พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ : ก่อนจะถึง ‘รัฐล้มเหลว’

ก่อนจะถึง ‘รัฐล้มเหลว’ – ช่วงนี้มีการพูดเรื่อง “รัฐล้มเหลว” กันอยู่มาก หลายคนก็รู้สึก “โดนใจ” แต่หลายคนก็ยัง “งงๆ” ว่าตกลงปรากฏการณ์รัฐล้มเหลวเป็นอย่างไร

เฉพาะในช่วงนี้ ผมคิดว่าสิ่งที่เราเจอก็คือ สองปรากฏการณ์ และสองทฤษฎี ที่มันเหมือนจะเป็น “คนละเรื่องเดียวกัน” แต่มันเกี่ยวโยงกันอย่างน่าประหลาดใจ

หนึ่งคือ “รัฐล้มเหลว”

สองคือ “รัฐพันลึก”

ความโดนใจ และงงงวยในเวลาเดียวกันของสองปรากฏการณ์ ซึ่งวางบนสองแนวคิดนี้มันดูจะย้อนแย้ง

หนึ่ง “รัฐล้มเหลว” ทำให้เรามองไปว่า รัฐนั้นไร้ประสิทธิภาพ อ่อนแอ แก้ปัญหาประชาชนไม่ได้

สอง “รัฐพันลึก” ทำให้เราสนใจ “ตำแหน่งแห่งที่” ของ “อำนาจ” และ “ผู้มีอำนาจ” ที่แท้จริงในความสัมพันธ์ทางอำนาจ โดยเฉพาะในความสัมพันธ์ทางอำนาจที่เรามองว่าเป็น “ความสัมพันธ์ทางการเมือง” ซึ่งเรารู้สึกว่าหลายครั้งบุคคล คณะบุคคล และสถาบันทางการเมือง ที่ควรจะมีอำนาจทางการเมืองทางกฎหมาย อาจจะไม่ได้ทรงอำนาจนั้นอย่างแท้จริง อำนาจทางการเมืองอาจจะไม่ได้อยู่ในปริมณฑลทางการเมืองที่เป็นทางการ

และที่หนักไปกว่านั้น อำนาจทางการเมืองไม่ได้อยู่ที่ประชาชนอย่างแท้จริงด้วยซ้ำ

และเช่นเคย นักรัฐศาสตร์ก็ไม่ได้จะออกมาอธิบายเรื่องนี้มากเท่าไหร่ ส่วนหนึ่งเพราะมันเป็นเรื่องที่เข้าใจกันในวงการอยู่ในระดับหนึ่ง ถึงกับมีการถกเถียงและอุตสาหกรรมการชี้วัดกันเป็นเรื่องเป็นราว เพราะบางส่วนของเรื่องมันไม่ใช่แค่คำสวยๆ ที่ถูกประดิษฐ์ขึ้นที่บ้านเราจะใช้แขวนป้ายคนอื่นว่านี่เป็นเพียง “วาทกรรมการเมือง” เท่านั้นเอง

ทั้งที่ส่วนหนึ่งที่สำคัญในเรื่องนี้ ซึ่งมันก็ยากและซับซ้อน ก็คือ ในวงการรัฐศาสตร์เอง ก็หาฉันทามติเรื่องของการวิเคราะห์ “รัฐ” ไม่ได้ทางเดียว โดยเฉพาะบทบาทของรัฐกับความสัมพันธ์อื่นๆ

เฉกเช่นเดียวกับข้อถกเถียงในเรื่องของ “ตลาด” ในวงการนักเศรษฐศาสตร์นั่นแหละครับ เพียงแต่นักรัฐศาสตร์เขาจะมีฉันทามติอยู่ข้อหนึ่งว่า ต่างคนต่างมีความคิดและจุดยืนในเรื่องของรัฐและประชาธิปไตย รวมทั้งระบอบการปกครองอื่นอาจจะไม่เหมือนกันก็เป็นธรรมดา ยิ่งสมัยนี้กระแสหลักกระแสรองอะไรนี่ยิ่งผสมปนเปมากในบ้านเรา ก็เลือกเรียน เลือกสอน และเลือกวิจัยกันไป นั่นแหละครับ เรื่องบางเรื่องบางคนก็หมกมุ่น บางคนก็ไม่สมาทาน

อย่างไรก็ดี สิ่งที่อยากนำเสนอท่านผู้อ่านในสัปดาห์นี้ก็จะเน้นไปที่เรื่องของ “รัฐล้มเหลว” ในแง่ของแนวคิดและปรากฏการณ์แบบคร่าวๆ เพื่อให้พอที่ท่านผู้อ่าน ท่านผู้เจริญจะนำไปลองพิจารณาว่ามันเป็นแนวคิดที่เป็นประโยชน์ไหม หรือมันเป็นแค่วาทกรรมการเมืองของฝ่ายตรงข้ามที่ไม่หวังดีกับบ้านกับเมืองกันแน่

โดยพื้นฐานแล้วแนวคิดเรื่องรัฐล้มเหลวนี้เป็นการนิยาม และให้คำอธิบายกับปรากฏการณ์ของรัฐที่สูญเสียสมรรถนะในการทำหน้าที่พื้นฐานและจำเป็นในฐานะของประเทศที่มีเอกราชและอธิปไตย (เพื่อความซับซ้อนให้น้อยลง วงการรัฐศาสตร์มีข้อถกเถียงที่ซับซ้อนในเรื่องของแนวคิดเรื่องประเทศ รัฐ รัฐบาล ระบบการเมือง ระบอบการเมือง ผู้มีอำนาจทางการเมือง และชนชั้นนำทางการเมืองนะครับ แต่สัปดาห์นี้ขอไม่พาไปในทางนั้น)

ลองคิดง่ายๆ เหมือนเอาหมวด “หน้าที่ของรัฐ” ในรัฐธรรมนูญมากางดูนั่นแหละครับ รัฐธรรมนูญบ้านเราเดิมมีแต่หมวดหน้าที่ของปวงชนชาวไทย และประชาชนก็ถูกกล่าวหาโดยรัฐว่าเป็นคนไทยพอไหม ดังนั้นแนวคิดเรื่องรัฐล้มเหลวนั้นก็คล้ายๆ กับจะพาเราไปตั้งคำถามว่า รัฐไทยนั้นทำหน้าที่พื้นฐานพอไหม อาทิเรื่องของการรักษาความสงบเรียบร้อย ความมั่นคง การบังคับใช้กฎหมาย (ต้องเข้าใจว่าการบังคับใช้กฎหมายไม่ใช่เรื่องการใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการจัดการกับประชาชนผู้เห็นต่างจากรัฐ) การรักษาเอกราชจากการรุกรานที่ชายแดน หรือจากผู้ก่อการร้าย การรักษาเสถียรภาพและการเติบโตทางเศรษฐกิจ การรักษาความเป็นธรรมทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม การจัดหาซึ่งบริการสาธารณะให้กับประชาชนของรัฐหรือที่เคยมีก็มีคุณภาพที่ตกต่ำลง ความไม่สามารถในการเก็บภาษี (หมายถึงการจัดหารายได้มาใช้ในกิจการสาธารณะได้ไม่เพียงพอ) การล่มสลายลง (อย่างน้อยสูญเสียความชอบธรรมและความน่าเชื่อถือของสถาบันทางการเมืองที่เชื่อว่ามีไว้ผดุงความเป็นธรรมและดูแลประชาชน) เช่น สถาบันยุติธรรม และระบบราชการ

เชื่อกันว่า การที่รัฐไม่สามารถทำสิ่งเหล่านี้ได้ (ทั้งไม่สามารถ หรือสูญเสียความสามารถ) ในการกระทำหรือมีอำนาจในการกระทำสิ่งเหล่านี้ได้นั้นนำไปสู่การคอร์รัปชั่นที่กว้างขวาง ปัญหาอาชญากรรม การเสื่อมถอยตกต่ำทางเศรษฐกิจ และความไร้ระเบียบและเอกภาพทางสังคม

หนึ่งในคำอธิบายถึงที่มาของแนวคิดเรื่องรัฐล้มเหลว (ไม่ใช่ตัวปรากฏการณ์ ซึ่งอาจเคยมีมาก่อน) ถูกนำมาใช้อธิบายสิ่งที่เกิดขึ้นในประเทศโซมาเลีย เมื่อช่วงทศวรรษที่ 1990 เมื่อเผด็จการถูกโค่นอำนาจลงในปี 1991 และเกิดการแทรกแซงทางการเมืองของโซมาเลียโดยสหรัฐอเมริกาในปีถัดมา และรัฐโซมาเลียเองตกต่ำลงสู่วิกฤต การไร้ซึ่งการเคารพอำนาจของรัฐบาลแห่งชาติ

ความล้มเหลวของรัฐแบบที่กล่าวมาเป็นคำอธิบายที่วางอยู่บนแนวคิดของนักทฤษฎีทางสังคมท่านหนึ่งที่ให้ความสำคัญกับคำนิยามว่ารัฐนั้นจะต้องมีสมรรถนะในการที่จะผูกขาดการใช้ความรุนแรงทางกายภาพได้ ไม่ใช่ปล่อยให้คนตบตี ทะเลาะเบาะแว้ง สู้รบกันเองแบบสงครามกลางเมือง หรือหาทางออกกันเองแบบมีเจ้าพ่อ มีเฮีย มีพี่ มีป๋า มีนาย หรือขุนศึกของกลุ่มตัวเอง

แน่นอนว่าแนวคิดนี้ไม่เหมือนแนวคิดอื่นในทางรัฐศาสตร์ที่อาจจะต่อต้านรัฐ และมองว่ารัฐอาจไม่ใช่กลไกที่สำคัญที่สุดในการสร้างสันติสุขและความเข้าใจและอยู่ด้วยกัน อำนาจควรจะกระจายตัวและอยู่เสมอๆ กัน ที่ใดมีรัฐที่นั่นมีทุกข์

หรือแนวคิดที่มองรัฐกับเศรษฐกิจในความหมายว่ารัฐเป็นโครงสร้างส่วนบนทางเศรษฐกิจ และมีไว้เพื่อให้เศรษฐกิจที่ขูดรีดและไม่เป็นธรรมนั้นทำงานต่อไป เราต้องเข้าใจเสียก่อนว่า ที่มาที่ไปของทฤษฎีรัฐล้มเหลวมีที่มาที่ไป จริต และข้อจำกัดบางประการดังที่ได้กล่าวมาแล้วส่วนหนึ่งเช่นนี้

อย่างไรก็ดีความท้าทายในเรื่องแนวคิดรัฐล้มเหลวนั้นก็คือมันหาฉันทามติที่ตรงกันได้ยาก ว่าตกลงล้มเหลว หรือกำลังล้ม หรือเริ่มนับถอยหลังอย่างมีสัญญาณ หรือทั้งหมดนั้นเป็นเพียง “ข้อกล่าวหา” ที่สร้างเงื่อนไขทั้งจากภายใน หรือภายนอกประเทศ

จากภายในก็คือเงื่อนไขที่จะลดทอนความชอบธรรมของรัฐบาล ซึ่งมีตั้งแต่การเรียกร้องที่จะได้มาซึ่งรัฐบาลใหม่ก่อนจบเทอมการเลือกตั้ง ซึ่งก็สามารถทำได้ตามรัฐธรรมนูญผ่านการยุบสภา หรือสิทธิในการชุมนุมขับไล่หรือบีบให้รัฐบาลลาออก หรือลามไปถึงขั้นชุมนุมในฐานะหางเครื่องหน้าม่านการทำรัฐประหารอย่างสอดประสานกันดังที่เคยๆ

ส่วนเงื่อนไขภายนอกก็คือการสร้างเงื่อนไขในการแทรกแซง ยึดครองประเทศจากประเทศอื่น ทั้งที่ทำกันโต้งๆ หรือชักแม่น้ำและลากเอาการเมืองและองค์กรระหว่างประเทศเข้าร่วมจนกลายเป็นการรุกราน ยึดครอง หรือเข้ามาในแง่ของการรักษาสันติภาพ ซึ่งก็อาจไม่สำเร็จ หรือมีผลประโยชน์แอบแฝงเช่นกัน

ดังนั้นข้อวิจารณ์ที่กล่าวมาก็คือแนวคิดเรื่องรัฐล้มเหลวนั้นต่างฝ่ายต่างมีคำจำกัดความไม่เหมือนกัน บางทีขึ้นกับแนวคิดพื้นฐานทางการเมือง บางทีขึ้นกับเจตจำนงทางการเมือง บางทีเป็นการเอามาโจมตีกัน บางทีก็มีความเชื่อแบบที่โน้มน้าวให้คนอื่นเชื่อตามว่ารัฐที่ดีควรจะต้องทำหน้าที่อะไรบ้าง ควรจะต้องเลียนแบบประสบการณ์ประเทศอื่น เรื่องนี้ก็ต่อสู้กันไป ไม่ได้ง่ายว่าควรจะถอดประสบการณ์จากประเทศใดประเทศหนึ่ง หรือตัวแบบบางประการ (นี่ก็เป็นข้อถกเถียงอันเป็นนิรันดร์ ในวงการรัฐศาสตร์ ว่างานที่ดีคืองานที่ลึกในประเทศเดียว งานที่เน้นทำเยอะๆ แล้วหาจุดร่วม หรืองานทางประวัติศาสตร์ที่หาเส้นทางการพัฒนาเป็นกลุ่มๆ ทำแบบไหนก็มีข้อจำกัด มีคนชอบ มีคนไม่เอาด้วยกันทั้งนั้น แต่มันเป็นเรื่องถกเถียงกันในวงการมากกว่าเรื่องของการมีคำตอบสำเร็จรูปแบบที่สื่อ และประชาชนต้องการและคาดหวัง ซึ่งหลายครั้งหมอดูอาจจะให้คำตอบแม่นกว่า)

มีสองแนวทางในการปรับปรุงแนวคิดรัฐล้มเหลว ที่เป็นที่รู้จักกันในวงการรัฐศาสตร์เป็นอย่างน้อย (ไม่ใช่พวกที่ไม่เอาด้วย) แนวทางหนึ่งก็คือการทำให้เกิดการวัดประเมินที่ละเอียดขึ้น ทำให้รัฐล้มเหลวเป็นเพียงหนึ่งในขั้นตอนหนึ่งของการทำความเข้าใจ “ความเปราะบางของรัฐ” (fragile state) โดยสร้างดรรชนีชี้วัดขึ้นมา

ดรรชนีชี้วัดความเปราะบางนี้วัดประเมินความเปราะบางของประเทศต่อความขัดแย้งและการล้มสลายด้วยตัวชี้วัด 12 ตัว แล้วตีความว่า แค่ไหนรัฐนั้นยังยั่งยืน แค่ไหนยังมีเสถียรภาพ แค่ไหนต้องระมัดระวัง และแค่ไหนต้องส่งสัญญาณเพื่อนโดยด่วน (และมีชั้นการประเมินย่อยลงไปอีก) โดยดรรชนีชี้วัดนี้เป็นเรื่องของกลไกความมั่นคง (ว่ารักษาความมั่นคงและแก้ปัญหาความไม่สงบได้ไหม) ความแตกแยกกันของชนชั้นนำ ความทุกข์ยากของกลุ่มคน การเสื่อมถอยของเศรษฐกิจและความยกจน ความเหลื่อมล้ำในการพัฒนาทางเศรษฐกิจ ภาวะการเคลื่อนย้ายของประชากรและสมองไหล ความชอบธรรมของรัฐ การให้บริการสาธารณะ สิทธิมนุษยชนและหลักนิติรัฐ แรงกดดันด้านประชากร ปัญหาผู้อพยพและการบังคับย้ายถิ่น รวมทั้งการแทรกแซงจากภายนอก

ดรรชนีชี้วัดความเปราะบางของรัฐนี้ เดิมเรียกว่าดรรชนีความล้มเหลวของรัฐ ถูกสร้างขึ้นหลังทศวรรษที่ 2000 โดยองค์กร Fund for Peace ในสหรัฐอเมริกา ที่สำคัญคือทุกปีจะมีการตีพิมพ์ในวารสารด้านการต่างประเทศที่ทรงอิทธิพลที่สุดของโลกฉบับหนึ่งคือ Foreign Policy

ข้อมูลใน FSI ปีล่าสุดที่พอจะหาได้คือ 2024 ประเทศไทยยังอยู่ในระดับเหลือง (warning) คือต้องระมัดระวัง จากการวัดประเมินในเรื่องของความสมานฉันท์ รวมทั้งมิติทางเศรษฐกิจ การเมือง และสังคม คะแนนรวมได้ 66.2 ดีขึ้นจากปีที่ผ่านมา 1.8 แต่ไม่รู้ว่าปีที่จะถึงนี้ข้อมูลจะเป็นอย่างไร

แนวทางที่สอง คือการไม่ได้พิจารณาแต่ความล้มเหลวว่าล้มเหลวไปแล้ว หรือกำลังล้มแต่พิจารณาความล้มเหลว หรือความเปราะบางออกเป็นเรื่องของ “ช่องว่าง” ที่รัฐนั้นไม่ทำหน้าที่หรือภารกิจที่ควรจะทำ โดยแบ่งออกเป็นสามด้านใหญ่ คือ ช่องว่างด้านสมรรถนะของรัฐ คือให้บริการสาธารณะไม่ดีพอ ไม่ทั่วถึง ช่องว่างทางความมั่นคง คือปกป้องประชาชนจากภัยคุกคามในชีวิตประจำวันและภัยจากภายนอกไม่ได้ และช่องว่างสุดท้ายคือ ช่องว่างด้านความชอบธรรม คือเมื่อประชาชนเริ่มปฏิเสธอำนาจรัฐหรือกฎเกณฑ์ที่กำกับการใช้และแบ่งปันอำนาจในสังคม การแบ่งเช่นนี้จะทำให้ไม่ปะปนกัน (C.T. Call. 2028. The Fallacy of the Failed State. Third World Quarterly. 28(8): 1491-1507) ไม่สับสนว่ามีปัญหาเรื่องใดก็แก้เรื่องนั้น คิดให้เป็นระบบ

เช่น ถ้ามีปัญหาภายนอกก็แก้ด้วยปฏิรูปกลไกความมั่นคง ไม่ใช่มีช่องว่างเรื่องความมั่นคง แต่แก้โดยการยึดอำนาจ หรือมีช่องว่างเรื่องความชอบธรรมเช่นรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งไม่เป็นที่นิยม แต่หาเรื่อง หาข้ออ้างแก้โดยการสร้างเผด็จการด้วยอำนาจความมั่นคง

สุดท้าย ที่เขียนมาไม่ได้พูดเรื่องของรัฐพันลึก ซึ่งไม่ใช่เรื่องของสมรรถนะของรัฐ ประเทศไทยอาจจะมีรัฐพันลึก อาจจะมีรัฐคู่ขนาน จะมีคนมีอำนาจบารมีนอกรัฐธรรมนูญหรือไม่ ไม่ได้อยู่ในขอบเขตของบทความนี้ สิ่งนั้นเป็นเรื่องของการค้นหาตำแหน่งแห่งที่ของอำนาจ ไม่ได้อธิบายความสามารถและสมรรถนะในการใช้อำนาจในการแก้ปัญหาให้ประชาชน

ตัวอย่างที่พอจะพูดได้ เช่นเราใช้คำอธิบายเรื่องรัฐราชการ ว่าระบบราชการและข้าราชการระดับเสนาอำมาตย์ คือข้าราชการระดับสูงหรืออดีตข้าราชการมีอำนาจ เครือข่ายในการอยู่ในอำนาจรัฐตั้งแต่ในระบบราชการ ความเชื่อมโยงกับระบบการเมือง หรือองค์กรอิสระ แต่พวกเขาอาจไม่ได้ทำหน้าที่พื้นฐานที่จะทำให้ประเทศมันดี จำนวนข้าราชการและกองทัพก็ไม่ได้บ่งบอกว่าทำหน้าที่ได้ดีก็อาจเป็นได้ เรื่องตำแหน่งแห่งที่และการถืออำนาจเหล่านี้ยังต่อเนื่องไปในเรื่องของการยึดรัฐ (state capture) คือดูว่าชนชั้นนำ หรือคนกลุ่มใดเขามายึดรัฐไปได้

ดังนั้นจึงไม่ควรแปลกใจว่ารัฐล้มเหลวไม่ได้หมายความว่าไม่มีรัฐ หรือรัฐมันเต็มไปหมดทุกที่ แต่มันพูดถึงว่ารัฐมันทำหน้าที่ไหม และทำหน้าที่ให้ใคร เพื่อใคร รัฐอาจจะทำหน้าที่ มีนโยบาย โครงการ แต่ที่ทำมานั้นประชาชนไม่ได้ประโยชน์ ก็ต้องประเมินมันให้ถูก

ก็หวังว่าท่านผู้อ่านผู้เจริญด้วยสติปัญญาจะพิจารณาอย่างเพลิดเพลินท่ามกลางบรรยากาศที่ไม่น่าจะเพลิดเพลินสักเท่าไหร่ในช่วงนี้ครับ