ประชาชนอาจไม่ได้มีส่วนร่วมในหลายมิติในการทำงาน
ในการสำรวจวรรณกรรมเรื่องของธรรมาภิบาลด้านพลังงาน ในวงวิชาการระดับโลก เขาค้นพบว่าในช่วงแรกจะพบว่าเรื่องธรรมาภิบาลด้านพลังงาน จะเกี่ยวพันกับเรื่องของธรรมาภิบาลด้านพลังงานในระดับโลก (Global Energy Governance) ที่เกี่ยวข้องกับองค์กรระหว่างประเทศที่กำกับดูแลด้านพลังงาน และเชื่อมโยงไปในเรื่องของพลังงานหมุนเวียน และการเปลี่ยนแปลงด้านบรรยากาศของโลก (Climate Change) (พ.ศ.2549-2556) นอกนั้นก็เริ่มมีการพูดถึงเรื่องของธรรมาภิบาลด้านพลังงานในระดับอนุภูมิภาค (Regional Energy Governance) และการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน (Energy Transition)
ในยุคที่สองซึ่งเป็นเรื่องของความตื่นตัวในหัวข้อด้านธรรมาภิบาลด้านพลังงาน คือ ระหว่างปี พ.ศ.2557-2559 จะพบความสนใจเพิ่มเติมจากเดิมมาสู่เรื่องของความมั่นคงทางพลังงาน (Energy Security) ภูมิรัฐศาสตร์ด้านพลังงาน (Energy Geopolitics) และความร่วมมือหลากฝ่าย หรือพหุภาคี (Multilateralism) นอกเหนือไปจากเรื่องเดิมที่ได้กล่าวมาแล้ว แต่ทั้งนี้เรื่องที่สำคัญที่สุดในยุคนี้ เรื่องของความมั่นคงทางพลังงาน และการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศยังคงเป็นเรื่องที่สำคัญกว่าเรื่องอื่นๆ
ในยุคที่สาม คือในช่วงปี พ.ศ.2560-2562 ความสนใจในวงวิชาการด้านธรรมาภิบาลด้านพลังงานเพิ่มขึ้นอีกอย่างต่อเนื่อง และแนวโน้มคำใหม่ที่เพิ่มเข้ามาจนเป็นที่สนใจมากขึ้นคือ ธรรมาภิบาลด้าน
(การเปลี่ยนแปลง) สภาพภูมิอากาศ (Climate Governance) ซึ่งตอบสนองต่อความท้าทายที่ซับซ้อน (ขึ้น) ของความเปลี่ยนแปลงด้านสภาพภูมิอากาศ รวมทั้งรูปแบบใหม่ในความร่วมมือกันในด้านพลังงานระดับ (อนุ) ภูมิภาคเช่นคำว่า สหภาพพลังงาน (Energy Union) ที่กลายเป็นประเด็นข้อเสนอใหม่ในการทำงานและเพิ่มความร่วมมือกันในอนุภูมิภาคเช่นในสหภาพยุโรป
นอกจากนี้แล้วคำและแนวคิดใหม่ๆ ที่ขับเคลื่อนประเด็นธรรมาภิบาลด้านพลังงานก็คือเรื่องของการมีส่วนร่วม การคำนึงถึงมิติด้านพลังงานในความร่วมมือในภูมิภาคใหม่ๆ รวมทั้งการพูดถึงความยุติธรรมด้านพลังงาน (Energy Justice) และความยากจนด้านพลังงาน (Energy Poverty) และยังมีคำที่ปรากฏขึ้นมาแต่ไม่ค่อยได้รับความสำคัญมากนักก็คือเรื่องของธรรมาภิบาลด้านพลังงานในระดับท้องถิ่น (Local Energy Governance) ท่ามกลางบริบทของเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานที่มีความสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ
ในยุคที่สี่ คือช่วงปี พ.ศ.2563-2564 ประเด็นหลักของธรรมาภิบาลด้านพลังงานจะเกี่ยวพันกับเรื่องหลักคือ พลังงานหมุนเวียน การเปลี่ยนผ่านพลังงาน และพลังงานยั่งยืน การมีส่วนร่วม ความยุติธรรมด้านพลังงาน ความยากจนด้านพลังงาน และประสิทธิผลด้านพลังงาน (Energy Efficiency) โดยมีประเด็นรองที่ปรากฏขึ้นมาในเรื่องของพลังงานนิวเคลียร์ การปลดปล่อยคาร์บอน พลังงานในระดับชุมชน (Community Energy) และพลังงานลม
โดยที่พลังงานระดับชุมชนนั้นว่าด้วยเรื่องของระบบพลังงานที่มีลักษณะกระจายศูนย์และถูกพัฒนาขึ้นจากการมีส่วนร่วมของชุมชนในระดับท้องถิ่นเพื่อการใช้ในชุมชนเอง
ในยุคที่ห้า คือช่วงปี พ.ศ.2565-2564 ความสำคัญในเรื่องของพลังงานยั่งยืน (Sustainable Energy) กลายเป็นเรื่องที่ได้รับการพิมพ์มากที่สุด นอกนั้นเรื่องหลักก็คือเรื่องของพลังงานในระดับชุมชน การเข้าถึงพลังงาน (Energy Access) โครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงาน และการมีส่วนร่วม นอกจากนี้ก็มีเรื่องที่คาบเกี่ยวไปในมิติเรื่องของการลดคาร์บอน (Decarbonization) และการกระจายอำนาจในด้านการจัดการพลังงาน ((Energy) Decentralization) (ดูรายละเอียดทั้งหมดจาก H.Tabrizian, B.Ameri. และ M.Abdolharmid. 2024. Navigating the landscape of energy governance: A bibliometric analysis of research trends and future directions. Energy Reports. 12. December. 2653-2675.)
เรื่องที่ชวนคิดในเรื่องนี้มันมาเชื่อมโยงกับบ้านเราที่สนใจกันในเรื่องแค่การลดราคาพลังงานในระยะสั้น หรือการผูกโยงกับคำมั่นสัญญาในการลดราคาพลังงานแต่อาจจะยังไม่ได้พูดคุยกันว่าราคาพลังงานที่เหมาะสมมันอยู่ที่ไหน และจะพูดถึงทิศทางและโครงสร้างพลังงานอย่างไร ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการผลิตพลังงาน และความท้าทายด้านสภาพภูมิอากาศที่อาจส่งผลให้ระบบการผลิต การกระจาย และการบริโภคพลังงานมันเปลี่ยนแปลงไป เช่น ร้อนขึ้นฝุ่นเยอะขึ้น ภัยพิบัติที่ทำให้เราเข้าไม่ถึงพลังงาน เรื่องเหล่านี้ไม่ใช่แค่การสำรองพลังงาน และการแบ่งกำไรกับเอกชนโดยรัฐลอยตัวขึ้นจากความขัดแย้งในการผลิตพลังงานกับประชาชนดังที่เป็นอยู่
เรื่องการพูดถึงธรรมาภิบาลด้านพลังงานจึงไปไกลกว่าด้านเทคนิคการผลิต การจัดหาพลังงาน มาสู่ความท้าทายหลายมิติที่ต้องการการร่วมมือกันคิด ร่วมกันตรวจสอบ
ยิ่งสัปดาห์ที่ผ่านมามีเรื่องของข่าวแผนการดำเนินงานสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ขนาดเล็กที่พม่า ซึ่งเรื่องเหล่านี้ความเข้าใจในเรื่องของธรรมาภิบาลด้านพลังงานในระดับภูมิภาคก็มีความสำคัญมากขึ้น เฉพาะทางมากขึ้นกว่าพูดแต่คำว่าการทูตกับความมั่นคง ท่ามกลางความร่วมมือและพึ่งพากันในด้านพลังงานในระดับภูมิภาคอยู่แล้ว
ส่วนในเมืองไทย การสร้างโรงไฟฟ้าและการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่มุ่งเน้นเรื่องพลังงานทดแทนมากขึ้น และความสำคัญของชุมชนในการมีส่วนร่วมในการกำกับดูแลด้านพลังงาน ก็มีผลทำให้เรื่องของธรรมาภิบาลด้านพลังงานมันเป็นเรื่องที่ซับซ้อนมากขึ้นเข้าไปอีก
ทั้งหมดนี้มีมากกว่าเรื่องของกระทรวงพลังงานและนโยบายพลังงานครับผม
(ขอขอบคุณ ผศ.ดร.ชุมพล อุ่นพัฒนาศิลป์ จากคณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ สำหรับข้อเสนอที่ชวนมองมิติด้านการเมืองพลังงานในรูปแบบใหม่ๆ ที่ทำให้ผมต้องมาคิดต่อในงานชิ้นนี้ครับ)
