| ผู้เขียน | โกวิท วงศ์สุรวัฒน์ |
|---|
เมื่อวันที่ 1 เมษายน พ.ศ.2435 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงปฏิรูปการปกครองอย่างเป็นทางการ โดยยกกรมทั้ง 10 ขึ้นเป็นกระทรวงและทรงตั้งเพิ่มอีก 2 กระทรวง คือ ยุติธรรมและมุรธาธร โดยกรมยุทธนาธิการยังคงเป็นกรมอยู่ แต่มีฐานะเท่ากับกระทรวง มีดังนี้คือ
1.กระทรวงมหาดไทย โดยกรมหมื่นดำรงราชานุภาพเป็นเสนาบดี 2.กระทรวงกลาโหม โดยเจ้าพระยาพลเทพเป็นเสนาบดี 3.กระทรวงนครบาล โดยกรมหมื่นนเรศวรฤทธิ์เป็นเสนาบดี 4.กระทรวงวัง โดยกรมหมื่นประจักษ์ศิลปาคมเป็นเสนาบดี 5.กระทรวงเกษตรพาณิชการ โดยพลโทพระยาสุรศักดิ์มนตรีเป็นเสนาบดี 6.กระทรวงการต่างประเทศ โดยกรมหลวงเทวะวงศ์วโรปการเป็นเสนาบดี 7.กระทรวงพระคลัง โดยกรมพระจักรพรรดิพงศ์เป็นเสนาบดี 8.กรมยุทธนาธิการ โดยกรมพระภานุพันธุวงศ์วรเดชเป็นเสนาบดี 9.กระทรวงยุติธรรม โดยพระองค์เจ้าสวัสดิโสภณเป็นเสนาบดี 10.กระทรวงธรรมการ โดยพระยาภาสกรวงษ์เป็นเสนาบดี 11.กระทรวงโยธาธิการ โดยกรมขุนนริศรานุวัติวงศ์เป็นเสนาบดี 12.กระทรวงมุรธาธิการ โดยกรมหมื่นพิทยาภพฤฒิธาดาเป็นเสนาบดี
พร้อมกับการตั้งเสนาบดีประจำกระทรวงก็มีมาตั้ง “เสนาบดีสภา” หรือ “ลูกขุน ณ ศาลา” ขึ้นมาด้วยสำหรับอำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบของเสนาบดีสภาปรากฏใน “พระราชกฤษฎีกาฉบับที่ 5 ว่าด้วยเสนาบดีสภา ฤๅลูกขุน ณ ศาลา” พระราชกฤษฎีกาฉบับนี้มีบทกำหนดต่างๆ รวมทั้งสิ้น 70 มาตรา มีความยาว 46 หน้ากระดาษ
พระราชกฤษฎีกาซึ่งค่อนข้างยาวนี้ให้รายละเอียดทุกอย่างในการปฏิบัติงานของเสนาบดีและบุคคลต่างๆ ในกระทรวงจนกระทั่งถึงคนงานภารโรง ในเรื่องการบริหาร การออกและรักษากฎหมายการเงิน ที่สำคัญที่ควรกล่าวในที่นี้คือ เสนาบดีต้องเป็นองคมนตรีมาก่อนและต้องรับผิดชอบงานทั้งหลายในกระทรวงให้สำเร็จลุล่วงไปถ้าทำไม่ได้ก็ต้องลาออกจากตำแหน่ง
เสนาบดีมีภาระสำคัญ 4 ประการที่มอบหมายให้ผู้อื่นทำแทนไม่ได้คือ
(1) การลงมติในที่ประชุมเสนาบดีสภา (2) การลงมติในที่ประชุมที่ปรึกษาราชการแผ่นดินหรือรัฐมนตรีสภา (3) การรับสนองพระบรมราชโองการ การออกกฎหมาย (4) การออกข้อบังคับกระทรวง
อนึ่งในการประชุมเสนาบดีสภา พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจะทรงเสด็จเป็นประธานในที่ประชุม หรืออาจโปรดเกล้าฯ ให้เสนาบดีคนใดเป็นประธานแทนก็ได้ ถ้าไม่เสด็จ องค์ประชุมต้องมีอย่างน้อย 8 นาย การลงมติใดๆ ถือตามเสียงข้างมาก ถ้าเท่ากันประธานเป็นผู้ชี้ขาดหรือตามพระบรมราชวินิจฉัย ถ้าเสด็จฯ ร่วมประชุมในการปฏิบัติงานที่เกี่ยวข้องกับหัวเมืองต่างๆ จะต้องท้องตราพร้อมกับชี้แจงรายละเอียดที่ต้องการการแต่งตั้งหรือถอดถอนข้าราชการในกระทรวงตั้งแต่ปลัดกรมขึ้นไปนำความกราบบังคมทูลก่อน ถ้าได้รับพระบรมราชานุญาตแล้ว จึงแต่งตั้งหรือถอดถอนได้แต่ถ้าต่ำกว่าเป็นอำนาจของเสนาบดีเจ้ากระทรวงแต่ละปีจะต้องทำรายงานผลงานของปีที่ผ่านมาขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายในส่วนที่เหลือพระราชกฤษฎีกากล่าวถึงวิธีการใช้เงินงบประมาณ ตำแหน่งหน้าที่และการบังคับบัญชาตามรายงานของข้าราชการในกระทรวงตั้งแต่ปลัดทูลฉลอง (ปลัดกระทรวง) ลงมาถึงคนงานภารโรงไว้อย่างชัดเจนทั้งหมดจึงเท่ากับเป็นการจัดระเบียบการบริหารสมัยใหม่
การทำงานของเสนาบดีสภามีดังนี้คือ เสนาบดีสภาทำงานในลักษณะของการประชุมปรึกษาและมีมติร่วมในราชการที่ทรงปรึกษาถามความเห็นเรื่องต่างๆ แก้ไขปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมายพิจารณางบประมาณประจำปีของกระทรวงต่างๆ ฯลฯ
เสนาบดีสภาเริ่ม “ชุมนุม” หรือประชุมครั้งแรกในเดือนเมษายน พ.ศ.2435 คือหลังจากที่ทรงแต่งตั้งไม่นานนักการประชุมมักประชุมในเวลากลางคืน เวลา 2 ทุ่มหรือ 3 ทุ่ม (ยาม 1) บางครั้งประชุมเป็นเวลานานหลายชั่วโมง ถึง 3 ยาม (3 นาฬิกา) ก็มี และประชุมติดๆ กันทุกวันก็บ่อยครั้ง
ตราพระราชกฤษฎีกาฉบับที่ 5 ที่กล่าวมาแล้ว การประชุม ถ้าเป็นการประชุมหน้าพระที่นั่งองค์ประชุมแล้วแต่จะกำหนด แต่ถ้าไม่เสด็จต้องมีเสนาบดีมาร่วมประชุมเกินกว่า 8 นายรวมทั้งประธาน จึงจะถือว่าเป็นองค์ประชุม (มาตรา 13) สำหรับมติที่ประชุมถ้าเป็นที่ประชุมหน้าพระที่นั่งแล้วแต่จะทรงมีพระบรมราชวินิจฉัยแต่ถ้าไม่เสด็จฯ ให้ถือตามเสียงข้างมาก ถ้าเท่ากัน ให้ประธานชี้ขาด (มาตรา 14)
ในทางปฏิบัติในการประชุมครั้งแรกๆ ซึ่งพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวไม่ได้เสด็จฯ ทรงเป็นประธาน (และไม่ค่อยเสด็จด้วย แต่จะทรงอ่านรายงานการประชุมและทรงส่งให้ดำเนินการใดๆ ไปเลย) ได้มีความขลุกขลักเกิดขึ้น คือ ไม่มีใครอยากเป็นประธานดังปรากฏในรายงานการประชุมวันที่ 14 เมษายน ร.ศ.111 (พ.ศ.2435) กรมหลวงเทวะวงษ์มีความเห็นว่า ถ้าเป็นประธานซ้ำๆ อยู่เสมอ ก็จะไม่มีโอกาสได้แสดงความคิดเห็นเพราะต้องเป็นผู้ตัดสินผิดชอบ เสนาบดีหลายท่านเสนอว่า ให้จับสลากเป็นวันๆ ไป วันละ 2 ชื่อ แล้วมาชี้ขาดว่าจะเลือกใคร ในประเด็นทำให้เกิดการอภิปรายตามมายืดยาวว่าจะเริ่มใช้วันนั้นเลยหรือไม่ เสียงส่วนใหญ่เห็นว่า ควรแต่ก็มีผู้คัดค้านว่าควรออกข้อบังคับหรือระเบียบก่อนผู้คัดค้านไม่ยอมจึงกลับก่อนการประชุมเลิก ในเรื่องนี้ทำให้เกิดปัญหาใหม่ตามมาอีก
ในประเด็นการเลือกประธานการปฏิบัติต่อมา จึงมีการจับสลากจากชื่อทั้งหมดทุกครั้ง ครั้งละ 2 ชื่อ มีปรากฏว่าบางครั้งทั้ง 2 ชื่อไม่มาประชุม ต้องจับใหม่ บางครั้งมาคนเดียว ก็ต้องเป็นประธานไปแต่ถ้ามาประชุมทั้ง 2 ท่าน ต้องมาโหวตกันอีกจะเลือกใครเป็นประธานซึ่งก็ทำได้เรียบร้อยดี
แต่เรื่องการกลับก่อนการประชุมเลิกพอถึงการประชุมเสนาบดีสภาในวันรุ่งขึ้น (15 เมษายน) ผู้ที่กลับไปก่อนได้ชี้แจงเหตุผลยืดยาวแต่มีผู้ให้ความเห็นว่าการกระทำดังกล่าวเป็น “ความชั่ว” หรือการทำผิด ควรต้องปรับเป็นเงินที่ประชุมจึงให้ “โหวตมืด” หรือออกเสียงลับ ว่าจะปรับหรือไม่ ปรากฏว่า 7 เสียงให้ปรับ 2 เสียงไม่ให้ปรับผู้ที่กลับก่อนจึงถูกปรับ
การปรับเนื่องจาก “ความชั่ว” ยังมีหลายลักษณะ เริ่มแต่มาประชุมสายในรายงานการประชุมจะปรากฏเวลานัด เวลาที่เสนาบดีแต่ละท่านมาถึง (ต้องลงนามและลงเวลามา) ซึ่งทำให้ทราบได้ว่า มีใครมาสาย สายกี่นาทีต้องปรับเท่าไร โดยมีข้อกำหนดคือ ถ้ามาสาย 1.5 นาที คิดเป็นมาสาย 5 นาที ปรับใหม่ 2 สลึง มาสาย 6-10 นาทีคิดเป็นสาย 10 นาที ปรับใหม่ 1 บาท ในลักษณะนี้เรื่อยๆ และเพื่อความสะดวกในการคำนวณว่า มาสายกี่นาที เป็นเงินเท่าใด ตัวอย่างถ้ามาสาย 1 ชั่วโมง 19 นาที ก็คิดเป็น 1 ชั่วโมง 20 นาที ถูกปรับเป็นเงิน 8 บาท
“ความชั่ว” ที่ต้องถูกปรับเกี่ยวกับการประชุมคือไม่มาประชุมโดยไม่ลา มาแล้วกลับก่อนเลิกประชุมให้คิดเวลาที่กลับก่อนจนถึงเวลาเลิกประชุมนานเท่าใด อนึ่ง เมื่อมาประชุมแต่ไม่ได้ลงนามและเวลามาหรือลุกออกไปนอกห้องประชุมจนไม่ได้ยินเสียงปรึกษาราชการให้ปรับไม่เกินหนึ่งบาททุกครั้งสำหรับเงินค่าปรับจากผู้ทำผิดนี้ มีมติว่า ให้นำมาเป็นกองกลางหรือสำหรับแจกแก่ผู้มาประชุม
ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่าเสนาบดีมีการประชุมเป็นประจำ บางครั้งบ่อยมากติดกันทุกวัน หรือเกือบทุกวันแต่บางครั้งก็ทิ้งช่วงเป็นเวลานานหลายเดือน เราควรระลึกไว้ด้วยว่าเสนาบดีทั้ง 12 ท่านที่มาประชุมเสนาบดีสภาในเวลากลางคืนนั้นท่านต้องบริหารงานราชการประจำกระทรวงซึ่งเป็นงานหลักและงานอื่นๆ ด้วย กล่าวได้ว่าเสนาบดีในเวลานั้นต้องทำงานหนักมากทีเดียวยิ่งในช่วงเวลานั้นบ้านเมืองวิกฤตมากที่สุดเสนาบดีจึงต้องทุ่มเททั้งสติปัญญาและเวลาให้กับบ้านเมืองอย่างเต็มที่ ปรากฏหลักฐานว่า ใน พ.ศ.2437 เสนาบดีมีการประชุมรวม 25 ครั้ง ใน พ.ศ.2438 มีการประชุมรวม 53 ครั้ง ใน พ.ศ.2439 มีการประชุมรวม 92 ครั้ง ในการประชุมจะมีทั้งการทำบันทึกเสนอความเห็นเฉพาะตัว การอภิปราย การลงมติการทำบันทึกมติ เสนาบดีสภาขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย
ครับ! ปัญหาของการขาดประชุม การหนีประชุม มีมากเหลือเกินโดยเฉพาะการประชุมของรัฐสภาของประเทศไทยถึงขนาดสภาล่มหลายครั้งแล้ว น่าจะลองยึดถือเอาความชั่วของเสนาบดีในสมัยปฏิรูปการปกครองมาปัดฝุ่นใช้กับรัฐสภาไทยบ้างก็คงจะดีนะครับ
