| ผู้เขียน | สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์ นฤมล นิราทร |
|---|
การไล่รื้อหาบเร่แผงลอยหลายพื้นที่ในกรุงเทพมหานครในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา ผนวกกับแรงสนับสนุนให้ใช้โมเดล Hawker Centres ของสิงคโปร์เป็นต้นแบบในการจัดการหาบเร่แผงลอยในกรุงเทพมหานคร ทำให้น่าศึกษาว่าสิงคโปร์จัดการอย่างไร และทำไมเราทำอย่างเขาไม่ได้ และจะไม่มีทางทำได้ ด้วยความแตกต่างในบริบทและวิธีคิด และที่สำคัญผู้บริหารเมืองไม่ได้ให้ความสำคัญกับการลดความเหลื่อมล้ำ ไม่เข้าใจความสำคัญของการค้าแผงลอยในแง่ต่างๆ แต่ปล่อยให้เกิดภาวะการเบียดขับธุรกิจขนาดจิ๋ว
รัฐบาลสิงคโปร์สามารถย้ายหาบเร่แผงลอยที่เคยขายริมถนนเข้าไปใน Hawker Centres ได้สำเร็จในทศวรรษที่ 2520 ซึ่งหากมองย้อนไปถึงจุดเริ่มต้นของการปฏิรูปหาบเร่แผงลอยตั้งแต่ปี 2451 จนถึงปี 2568 กระบวนการนี้ใช้เวลากว่า 100 ปี
Lai Chee Kien และ Lee Zhi Jie (2563) กล่าวว่า การบริหารจัดการ Hawker Centres อาจแบ่งเป็น 4 ระยะ ตามสถานการณ์ในขณะนั้นที่สะท้อนถึงพัฒนาการของการจัดการที่ให้ความสำคัญต่อดุลยภาพระหว่างความเป็นระเบียบ สุขอนามัย สิ่งแวดล้อม การแก้ไขปัญหาความยากจน การสร้างผู้ประกอบการ วัฒนธรรมอาหาร ผู้บริโภค และบทบาททางสังคม และการวางแผนเมือง
ระยะที่ 1 (2451-2493) การบริหารจัดการหาบเร่แผงลอยของสิงคโปร์เริ่มปี 2451 จากความไม่เป็นระเบียบและจำนวนที่มากขึ้นของหาบเร่และแผงลอย คณะกรรมการมหานคร (Municipal Board) จึงเสนอให้สร้างที่พักสำหรับหาบเร่ (Hawker Shelter) ส่วนแผงลอยนั้นให้ย้ายเข้าไปขายในตลาด Hawker Shelter แห่งแรกสร้างในปี 2465 และในช่วงปี 2465-2478 เปิดทำการเพิ่มอีก 5 แห่ง
ระยะที่สอง (2493-2514) ปี 2493 มีการศึกษาหาบเร่แผงลอยรอบด้านโดยเฉพาะด้านสังคม เศรษฐกิจ และสุขภาพ โดยมุ่งไปที่ประโยชน์ของประชาชนและผู้ค้าเอง งานศึกษานี้ระบุชัดเจนว่ารัฐบาลไม่ควรขจัดหาบเร่และแผงลอย แต่ต้องกำกับดูแลด้านสุขาภิบาลอาหาร และมีระบบการกำกับดูแลที่ทำให้ผู้ค้ามีการพัฒนาต่อเนื่อง ในเวลานั้นศูนย์กลางของเมืองมีความหนาแน่นเพิ่มขึ้นจากการย้ายถิ่น รัฐบาลจึงเริ่มก่อสร้างย่านที่อยู่อาศัยใหม่นอกเมือง มีการสร้าง Hawker Shelters เพิ่มขึ้นในพื้นที่ของรัฐบาล 8 แห่ง ปัจจุบันมี 2 แห่งที่สร้างในช่วงเวลานั้นที่ยังเปิดดำเนินการอยู่คือ Tiong Bahru Market and Food Centre และ Whampoa Food Centre
ระยะที่ 3 (2514-2529) พัฒนาการด้านกฎหมายและระเบียบต่างๆ ของสิงคโปร์ปรากฏชัดเจนเพื่อสนับสนุนการจัดการ เนื่องจากเป็นช่วง “สร้างชาติ” หลังประกาศเอกราชในปี 2508 หน่วยงาน Hawkers and Markets Department ที่กำกับดูแลแผงลอยถูกโอนจากกระทรวงสาธารณสุขไปสังกัดกระทรวงสิ่งแวดล้อม และเปลี่ยนชื่อเป็น Hawkers Department มีหน้าที่วางนโยบายและกำกับดูแลหาบเร่แผงลอย ทั้งด้านการจดทะเบียน ออกใบอนุญาต กำกับดูแล และวางแผนและพัฒนา มีการจัดทำทะเบียนผู้ค้าภายใต้นโยบายชัดเจนว่าผู้ค้าที่มีใบอนุญาตเท่านั้นที่ได้รับอนุญาตให้เข้าไปขายในพื้นที่ที่กำหนด ส่วนปัญหาการค้าขายริมทางยังคงมีอยู่จึงมีการออกกฎหมายสำคัญสองฉบับคือ The Environmental Public Health Act 1969 (พ.ศ.2512) และ The Sale of Food Act 1973 (พ.ศ.2516) ที่ให้อำนาจรัฐบาลในการบังคับให้หาบเร่แผงลอยที่ไม่ได้จดทะเบียนออกจากถนนภายใน 18 เดือน ในระยะนี้ Hawker Shelters เปลี่ยนชื่อเป็น Hawker Centres เป็นศูนย์อาหารที่รวมแผงค้าหรือรถเข็นต่างๆ ไว้ในที่เดียว Hawker Centre แห่งแรกสร้างในปี 2515 มีแผงค้า 60 แผง (ที่เคยสร้างครั้งแรกเมื่อ 2465 นั้นเรียกว่า Hawker Shelters) ในปี 2528 รัฐบาลเริ่มบันทึกประวัติของผู้ค้าลงระบบคอมพิวเตอร์
Hawker Centres ที่สร้างในช่วงนี้แบ่งเป็นสามกลุ่ม คือ ในเขตอุตสาหกรรม Jurong ในพื้นที่อยู่อาศัยที่ดำเนินการโดย Housing and Development Board (HDB) และโดย Housing and Urban Development Company (HUDC)
การพัฒนาด้านอสังหาริมทรัพย์บริเวณศูนย์กลางเมืองส่งผลให้มีการมีการสร้าง Hawker Centres ใหม่ทั้งในใจกลางเมืองและเขตอุตสาหกรรมควบคู่ไปกับตลาดสด และมีทั้งแผงค้าที่ขายอาหารและสินค้าอื่นๆ Hawker Centres กลายเป็นโครงสร้างพื้นฐานเพราะเป็นแหล่งอาหารในชีวิตประจำวันสำหรับประชาชนทั่วไป ราคาอาหารใน Hawker Centres ย่อมเยากว่าในศูนย์อาหาร คอฟฟี่ช็อป และร้านอาหาร
ในด้านการออกแบบ Hawker Centres ถูกออกแบบให้มีเพดานสูง มีระบบระบายอากาศผนังระบายอากาศได้ดี สอดคล้องกับภูมิอากาศร้อนชื้นของสิงคโปร์ ผู้ใช้บริการไม่รู้สึกอึดอัดแม้ไม่มีเครื่องปรับอากาศ มีอ่างล้างมือส่วนกลาง มีห้องน้ำสะอาดบริการ มีพัดลมระบายอากาศมีระบบไฟฟ้า ประปา แก๊สจากส่วนกลาง มีท่อดักไขมันใต้พื้นดิน การติดตั้งอุปกรณ์ต่างๆในแผงค้าเป็นไปตามข้อกำหนด
ก่อนปี 2532 รัฐบาลมองว่า Hawker Centres เป็นหน่วยเศรษฐกิจที่ให้ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจต่ำ ประกอบกับภาวะขาดแคลนแรงงานในภาคการผลิตในช่วงเวลานั้น รัฐบาลจึงออกใบอนุญาตใหม่ให้เฉพาะผู้สมัครที่เป็นผู้ว่างงาน ที่มีอายุ 40 ปีขึ้นไป คนพิการและผู้ที่ได้รับสวัสดิการสงเคราะห์เท่านั้น โดยรัฐบาลให้ความสำคัญกับการควบคุมคุณภาพ
ในปี 2530 และ 2533 เริ่มใช้ระบบการให้คะแนนลงโทษและบันทึกการตรวจการทำผิดกฎหมายใน Hawker Centres เช่น ทิ้งขยะไม่ถูกสุขอนามัย กีดขวางทางสาธารณะ และขยายแผงค้าโดยไม่รับอนุญาต มาตรการนี้ได้รับการต่อต้านไม่น้อยจากผู้ค้า มีเจ้าหน้าที่สิ่งแวดล้อมถูกผู้ค้าทำร้ายจนเจ้าหน้าที่ตำรวจต้องเข้ามาร่วมในปฏิบัติการตรวจแผงค้าด้วย
ในปี 2540 มีการใช้ระบบค่าคะแนน A, B, C และ D สำหรับแผงลอยและสถานประกอบการขายอาหารในการตรวจด้านสิ่งแวดล้อม สุขอนามัยประจำปี ผู้ค้าต้องระบุค่าคะแนนไว้หน้าแผง แผงที่ได้ค่าคะแนนต่ำจะถูกตรวจสอบบ่อยครั้ง
ในช่วง 2529-2553 ไม่มีการสร้าง Hawker Centres เพิ่ม เนื่องจากความนิยมในฟาสต์ฟู้ดและผู้บริโภคส่วนหนึ่งหันไปบริโภคในศูนย์อาหารในห้างสรรพสินค้าซึ่งมีเครื่องปรับอากาศ แต่เมื่อประชาชนแสดงความต้องการแหล่งอาหารราคาไม่แพงและอยู่ไม่ไกลจากที่พัก รัฐบาลจึงกลับมาสร้าง Hawker Centres ใหม่ๆ ในแหล่งที่อยู่อาศัย
ระยะที่ 4 เริ่มปี 2554 เมื่อรัฐบาลสร้าง Hawker Centres เพิ่ม 10 แห่งในพื้นที่อยู่อาศัย และเพิ่มเป็น 20 แห่งในปี 2558 ปัจจุบัน สิงคโปร์มี Hawker Centres ราว 122 แห่ง
นอกจากขายอาหาร Hawker Centres ยังเป็นพื้นที่สำหรับการสังสรรค์ของประชาชนโดยไม่แยก เพศ วัย เชื้อชาติ ศาสนา และเป็นพื้นที่การประชาสัมพันธ์ข่าวสารและการรณรงค์เรื่องที่รัฐบาลให้ความสำคัญ เช่น รัฐบาลสมัยนายลีกวนยู เคยรณรงค์ให้ใช้ภาษาจีนกลางใน Hawker Centres ในสมัยรัฐบาลนายลีเซียนลุง Hawker Centres ช่วยรณรงค์การบริโภคอาหารเพื่อสุขภาพ เป็นต้น กล่าวได้ว่า รัฐบาลสิงคโปร์สามารถใช้ Hawker Centres เชื่อมโยงการแก้ปัญหาการค้าหาบเร่แผงลอยริมทางเข้ากับการวางแผนเมือง ลดความแออัดของเมือง สาธารณสุข สิ่งแวดล้อม รักษาความหลากหลายของวัฒนธรรมอาหาร ไม่ว่าจะเป็นจีน อินเดีย มาเลย์ รวมทั้งสร้าง Soft Power ชุดใหม่ คือ Hawker Culture ขึ้นได้ โดย UNESCO ยกย่อง “วัฒนธรรมอาหารริมทางของสิงคโปร์” (Hawker Culture) เป็นมรดกภูมิปัญญาทางวัฒนธรรมที่จับต้องไม่ได้ของมนุษยชาติ (Intangible Cultural Heritage of Humanity) ในปี 2563
ในห้วงเวลา 50 ปีกว่าหลังการสร้าง Hawker Centre แห่งแรก มีการปรับเปลี่ยนนโยบายในบางครั้งให้สอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจสังคม เช่น ให้เงินอุดหนุน (Subsidy) ผู้ค้าริมทางที่ย้ายเข้าไปใน Hawker Centres รุ่นแรกเพื่อลดต้นทุนการประกอบการ สร้างแรงจูงใจ การคุมราคาอาหาร ซึ่งให้ความสำคัญต่อประเด็นสวัสดิการสังคม หลังจากนั้นมีการใช้ระบบการประมูลแผงค้าตามราคาตลาดแม้ว่าจะยังมีผู้ค้าบางส่วนได้รับเงินอุดหนุนเป็นต้น รวมถึงการสร้าง Hawker Centres อีกในปี 2554 เพื่อสร้างความมั่นคงทางอาหารให้กับประชาชน
หลังการระบาดของ Covid-19 ภูมิทัศน์ของการประกอบการใน Hawker Centres เปลี่ยนไปตามเทคโนโลยี (รัฐบาลสนับสนุนให้ผู้ค้าใช้ e-payment การสั่งสินค้าจาก Hawker Centres ผ่านระบบแพลตฟอร์มเป็นที่นิยมมากขึ้น เป็นต้น) แผงค้าส่วนใหญ่ยังเป็นธุรกิจขนาดเล็ก แม้รัฐบาลสนับสนุนให้ขยายการประกอบการได้โดยให้เป็นเจ้าของได้มากกว่า 1 แผง การสร้าง Franchise บางรายขายเครื่องปรุงและสูตรอาหาร แต่ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ตั้งแต่ก่อนเกิดโรคระบาด อนาคตของ Hawker Centres รวมทั้งวัฒนธรรม Hawker Cultures กลายเป็นประเด็นที่ได้รับความสนใจมากขึ้น เนื่องจากเหตุปัจจัยหลายประการ เช่น อายุที่สูงขึ้นของผู้ประกอบการ โอกาสทางธุรกิจ และภาวะเศรษฐกิจ เนื่องจากต้นทุนการประกอบการที่สูงขึ้น ทั้งค่าเช่า ค่าวัตถุดิบ ค่าเชื้อเพลิง ค่าจ้างแรงงาน และค่าธรรมเนียมอื่นๆ ในขณะที่ราคาอาหารยังต้องกำหนดให้ต่ำ เนื่องจากประชาชนคาดหวังว่าอาหารใน Hawker Centres ต้องไม่แพง มีข้อมูลที่ระบุว่าผู้ประกอบการได้กำไรเพียง 0.30 ดอลลาร์สิงคโปร์ จากข้าวมันไก่ที่ขายในราคา 3.50 ดอลลาร์ในศูนย์ และการประกอบการใน Hawker Centres ยังไม่เป็นที่นิยมของคนรุ่นใหม่เนื่องจากเป็นงานที่เหนื่อยยากและมีผลตอบแทนทางธุรกิจต่ำเมื่อเทียบกับงานอื่น
แม้บริบทของสิงคโปร์ต่างจากไทย แต่ประเด็นที่น่าเรียนรู้จากสิงคโปร์ก็คือการแก้ปัญหาสาธารณสุข สิ่งแวดล้อม ที่เชื่อมโยงกับการแก้ไขปัญหาความยากจน การสร้างงาน สร้างอาชีพ และการพัฒนาเมืองและที่แตกต่างกับไทยมาก คือ สิงคโปร์บังคับใช้กฎหมายจริงจังมาก ประชาชนจึงปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด รวมทั้งการทำงานอย่างต่อเนื่องของภาครัฐที่เป็นส่วนสำคัญให้นโยบาย Hawker Centres ได้ผล
สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์
นฤมล นิราทร