ดุลยภาพดุลยพินิจ : องค์กรอิสระกับประกันสังคมอเมริกา

ดุลยภาพดุลยพินิจ : องค์กรอิสระกับประกันสังคมอเมริกา

ช่วง 2-3 เดือนที่ผ่านมามีข่าวสำนักงานประกันสังคมไทยออกมาเป็นระยะๆ ทั้งดีและไม่ค่อยดี ที่สำคัญคือมีเสียงเรียกร้องให้ปฏิรูปสำนักงานประกันสังคมเป็นองค์กรอิสระซึ่งที่จริงก็เรียกร้องมานับสิบปีแล้ว ผู้เขียนจึงนึกถึงระบบประกันสังคมของอเมริกาที่บริหารโดยองค์กรอิสระมายาวนานและขอเล่าสู่กันฟังย่อๆ

ระบบประกันสังคมของอเมริกานับว่าเป็นกระดูก สันหลังของระบบการออมเพื่อวัยเกษียณของคนอเมริกันโดยเฉพาะอย่างยิ่งชนชั้นกลางและเป็นที่ยอมรับกันว่าเป็นโครงการของรัฐที่ได้รับความนิยมสูงสุดโครงการหนึ่ง โดยแรงงานเกือบทุกคนในอเมริกาเป็นผู้ประกันตนซึ่งหมายความว่าผู้เกษียณอายุเกือบทุกคนจะได้รับเงินจากประกันสังคมทุกเดือน และแม้ประกันสังคมของอเมริกาจะเป็นที่นิยมชมชอบของคนอเมริกัน ระบบก็มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การวางแผนระยะยาวเพื่อป้องกันปัญหาเสถียรภาพหรือปัญหากองทุนหมดซึ่งคาดว่าจะประมาณ พ.ศ.2576 หรือแปดปีข้างหน้า

ประกันสังคมที่คนอเมริกันเรียกว่า Social security มีชื่อเต็มๆ ว่า “โครงการประกันรายได้ผู้สูงอายุ ทายาท และผู้ทุพพลภาพ (Old-Age, Survivors, and Disability Insurance: OASDI)” ที่บริหารจัดการโดยสำนักงานประกันสังคมของสหรัฐอเมริกา (United States Social Security Administration: SSA)

โครงการประกันสังคมของอเมริกาตั้งขึ้นประมาณ 90 ปีแล้วตามกฎหมายประกันสังคม ค.ศ.1935 (Social Security Act 1935) ในสมัยประธานาธิบดีแฟรงกลิน ดี.รูสเวลท์ในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ (ค.ศ.1929-1939) ซึ่งกำหนดให้บริหารจัดการโดยองค์กรอิสระชื่อสภาประกันสังคม (Social Security Board: SSB)

ในตอนนั้นคณะกรรมการสภาประกันสังคมประกอบด้วยกรรมการบริหาร 3 คนที่แต่งตั้งโดยประธานาธิบดีโดยไม่มีงบประมาณสนับสนุนองค์กร ไม่มีเจ้าหน้าที่และไม่มีแม้แต่เฟอร์นิเจอร์ ต้องอาศัยงบประมาณชั่วคราวจากสำนักงานช่วยเหลือฉุกเฉินของรัฐบาลกลาง (Federal Emergency Relief Administration) และยืมเจ้าหน้าที่และเฟอร์นิเจอร์จากที่อื่น ต่อมาจึงเปิดที่ทำการขึ้นที่เมืองออสติน รัฐเท็กซัส เมื่อ 14 ตุลาคม 1936 และมีการเรียกเก็บภาษีประกันสังคมครั้งแรกเมื่อมกราคม 1937

ตรงนี้โปรดทราบว่าระบบประกันสังคมของอเมริกาไม่ได้เก็บจากเงินสมทบจากผู้ประกันตนประกันสังคมอย่างของไทยแต่รายได้มาจากภาษีค่าจ้างเงินเดือน (payroll taxes) ของผู้มีงานทำตามกฎหมายเงินสมทบการประกัน (สังคม) ของรัฐบาลกลาง (Federal Insurance Contributions Act: FICA) สำหรับกรณีพนักงาน/ลูกจ้างที่มีเงินเดือน และกฎหมายเงินสมทบผู้ทำงานอิสระ (Self-Employed Contributions Act: SECA) สำหรับกรณีผู้ประกอบอาชีพอิสระ ภาษีดังกล่าวจัดเก็บโดยสำนักงานสรรพากรรัฐบาลกลาง (Federal Internal Revenue Service: IRS) ซึ่งจะส่งภาษีส่วนนี้ไปเข้ากองทุนประกันสังคมผู้สูงอายุและทายาท (Federal Old-Age and Survivors Insurance (OASI) Trust Fund) และกองทุนประกันสังคมผู้ทุพพลภาพ (Federal Disability Insurance (DI) Trust Fund)

อัตราภาษีประกันสังคมที่เรียกเก็บคือ ร้อยละ 12.4 ของรายได้ตามที่รัฐกำหนดประเภทและเกณฑ์ที่เก็บภาษีค่าจ้างได้เรียกว่า “เพดานค่าจ้างประกันสังคม” (Maximum taxable wages) ซึ่งจะปรับทุกปี โดยในปีนี้ คือ 176,100 ดอลลาร์ (6.1 ล้านบาท) โดยร้อยละ 6.2 มาจากลูกจ้าง 6.2 จากนายจ้าง ส่วนแรงงานอิสระต้องจ่ายเองทั้งหมดร้อยละ 12.4 ในจำนวนนั้น ร้อยละ 10.6 จะส่งเข้ากองทุน OASI และร้อยละ 1.8 จะเข้ากองทุน DI

ประกันสังคมของอเมริกาค่อนข้างถ้วนหน้าครับ ครอบคลุมร้อยละ 94 ของผู้มีรายได้จากการทำงานและผู้ประกอบอาชีพอิสระ มีผู้ได้รับสิทธิประโยชน์ประมาณ 66.8 ล้านคน ยกเว้นร้อยละ 28 ของลูกจ้าง/พนักงานรัฐหรือองค์กรส่วนท้องถิ่น (ประมาณ 6.6 ล้านคน) ที่ไม่ต้องเข้าประกันสังคมเพราะอยู่ในระบบบำนาญของรัฐหรือองค์กรท้องถิ่นแล้ว ทั้งนี้ ไม่มีการแยกกองทุนสำหรับแรงงานนอกระบบแบบมาตรา 40 หรือ 39 ของไทย

อนึ่ง ประกันสังคมของอเมริกาคุ้มครองเฉพาะกรณีชราภาพ ทายาท และทุพพลภาพเท่านั้น ไม่มีประกันสุขภาพ (ซึ่งกระจายอยู่ในหลายระบบ เช่น Madicare (ของรัฐบาลกลางเพื่อช่วยผู้สูงอายุ) สังคมสงเคราะห์ เช่น Medicaid (ของรัฐบาลกลางร่วมกับรัฐเพื่อช่วยผู้มีรายได้น้อย) และการประกันสุขภาพเอกชนซึ่งแพงมาก และไม่รวมการประกันการว่างงานที่ขึ้นกับกระทรวงแรงงานโดยส่วนใหญ่เก็บเงินสมทบจากนายจ้าง

ย้อนกลับไปสภาประกันสังคมของอเมริกาที่ตั้งขึ้นเมื่อสิงหาคม 1935 เป็นองค์กรอิสระที่ค่อนข้างอนาถา การปฏิบัติงานชะงักอยู่หลายเดือนเพราะงบประมาณยังไม่ผ่านรัฐสภา ต้องยืมงบประมาณจากหน่วยงานอื่นมาใช้จนถึงมกราคม 1936 จึงได้รับอนุมัติงบประมาณและสามารถเปิดสำนักงานแห่งแรกในออสติน เท็กซัสเมื่อตุลาคม 1936 ในขณะนั้นมีการคุ้มครองเฉพาะกรณีชราภาพและเฉพาะตัวแรงงานเท่านั้น สามารถเริ่มลงทะเบียนนายจ้างและผู้ประกันตน และเริ่มเก็บภาษีประกันสังคมเมื่อ 1 มกราคม 1937

จากสถานการณ์ที่ไม่ค่อยแข็งแรงดังกล่าวจึงมีการปรับแก้กฎหมายประกันสังคมในปี 1939 ทำให้สภาประกันสังคมสิ้นสถานะองค์กรอิสระและผนวกเข้ากับสำนักงานความมั่นคงกลาง (Federal Security Agency: FSA) (ซึ่งเป็นองค์กรอิสระระดับกระทรวง) ร่วมกับสำนักงานสาธารณสุข สำนักงานกองกำลังอนุรักษ์พลเรือน (Civilian Conservation Corps-
โครงการช่วยเหลือจัดหางานและบรรเทาทุกข์ให้ครอบครัวที่มีปัญหาการหางานช่วงเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่) อย่างไรก็ตาม สำนักงานความมั่นคงกลางยังอนุโลมให้สภาประกันสังคมทำงานแบบองค์กรอิสระต่อไปในทางปฏิบัติ และสามารถเริ่มจ่ายสิทธิประโยชน์ได้เมื่อมกราคม 1940

ในปี 1946 สภาประกันสังคมถูกปรับชื่อเป็น “สำนักงานประกันสังคม (Social Security Administration: SSA)” ในสมัยประธานาธิบดีเฮนรี่ ทรูแมน และคณะกรรมการ SSA ได้แต่งตั้งเลขาธิการ (Commissioner) เพื่อทำหน้าที่บริหารสำนักงาน

ในปี 1953 สำนักงานความมั่นคงกลางถูกยกเลิก และสำนักงานประกันสังคมถูกโอนไปกระทรวงสุขภาพ การศึกษา และสวัสดิการ (Department of Health, Education and Welfare: HEW) ซึ่งตั้งใหม่และเปลี่ยนเป็นกระทรวงสุขภาพและบริการมนุษย์ (Department of Health and Human Services: HMS) ในปี 1980

ระหว่าง 1963-1983 มีการปรับปรุงสำนักงานประกันสังคมหลายครั้ง เช่น ปี 1963 มีการปรับองค์กร HEW และองค์กรอื่นที่เกี่ยวข้อง ซึ่งความระหกระเหินของสำนักงานประกันสังคมตรงนี้จะขอข้ามไป

หลังจากนั้นสภาคองเกรสเห็นว่าสำนักงานประกันสังคมควรกลับเป็นองค์กรอิสระเหมือนเดิม โดยในปี 1981 คณะกรรมการประกันสังคมแห่งชาติ (National Commission on Social Security) เป็นผู้เสนอ และปี 1983 คณะกรรมการปฏิรูปประกันสังคมแห่งชาติ 1983 (1983 National Commission on Social Security Reform) ได้จ้างที่ปรึกษาทำการศึกษาเรื่องดังกล่าวซึ่งเสร็จในปี 1984 โดยเสนอแนะทางเลือกต่างๆ ในการปรับสำนักงานประกันสังคมให้กลับเป็นองค์กรอิสระ

ในปี 1994 สภาคองเกรสจึงผ่านกฎหมายให้สำนักงานประกันสังคมกลับเป็นองค์กรอิสระหลังจากถูกเอาไปฝากไว้กับสำนักงานความมั่นคงกลาง (FSA) 55 ปี

หลังจากนั้นสำนักงานประกันสังคมก็ยังมีการปรับเปลี่ยนอีก 2-3 ครั้งและยังเป็นองค์กรอิสระจนถึงปัจจุบัน

องค์กรอิสระของอเมริกาเป็นหน่วยงานที่อยู่นอกกระทรวงของรัฐบาลกลาง โดยมีอำนาจกำหนดระเบียบข้อบังคับของตนเองโดยไม่ต้องอยู่ในอำนาจประธานาธิบดีเนื่องจากประธานาธิบดีถูกกฎหมายจำกัดอำนาจที่จะปลดประธานหรือสมาชิกขององค์กรอิสระ

การจัดตั้งองค์กรอิสระทำได้โดยการออกกฎหมายจัดตั้งองค์กรที่ต้องผ่านการเห็นชอบของสภาคองเกรสโดยกฎหมายดังกล่าวจะกำหนดเป้าหมาย ขอบเขตและภาระกิจขององค์กรที่สามารถออกกฎระเบียบได้โดยกฎเกณฑ์ดังกล่าวจะมีผลเหมือนกฎหมายของรัฐบาลกลางที่ใช้บังคับได้ทั่วสหรัฐ

โดยทั่วไปกรรมการองค์กรอิสระจะได้รับความคุ้มครองจากการปลดโดยประธานาธิบดี เพราะกรรมการองค์กรอิสระจะไม่ได้รับการแต่งตั้งทั้งชุดโดยประธานาธิบดีคนหนึ่งในเวลาเดียวกัน ดังนั้นกรรมการส่วนหนึ่งอาจจะได้รับการแต่งตั้งโดยประธานาธิบดีคนหนึ่งและอีกส่วนหนึ่งโดยประธานาธิบดีอีกคนหนึ่งซึ่งอาจจะมาจากคนละพรรค นอกจากนั้นยังมีการกำหนดให้คณะกรรมการต้องมาจากทั้งสองพรรค

เนื่องจากองค์กรอิสระไม่ต้องอยู่ในบังคับของประธานาธิบดี จึงไม่ต้องมีรัฐมนตรีที่ประธานาธิบดีแต่งตั้ง ผู้บริหารสูงสุดจึงเป็นคณะกรรมการหรือคณะผู้บริหารจำนวน 5-7 คน ซึ่งแต่งตั้งโดยประธานาธิบดีและต้องได้รับการรับรองโดยวุฒิสภา บุคคลในคณะกรรมการดังกล่าวจะมีระยะเวลาปฏิบัติงานแตกต่างกันและนานกว่าวาระ 4 ปีของประธานาธิบดี (ประธานาธิบดีจึงไม่มีโอกาสแต่งตั้งคณะกรรมการทั้งคณะ) นอกจากนั้นแล้ว องค์กรอิสระส่วนใหญ่จะมีระเบียบข้อบังคับว่าคณะกรรมการต้องมาจากทั้งพรรครีพับลิกันและเดโมแครต ดังนั้นเมื่อมีตำแหน่งว่าง ประธานาธิบดีจึงไม่สามารถตั้งคนจากพรรคตนได้ถ้าโควต้าพรรคตนเต็ม อย่างไรก็ตามประธานาธิบดีมีอำนาจแต่งตั้งประธานกรรมการของ
องค์กรอิสระ

วุฒิสภาไม่มีอำนาจในการปลดกรรมการองค์กรอิสระแต่จะทำได้แค่การกล่าวโทษ (impeachment) และสมาชิกสภาคองเกรสไม่สามารถดำรงตำแหน่งกรรมการองค์กรอิสระได้รวมทั้งสภาคองเกรสเองก็ไม่มีอำนาจแต่งตั้งกรรมการองค์กรอิสระแต่ทำได้แค่ให้ความเห็นชอบหรือรับรองคนที่ประธานาธิบดีแต่งตั้ง

ข้อดีขององค์กรอิสระในอเมริกา โดยทั่วไปคือ (1) ไม่มีความลำเอียง เนื่องจากไม่ได้มาจากการเมืองโดยตรง (2) ความเป็นอิสระจากทำเนียบขาว (3) ความมั่นคง เนื่องจากการแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ไม่ได้เกิดจากฝ่ายการเมือง ดังนั้นเมื่อเปลี่ยนรัฐบาลจึงไม่ต้องได้รับผลกระทบ (4) ไม่ต้องถูกลงโทษโดยทำเนียบขาวโดยตรง ยกเว้นการตัดงบประมาณบ้าง (5) การคัดเลือกกรรมการมักจะได้ผู้ที่มีความรู้ความสามารถตรงกับภารกิจขององค์กร และ (6) การตัดสินใจเป็น
รูปแบบของคณะกรรมการ ไม่ใช่ตัวบุคคล จึงมีการกลั่นกรองและรับรู้สภาพปัญหาร่วมกันของคณะกรรมการไม่ใช่ของผู้ใดผู้หนึ่ง

ครับ แค่เป็นตัวอย่างการประกันสังคมที่บริหารโดยองค์กรอิสระในอเมริกาว่าหน้าตาจะเป็นอย่างไร อย่างน้อยก็น่าจะโปร่งใสและมีประสิทธิภา

แต่ในเมืองไทยองค์กรอิสระมิใช่ว่าจะไร้ปัญหา เพราะมีตัวอย่างให้เห็นองค์กรหนึ่งหลังแผ่นดินไหว ตึกถล่มและคนตายจำนวนมากใน กทม.เมื่อเร็วๆ นี้