| ผู้เขียน | กล้า สมุทวณิช |
|---|
หลังจากที่ “วุฒิสภา” มีมติไม่ “เห็นชอบ” อาจารย์สิริพรรณ นกสวน สวัสดี นักวิชาการรัฐศาสตร์ และคุณชาตรี อรรจนานันท์ อดีตอธิบดีกรมการกงสุล และอดีตเอกอัครราชทูตประจำกรุงเฮก ไม่ให้ทั้งสองท่านดำรงตำแหน่ง “ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ” แม้ว่าจะผ่านการสรรหาจากกรรมการสรรหาโดยบุคคลระดับ “ประมุข” ขององค์กรศาลและรัฐสภา โดยไม่มีการให้เหตุผลใดๆ แล้วก็มีคลิปๆ หนึ่งที่ท่านอาจารย์สิริพรรณเคยกล่าวไว้กับรายการ Live ของ “มติชนสุดสัปดาห์” ว่า “เหตุที่ไม่ควรกลัว ส.ว.สีน้ำเงินเกินกว่าเหตุ?”
ไม่แน่ใจเจตนารมณ์ของผู้ที่ไปขุดมาโพสต์ (ซึ่งหวังว่าคงไม่ใช่การขุดขึ้นมาเพื่อความสะใจประมาณ “เห็นไหมล่ะคุณ” อะไรแบบนั้น) แต่ก็เป็นหลักฐานหนึ่งที่แสดงให้เห็นว่า ตัวอาจารย์เองอาจจะประเมิน “ส.ว.สีน้ำเงิน” ต่ำ หรือมองการเมืองในเชิงมีความหวังเกินไป
แล้วก็ไม่ใช่เฉพาะอาจารย์สิริพรรณเท่านั้น ที่เคยประเมิน “ส.ว.สีน้ำเงิน” ในแง่ดี แม้แต่ตัวผมเองก็เคยแสดงความเห็นไว้คล้ายกันกับรายการหนึ่งของมติชน โดยในตอนนั้นมองว่า “วุฒิสภา” ตามรัฐธรรมนูญปัจจุบันนั้นมีอำนาจเพียงการกลั่นกรองกฎหมาย ซึ่งผู้ที่มีอำนาจในการ “ผ่าน” กฎหมายจริงๆ โดยแท้ก็ยังได้แก่สภาผู้แทนราษฎรอยู่ดี การแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ไม่ได้ใช้เสียงมากมายอะไร ประกอบกับเห็นว่าก็มี “ส.ว.สายประชาธิปไตย” ได้ผ่านการเลือกเข้าไปจำนวนไม่น้อย คงน่าจะพอไป “หาพวก” เพิ่มได้
ส่วนเรื่องการให้ความเห็นชอบผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญต่างๆ ก็เห็นว่า วุฒิสภานั้นมีอำนาจแค่ “เห็นชอบ” หรือ “ไม่เห็นชอบ” เท่านั้น ไม่ใช่อำนาจในการ “เลือกตัวบุคคล”
ดังนั้นแม้หน้าตาของ ส.ว.จะออกมาเป็นที่ไม่น่าพอใจ มีข้อครหาว่า ส.ว.ส่วนหนึ่งมาจากการ “จัดตั้งและวางแผน” ด้วยอำนาจความได้เปรียบของพรรคการเมืองพรรคหนึ่ง แต่ก็ยังมองในแง่ดีอยู่ว่า มันก็อาจจะมีบ้างบางส่วน แต่ ส.ว.ที่มาตามวิถีทางอันชอบก็น่าจะยังมีอีกจำนวนหนึ่ง อีกทั้งแม้ว่าจะมี ส.ว.ที่ใส่เสื้อสีเดียวกัน แต่การลงคะแนนก็เป็นเอกสิทธิ์ ไม่น่าจะมีใครยึดครองสภาสูงได้อย่างเด็ดขาดขนาดนั้น
แฟนคอลัมน์ที่จำได้ ก็อาจจะนึกออกว่า ในช่วงแรก ผมเขียนบทความในเชิง “เป็นบวก” หรือ “แก้ต่าง” ให้ ส.ว.ที่น่ากังขาชุดนี้ด้วยซ้ำ คือในตอนนั้นมองว่า แค่มันไม่ได้มาจากการชี้นิ้วตั้งตัวคนของพวกคณะรัฐประหาร ก็คงไม่น่าจะแย่มาก
คำตอบของการ “มองโลกในแง่ดี” นั้นก็ปรากฏไปแล้วชัดเจน ใช่แล้ว แม้จะจริงที่ว่า ส.ว.อาจจะไม่มีอำนาจถึงขนาดปัดกฎหมายตกไปได้ทั้งฉบับ แต่ก็ยังมากพอที่จะ “ถ่วง” กลไกกระบวนการนิติบัญญัติให้เสียเวลาไปเกือบปีในการผ่านกฎหมายที่อาจจะกระทบกระเทือนต่อ “ขุมอำนาจ” ทางการเมืองบางกลุ่ม การแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ปรากฏว่าพวกเขา “เหนียวแน่น” ราวกับมาจากพรรคการเมืองเดียวกันจริงๆ ถึงขนาดที่แม้จะมี “ส.ว.สายประชาธิปไตย” แล้วก็ยังเจาะไม่ลง
เรื่องอำนาจ “เห็นชอบ” หรือ “ไม่เห็นชอบ” บุคคลในตำแหน่งสำคัญนั้น แม้จะไม่ใช่การ “เลือกตัว” แต่การ “ไม่เลือก” ก็ส่งผลเป็นการเลือกมุมกลับว่า บุคคลที่แม้ว่าคณะกรรมการสรรหาจะเลือกมาอย่างดีแล้ว แต่จะผ่านความเห็นชอบได้ก็ต่อเมื่อได้รับ “อนุญาต” จากอำนาจบางอย่างที่เชื่อกันว่าอยู่เบื้องหลัง ส.ว.กลุ่มใหญ่นี้ โดยตำแหน่งหลายตำแหน่งที่ “ส.ว.” ชุดนี้มีอำนาจในการ “ออกใบอนุญาต” ให้เข้าดำรงตำแหน่งนั้นนอกจากผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระแล้ว ยังรวมถึงผู้จะดำรงตำแหน่ง “ตุลาการ” ด้วย โดยนอกจากกรณีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญแล้ว “ตุลาการศาลปกครองสูงสุด” และ “ประธานศาลปกครองสูงสุด” ก็อยู่ในขอบเขตที่ต้องขอรับ “ใบอนุญาต” จากวุฒิสภาคณะนี้ด้วย
ทั้งนี้ การได้มาซึ่งผู้มาดำรงตำแหน่ง “ตุลาการระดับสูง” นั้น เป็นเรื่องที่ยากต่อการจัดสมดุลเกี่ยวกับ “ที่มา” และ “ความรับผิดชอบ” ที่หมายถึงการตรวจสอบจากอำนาจอื่นหรือประชาชนมากที่สุดแล้วในบรรดาอำนาจอธิปไตยทั้งสามรูปแบบ
เพราะ “ตัวบุคคล” ผู้จะมาใช้อำนาจตุลาการนั้นจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องอาศัยความรู้ความสามารถเฉพาะทาง ไม่ว่าจะทางกฎหมายและศาสตร์อื่นในระดับสูงที่สุด ดังนั้น “ตุลาการ” หรือ “ผู้พิพากษา” จะอยู่กึ่งกลางระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูง กับผู้ใช้ส่วนแห่งอำนาจอธิปไตยอันเป็นของประชาชนแทนส่วนรวม ดังนั้นในทางปฏิบัติอันสมเหตุสมผล “ผู้พิพากษา” หรือ “ตุลาการ” ก็ไม่ควรจะมาจากเลือกตั้งโดยตรงจากใครก็ได้ เรื่องนี้ที่แตกต่างจากกรณีของสมาชิกฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายบริหาร
ระบบกฎหมายในประเทศอื่น ผู้ที่จะมาเป็น “ผู้พิพากษา” หรือ “ตุลาการ” นั้นส่วนใหญ่ต้องผ่านระบบการคัดเลือกภายใต้เงื่อนไขพิเศษตามแต่ระบบกฎหมาย จุดร่วมของแทบทุกระบบของแต่ละประเทศคือต้องมีคุณสมบัติสำเร็จการศึกษากฎหมายหรือศาสตร์อื่นๆ ในระดับปริญญาตรีเป็นอย่างต่ำ รวมถึงผ่านระบบการอบรมเฉพาะสำหรับวิชาชีพกฎหมาย เช่นการเป็นเนติบัณฑิต หรือได้รับประกาศนียบัตรทางกฎหมายที่มาจากการอบรมเป็นพิเศษ จากนั้นก็ต้องผ่านการสอบคัดเลือกให้เข้าไปเป็นผู้พิพากษาหรือตุลาการ ซึ่งเป็นกระบวนการภายในของศาลนั้นๆ
สำหรับ “ตุลาการในระดับสูงสุด” นั้นก็จะเป็นผู้ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญและประสบการณ์ในทางกฎหมาย กระบวนการยุติธรรม หรือในด้านอื่นๆ ที่เป็นคุณสมบัติระดับสูงมาแล้ว จากนั้นก็อาจจะมีกระบวนการที่ให้ “ฝ่ายการเมือง” ที่มีที่มาจากประชาชนในทางใดทางหนึ่งได้เลือกหรือเห็นชอบให้บุคคลผู้มีคุณสมบัติถึงพร้อมนั้นได้เข้าสู่ตำแหน่งตุลาการหรือผู้พิพากษาศาลสูงสุดของประเทศ
เช่นกรณีของเยอรมนี สภาผู้แทนราษฎรแห่งสหพันธรัฐ (Bundestag) และสภาผู้แทนมลรัฐ (Bundesrat) จะเลือกหรือสรรหาตุลาการมาสภาละ 8 คน รวมเป็น 16 คน ส่วนสหรัฐอเมริกานั้น รัฐธรรมนูญกำหนดหลักการไว้เพียงว่า ประธานาธิบดีโดยคำแนะนำและความยินยอมของวุฒิสภา มีอำนาจแต่งตั้งผู้พิพากษาศาลฎีกาแห่งสหรัฐ แม้จริงๆ ตามตัวบทนั้นเหมือนจะให้ประธานาธิบดีแต่งตั้งผู้พิพากษาจาก “ใครก็ได้” โดยแท้ แต่ในทางปฏิบัติประกอบกับประเพณีการปกครองแล้ว ประธานาธิบดีจะแต่งตั้งจากผู้พิพากษาระดับสูงหรือนักกฎหมายที่มีคุณวุฒิเป็นที่ยอมรับ
สำหรับประเทศไทย กรณีที่มาของ “ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ” ตามข่าวข้างต้นนี้ เป็นเพราะรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีที่มาจากผู้พิพากษาศาลฎีการะดับหัวหน้าคณะที่ได้รับคัดเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา 3 คน ตุลาการศาลปกครองสูงสุดที่ดำรงตำแหน่งมาแล้วไม่น้อยกว่า 5 ปี ที่ได้รับเลือกจากที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด 2 คน และอีก 6 คน มาจากผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ ผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์ และผู้มีประสบการณ์รับราชการระดับอธิบดีหรือเทียบเท่า ประเภทละ 2 คน
การได้ “ตัวบุคคล” ที่จะมาเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญของผู้ทรงคุณวุฒิด้านต่างๆ นั้นจะมาจากการสรรหาของคณะกรรมการสรรหาที่มีที่มาจากประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานสภาผู้แทนราษฎร และผู้นำฝ่ายค้าน และบุคคลที่เป็นตัวแทนจากองค์กรอิสระต่างๆ จากนั้นเมื่อได้ชื่อบุคคลที่สมควรเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญแล้ว ก็ต้องนำรายชื่อดังกล่าวมาให้วุฒิสภาให้ความเห็นชอบ ตามมาตรา 204 ถึง 206
สำหรับศาลอื่นๆ ในระบบกฎหมายไทยนั้น “ผู้พิพากษาศาลฎีกา” ซึ่งเป็นศาลสูงสุดในฝ่ายศาลยุติธรรมนั้นจะมาจากการเสนอชื่อโดยคณะกรรมการศาลยุติธรรม (ก.ต.) เพื่อพระมหากษัตริย์ทรงโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง โดยในทางประเพณีแล้วผู้ที่จะได้เป็น “ประธานศาลฎีกา” นั้นมาจากผู้พิพากษาศาลฎีกาที่มีอาวุโสสูงสุด โดย “อาวุโส” นี้จะนับจากว่าใครได้รับการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งเข้ามาก่อน หรือถ้าแต่งตั้งมาพร้อมกันซึ่งหมายถึงว่าเป็นผู้พิพากษารุ่นเดียวกัน ก็จะพิจารณาลำดับคะแนนสอบว่าใครได้ลำดับสูงกว่า
โดย “อาวุโส” ที่มาจากปีที่สอบได้และลำดับที่นี้จะถูกกำหนดไว้แต่แรกที่ได้เป็นผู้พิพากษาแล้ว และถ้าไม่มีเหตุแทรกแซงพิเศษอันไม่อาจก้าวล่วงได้จริงๆ ลำดับอาวุโสนี้จะตายตัว ไม่สามารถเลื่อนหรือแซงกันได้ และในการเข้าสู่ตำแหน่งสำคัญทุกตำแหน่งก็จะ “ไปตามลำดับอาวุโส” ที่ว่านี้ ระบบนี้มีข้อดีที่เถียงได้ยาก คือสามารถที่จะตัดปัญหาเรื่องการใช้ “วิจารณญาณ” ของผู้บังคับบัญชาหรือผู้พิพากษาระดับสูงกว่าว่าจะเลือกใครให้ดำรงตำแหน่งไหน ซึ่งในระบบราชการปกตินั้นเป็นจุดที่เป็นช่องว่างที่สุดที่ทำให้มีการวิ่งเต้นแทรกแซงได้
ส่วนการแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองสูงสุดนั้น จะมีที่มาจากคณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง (ก.ศป.) จะคัดเลือกบุคคลที่เป็นตุลาการศาลปกครองชั้นต้นระดับหัวหน้าคณะ ร่วมกับบุคคลภายนอกที่มีความรู้ความสามารถระดับสูงทั้งในทางวิชาการและการบริหารราชการแผ่นดิน และนำรายชื่อให้วุฒิสภาให้ความเห็นชอบ รวมถึงกรณีของการคัดเลือกและเสนอชื่อประธานศาลปกครองสูงสุดด้วย แต่เรื่องนี้อาจจะแตกต่างไปจากกรณีของศาลรัฐธรรมนูญอยู่ กล่าวคือไม่มีรัฐธรรมนูญมาตราใดที่กำหนดให้ตุลาการศาลปกครองนั้นต้องผ่านความเห็นชอบของ “วุฒิสภา” อย่างไรก็ตามที่เป็นเช่นนั้น เพราะมาตรา 15 และมาตรา 15/1 ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 โดยก่อนหน้านี้ ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่ร่างมาตั้งแต่สมัยรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ “ส.ว.” มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
ประเด็นที่อยากจะกล่าวถึงสำหรับเรื่องนี้ คือในช่วงวิกฤตการเมืองในสมัยท้ายรัฐบาลสืบทอดอำนาจของประยุทธ์ จันทร์โอชา หนึ่งในประเด็นการเรียกร้องของประชาชนส่วนหนึ่ง คือการ “ปฏิรูปกระบวนยุติธรรม” ที่ในตอนนั้นผู้คนมองว่า คำพิพากษา คำสั่ง หรือการใช้อำนาจของ “องค์กรตุลาการ” ในหลายเรื่องนั้นไม่ชอบด้วยเหตุผล ไม่เป็นไปตามกฎหมาย ไม่เป็นคุณต่อสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนพลเมืองและการปกครองในระบอบประชาธิปไตย มีการตั้งคำถามว่าในบางกรณี “อำนาจตุลาการ” ก้าวล่วงเข้ามาในแดนอำนาจการตัดสินใจของประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตยเกินไปหรือไม่
ใ นที่สุดก็มีข้อเรียกร้องเกี่ยวกับการ “ปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม” โดยเรื่องหนึ่งคือ “ผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งผู้พิพากษาหรือตุลาการนั้นต้อง “ยึดโยง” กับประชาชน” เช่น อาจจะต้องให้สภาที่มีที่มาจากประชาชน
ให้ความเห็นชอบผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งผู้พิพากษาหรือตุลาการระดับสูงด้วย โดยไม่มีข้อยกเว้น
เรื่องการที่ผู้เข้ามาใช้อำนาจตุลาการนั้นต้องยึดโยงกับประชาชนนั้นเป็นหลักการที่สวยหรูดูดีและเถียงด้วยยาก เพราะมันฟังดู “ควรจะเป็นเช่นนั้น” รวมถึงในหลายประเทศในโลก การได้มาซึ่งผู้พิพากษาระดับสูงสุดก็ต้องให้องค์อำนาจที่มีที่มาจากประชาชนเป็นคนเลือกดังที่ได้ยกตัวอย่างไปข้างต้น
หากแต่ระบบดังกล่าวก็ใช่ว่าจะไม่มีปัญหา เพราะในเมื่อ “การเมือง” นั้นคือเรื่องของ “ความคิด ความชอบ ความเชื่อ” เช่นนี้ถ้าที่ผู้ที่จะเข้ามาดำรงตำแหน่งตุลาการได้ต้อง “ยึดโยง” กับสถาบันการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนที่มีที่มาจาก “ความคิด ความชอบ และความเชื่อ” ของสังคมในห้วงวาระขององค์กรหรือสถาบันการเมืองในขณะที่เลือกหรือให้ความเห็นชอบผู้ที่จะดำรงตำแหน่งผู้พิพากษาหรือตุลาการก็ได้เช่นกัน
การแต่งตั้ง “ผู้พิพากษาศาลฎีกาแห่งสหรัฐอเมริกา” เป็นตัวอย่างที่ชัดเจนของเรื่องนี้ นั่นเพราะประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกาจะผลัดกันมาจากผู้ที่มีความคิดอนุรักษนิยมหรือเสรีนิยม เช่นนี้ในการแต่งตั้งผู้พิพากษาศาลฎีกาดังกล่าว ก็จะสะท้อนถึงแนวคิดอนุรักษนิยมหรือเสรีนิยมนั้นด้วยเช่นกัน และบางครั้งหากผู้พิพากษาในศาลฎีกามีผู้ที่มีความคิดไปในทางซ้ายหรือขวาตามแต่การเลือกมาของประธานาธิบดีแล้วหนักไปข้างหนึ่งข้างใด ก็ย่อมส่งผลต่อระบบกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมายของประเทศได้โดยรวม
การ “แสดงอำนาจ” ของ “ส.ว.สีเดียวกัน” นี้ อาจจะเป็นตัวอย่างที่ดีให้ต้องทบทวนว่า การที่ “ผู้พิพากษา” หรือ “ตุลาการ” จะต้อง “ยึดโยง” กับประชาชนนั้น แม้ว่าจะเป็นหลักการที่ดูดีเถียงยากทั้งฟังดูน่าจะเป็นอย่างนั้น แต่มันก็ต้องเผื่อใจไว้ในกรณีที่ว่า หากองค์อำนาจแห่งประชาชนที่ “ผู้พิพากษา” หรือ “ตุลาการ” นั้นต้องเข้าไป “ยึดโยง” หากไม่ใช่พวกเดียวกับ “เรา” แล้วเราจะยังยอมรับถึงผลลัพธ์ตามความเป็นจริงของหลักการอันดีงามนั้นอยู่หรือไม่
