การเผชิญหน้าระหว่างทรัมป์-รามาโฟซา : สถาบันกดขี่, สถาบันเปิดกว้าง

การเผชิญหน้าระหว่างทรัมป์-รามาโฟซา : สถาบันกดขี่, สถาบันเปิดกว้าง

บรรยากาศในห้องทำงานของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ในทำเนียบขาว เมื่อวันที่ 20 พฤษภาคมที่ผ่านมานี้ เริ่มด้วยแสงไฟในห้องถูกหรี่ลงตามคำสั่งของทรัมป์ ราวกับเวทีการแสดงกำลังจะเริ่มต้น เบื้องหน้าของประธานาธิบดีทรัมป์คือ ไซริล รามาโฟซา ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐแอฟริกาใต้ ซึ่งเดินทางมาเยือนด้วยความหวังจะกระชับความสัมพันธ์ระหว่างสองประเทศ

ทรัมป์เปิดฉากด้วยการฉายวิดีโอชุดหนึ่งบนจอภาพขนาดใหญ่ เนื้อหาเป็นภาพการชุมนุมทางการเมืองในแอฟริกาใต้ที่มีนักการเมืองผิวดำหัวรุนแรงปราศรัยอย่างเผ็ดร้อน พร้อมบทเพลงปลุกใจยุคต่อสู้กับระบอบแบ่งแยกสีผิว เสียงตะโกนทำนอง “Kill the Boer” หรือ “ยิงชาวนาโบเออร์” ดังก้องออกมาจากลำโพง ในความมืดสลัวของห้องรูปไข่ ประธานาธิบดีสหรัฐชี้นิ้วไปที่ภาพเหล่านั้นและกล่าวหาอย่างเผ็ดร้อนว่ารัฐบาลแอฟริกาใต้ปล่อยให้เกิด “การฆ่าล้างเผ่าพันธุ์คนขาว” (white genocide) และกำลังริบยึดที่ดินทำกินจากชาวไร่ชาวนาผิวขาวอย่างอยุติธรรม

รามาโฟซาซึ่งนั่งรับฟังอยู่ฝั่งตรงข้ามโต๊ะทำงาน ต้องเผชิญกับสถานการณ์ไม่ต่างจากถูกซุ่มโจมตีทางการทูต เขารู้ว่าคำกล่าวหาของทรัมป์นั้นรุนแรงและมีเดิมพันสูงเพียงใด โดยเมื่อก่อนหน้านี้นักข่าวคนหนึ่งในห้องได้ถามทรัมป์ว่าจะต้องมีหลักฐานแบบใดถึงจะทำให้เขาเชื่อได้ว่า “การฆ่าล้างคนขาว” ในแอฟริกาใต้ไม่เป็นความจริง รามาโฟซาจึงตอบแทรกขึ้นมาก่อนอย่างสุภาพว่า “ท่านประธานาธิบดีควรรับฟังเสียงของประชาชนชาวแอฟริกาใต้” แต่คำตอบนั้นยังไม่ทันจะจบลง ทรัมป์ก็ส่งสัญญาณให้เปิดวีดิทัศน์ที่เตรียมไว้ทันที

ตลอดเวลาที่วิดีโอถูกฉาย ทรัมป์พูดประกอบภาพด้วยน้ำเสียงเกรี้ยวกราด เขาหยิบแฟ้มปึกหนึ่งที่เต็มไปด้วยข่าวหนังสือพิมพ์และบทความออนไลน์ชวนเชื่อ ชูขึ้นต่อหน้ากล้องโทรทัศน์ “ดูสิ ตาย ตาย ตายเต็มไปหมด” เขากล่าวคำเหล่านี้พลางชี้ให้ผู้นำแอฟริกาใต้ดูหัวข้อข่าวที่พาดถึงการฆาตกรรมเกษตรกรผิวขาว แม้ว่าสำนักข่าวในแอฟริกาใต้และหน่วยงานอิสระหลายแห่งตรวจสอบภายหลังจะพบว่าหลายข่าวมาจากบล็อกฝ่ายขวาไร้ความน่าเชื่อถือ และบางข่าวก็เป็นเหตุการณ์ที่เกิดในประเทศเพื่อนบ้าน ไม่ใช่แอฟริกาใต้ด้วยซ้ำ

ในห้องทำงานของประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกาที่กลายสภาพเป็นเวทีสอบสวน รามาโฟซาตอบโต้ด้วยความสุขุม เขาชี้แจงว่าสถานการณ์อาชญากรรมรุนแรงในประเทศตนส่งผลกระทบต่อผู้คนทุกสีผิว ไม่ใช่เฉพาะคนผิวขาว และรัฐบาลของเขาก็ไม่ได้ส่งเสริม หรือเพิกเฉยต่อความรุนแรงดังกล่าว อีกทั้งย้ำว่าการปฏิรูปที่ดินที่กำลังดำเนินอยู่จะเป็นไปตามกรอบกฎหมายและไม่มุ่งรังแกใคร ท่ามกลางบรรยากาศตึงเครียดนั้น มีบุคคลผู้หนึ่งนั่งสังเกตการณ์อยู่ที่มุมห้อง เขาคือ อีลอน มัสก์ มหาเศรษฐีชาวอเมริกันเชื้อสายแอฟริกาใต้ นั่นเอง

เมื่อวิดีโอจบลง ทรัมป์ยังคงยืนกรานในท่าทีที่แข็งกร้าว เขาตั้งคำถามเสียงดังว่าทำไมนักการเมืองหัวรุนแรงที่ปรากฏตัวในคลิป เช่น จูเลียส มาเลมา ซึ่งร้องเพลงยุคต่อสู้กับคนผิวขาว จึงไม่ถูกจับกุมดำเนินคดีเสียที (ทั้งที่ในความจริง นักการเมืองเหล่านั้นไม่ได้เป็นสมาชิกรัฐบาล และศาลรัฐธรรมนูญแอฟริกาใต้ก็ได้วินิจฉัยแล้วว่าการร้องเพลงดังกล่าวอยู่ในขอบเขตเสรีภาพในการแสดงออก) ด้านรามาโฟซาพยายามอธิบายว่านักการเมืองเหล่านั้นเป็นฝ่ายค้านชายขอบ หาได้มีอำนาจมายึดทรัพย์ยึดที่ดินจากใครไม่ แต่ทรัมป์ก็ดูจะไม่รับฟังคำอธิบายที่ขัดกับความเชื่อของตน

การเจรจาที่ควรจะเน้นเรื่องการค้าและความร่วมมือกลับถูกเบี่ยงเบนไปกลายเป็นการสาดข้อกล่าวหากันเรื่องเชื้อชาติและที่ดิน แต่แม้จะถูกกดดันเพียงใด ผู้นำแอฟริกาใต้ยังรักษาความสุภาพและท่าทีสงบนิ่งจนน่าชื่นชม ในสายตาของสื่อมวลชนและประชาชนจำนวนมาก รามาโฟซาเอาตัวรอดจากการถูกทรัมป์ขย้ำทางวาจาได้อย่างมีศักดิ์ศรี ขณะที่ทรัมป์เองกลับถูกวิจารณ์ว่าใช้เวทีทางการทูตอันทรงเกียรติเป็นเวทีการเมืองภายใน โจมตีผู้นำจากประชาธิปไตยอื่นในลักษณะที่เขาไม่เคยปฏิบัติกับผู้นำเผด็จการเสียด้วยซ้ำ

การพบกันที่ทำเนียบขาวระหว่างทรัมป์กับรามาโฟซาในครั้งนี้จึงเกิดขึ้นท่ามกลางบรรยากาศการทูตที่ขุ่นมัวที่สุดครั้งหนึ่งในรอบหลายทศวรรษ ทั้งปวงปรากฏการณ์ที่ทรัมป์ดำเนินการ ไม่ว่าจะเป็นการขับทูตแอฟริกาใต้ประจำกรุงวอชิงตันกลับประเทศ หรือการกล่าวหาว่ารัฐบาลรามาโฟซาละเลยต่อ “คดีฆ่าล้างเผ่าพันธุ์” ต่างก็ทำให้ความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างสองประเทศตกต่ำลงอย่างน่าใจหาย นักวิจารณ์บางรายชี้ว่าการกระทำของทรัมป์สะท้อนทัศนคติของเขาที่นิยมชมชอบ “ผู้นำแข็งกร้าว” และอาจมองข้ามหัวผู้นำจากประชาธิปไตยเกิดใหม่อย่างแอฟริกาใต้ ที่น่าสังเกตคือ ทรัมป์มักแสดงท่าทีเป็นมิตรกับผู้นำเผด็จการหลายประเทศ แต่กลับใช้ท่าทีแข็งกร้าวเชิงดูแคลนต่อรามาโฟซา ผู้นำจากระบอบประชาธิปไตยรัฐธรรมนูญ บางทีภาพการเมืองโลกที่กลับหัวกลับหางนี้เองที่ยิ่งเน้นย้ำความหมายเชิงสัญลักษณ์ของเหตุการณ์ในห้องทำงานประธานาธิบดีครั้งนี้ การปะทะคารมระหว่างทรัมป์กับรามาโฟซา มิใช่เพียงเรื่องบุคคล หรือความขัดแย้งทางการทูตระหว่างสองชาติเท่านั้น แต่ยังสะท้อนถึงการปะทะกันของแนวความคิดเรื่อง “สถาบัน” ในทางการเมืองและเศรษฐศาสตร์อีกด้วย ในวงวิชาการมีทฤษฎีหนึ่งที่กล่าวถึง “สถาบันแบบกดขี่” (extractive institutions) และ “สถาบันแบบเปิดกว้าง” (inclusive institutions) ซึ่งอธิบายว่าความเจริญรุ่งเรือง หรือความตกต่ำของประเทศต่างๆ บนโลกขึ้นอยู่กับลักษณะสถาบันทางการเมืองและเศรษฐกิจของประเทศนั้นๆ เป็นสำคัญ

สถาบันแบบกดขี่ คือระบบ หรือโครงสร้างที่รวมอำนาจและทรัพยากรไว้ในมือคนส่วนน้อย กีดกันคนส่วนใหญ่ไม่ให้มีส่วนร่วมในการปกครอง หรือแบ่งปันผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ประเทศที่มีสถาบันเช่นนี้มักจะปกครองโดยชนชั้นนำกลุ่มเล็กๆ ซึ่งอาจอยู่ในรูปเผด็จการ หรือระบอบอำนาจนิยม คนส่วนใหญ่ถูกกันออกจากอำนาจ และทรัพยากรถูกสูบฉีดขึ้นสู่ข้างบนเพื่อประโยชน์ของคนกลุ่มเล็กๆ นั้น ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดตัวอย่างหนึ่งในประวัติศาสตร์ก็คือ ระบอบ apartheid ในแอฟริกาใต้ ระหว่าง พ.ศ.2491-2537 ซึ่งรัฐบาลคนผิวขาวส่วนน้อยใช้อำนาจเผด็จการกดขี่คนผิวดำซึ่งเป็นประชากรส่วนใหญ่ ตัดสิทธิทางการเมืองของคนหมู่มาก และบังคับใช้กฎหมายเหยียดผิวที่เอื้อประโยชน์ต่อคนขาวเพียงกลุ่มเดียว ส่งผลให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างมหาศาล คนผิวขาวที่เป็นชนกลุ่มน้อยไม่ถึง 10% ของประเทศกลับถือครองที่ดินทำกินและทรัพย์สินส่วนใหญ่ ขณะที่คนผิวดำซึ่งมีจำนวนมากกว่า 80% แทบไม่เหลือทรัพยากรเป็นของตนเอง ความไม่เป็นธรรมนี้คือรากเหง้าของความขัดแย้งและความรุนแรงที่กัดกร่อนแอฟริกาใต้มานับชั่วอายุคน

ตรงข้ามกับสถาบันกดขี่ สถาบันแบบเปิดกว้างหมายถึงระบบที่เปิดโอกาสให้ประชาชนหมู่มากมีส่วนร่วมในอำนาจและเข้าถึงทรัพยากรอย่างทั่วถึง สถาบันเปิดกว้างจะมีลักษณะเป็นประชาธิปไตย มีหลักนิติธรรม เคารพสิทธิเสรีภาพ และมีกติกาที่เอื้อให้คนทุกกลุ่มสามารถแข่งขันและร่วมสร้างสรรค์เศรษฐกิจได้ ประเทศที่มีสถาบันลักษณะนี้มักจะเจริญก้าวหน้าอย่างยั่งยืนเพราะพลังความคิดและความสามารถจากคนทั้งสังคมถูกนำมาใช้ประโยชน์ ตัวอย่างหนึ่งที่นักวิชาการมักยกขึ้นมาเปรียบเทียบคือ ประเทศสหรัฐอเมริกาในช่วงก่อตั้ง แม้สหรัฐเองก็เคยมีบาปกรรมเรื่องระบบทาสและการเลือกปฏิบัติต่อคนผิวสี แต่แก่นแกนของสถาบันการเมืองสหรัฐตั้งแต่แรกนั้นวางอยู่บนหลักการเปิดกว้าง: ประชาชน (อย่างน้อยในหมู่คนขาว) มีสิทธิเลือกผู้แทนปกครองตนเอง ระบบเศรษฐกิจเปิดช่องให้เอกชนสร้างตัวและแข่งขันได้เสรี ไม่มีเจ้าขุนมูลนายผูกขาดอำนาจทางเศรษฐกิจแบบในสังคมศักดินายุโรป ความเปิดกว้างนี้เองที่ดึงดูดผู้คนอพยพจากทั่วโลกไปแสวงโอกาสและสร้างความมั่งคั่งในดินแดนอเมริกา ส่งผลให้สหรัฐอเมริกากลายเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจในเวลาไม่นาน

กรอบแนวคิดเรื่องสถาบันกดขี่/เปิดกว้างนี้ ถูกทำให้เป็นที่รู้จักแพร่หลายยิ่งขึ้นโดยงานเขียนของดารอน อาเซโมกลู และเจมส์ โรบินสัน สองนักวิชาการผู้ร่วมกันเขียนหนังสือ “Why Nations Fail” (ทำไมชาติจึงล้มเหลว) ซึ่งชี้ให้เห็นว่าชะตากรรมของประเทศต่างๆ ล้วนโยงใยกับคุณภาพของสถาบันของตน หากสถาบันกดขี่ครอบงำ ประเทศนั้นก็อาจรุ่งเรืองชั่วครั้งชั่วคราวจากทรัพยากรที่สูบมาบำรุงกลุ่มอำนาจ แต่ท้ายที่สุดย่อมเจอกับทางตัน เพราะคนหมู่มากไร้แรงจูงใจและโอกาสที่จะพัฒนาตนเอง เศรษฐกิจและสังคมจึงหยุดชะงักหรือถดถอย ในทางกลับกัน ประเทศที่สร้างสรรค์สถาบันเปิดกว้างซึ่งประชาชนมีส่วนร่วมและตรวจสอบได้ ย่อมก่อให้เกิดนวัตกรรม การลงทุน และการเติบโตอย่างทั่วถึง ความเจริญจึงยั่งยืนและส่งต่อถึงคนส่วนใหญ่

กรณีข้อพิพาทระหว่างทรัมป์กับรามาโฟซา สะท้อนภาพการปะทะกันระหว่างมุมมองสองด้านเกี่ยวกับอนาคตของแอฟริกาใต้ ภายใต้รัฐบาลของรามาโฟซา แอฟริกาใต้กำลังผลักดันวาระ “การปฏิรูปที่ดิน” ซึ่งมีเป้าหมายจะแก้ไขความอยุติธรรมจากยุค apartheid ที่คนผิวขาวยึดครองที่ดินส่วนใหญ่ของประเทศ รัฐบาลเสนอร่างกฎหมายให้อำนาจรัฐเวนคืนที่ดินบางกรณีได้โดยไม่ต้องจ่ายค่าชดเชย ซึ่งเป็นนโยบายที่ถกเถียงกันอย่างร้อนแรง คนผิวขาวบางส่วนกังวลว่าจะเป็นการรอนสิทธิทำกินของตน ขณะที่คนผิวดำซึ่งยากจนจำนวนมากกลับมองว่านี่คือความชอบธรรมที่จะทวงคืนทรัพยากรที่บรรพบุรุษเคยถูกปล้นไป ทรัมป์เลือกจะยืนอยู่ข้างแรกอย่างสุดโต่ง ดังจะเห็นจากลีลาการสอบสวน
รามาโฟซาราวกับอีกฝ่ายเป็นจำเลยคดีอาชญากรรม ทรัมป์กล่าวหาแอฟริกาใต้ว่ากำลังดำเนินนโยบายแบบ “สถาบันกดขี่” ที่รังแกคนกลุ่มน้อย (คนขาว) แต่สิ่งที่ประธานาธิบดีทรัมป์มองข้ามไปคือ บริบทความไม่เป็นธรรมเชิงประวัติศาสตร์ และความพยายามของรามาโฟซาที่จะพาประเทศไปสู่ “สถาบันเปิดกว้าง” อย่างแท้จริง กล่าวคือ สร้างระบบที่ประชาชนส่วนใหญ่ซึ่งเคยถูกกดขี่ได้เข้าถึงทรัพยากรและโอกาสในดินแดนบ้านเกิดของตนเอง

แน่นอนว่าการเปลี่ยนผ่านจากระบอบกดขี่สู่ระบอบเปิดกว้างไม่ใช่เรื่องง่ายและต้องทำด้วยความระมัดระวัง ประสบการณ์ทั่วโลกบ่งชี้ว่าหากกระบวนการนี้สุดโต่งหักหาญเกินไปก็อาจเกิดความโกลาหลได้ ตัวอย่างเช่น การปฏิวัติที่ดินในซิมบับเวที่ยึดฟาร์มคนขาวแบบสายฟ้าแลบ ส่งผลให้ภาคเกษตรล่มสลายไปช่วงหนึ่ง แต่วิธีการแบบค่อยเป็นค่อยไปก็เสี่ยงจะทำให้คนส่วนใหญ่ทนรอไม่ไหว ดังนั้น ผู้นำอย่างรามาโฟซาจึงต้องเดินบนเส้นแบ่งบางๆ ระหว่างการเร่งสร้างความเป็นธรรมกับการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ในช่วงที่ผ่านมารามาโฟซาพยายามส่งสัญญาณว่าเขาจะไม่ปล่อยให้สถานการณ์เลยเถิด เช่น การประกาศต่อสาธารณะว่าเพลงปลุกใจอย่าง “Kill the Boer” เป็นมรดกประวัติศาสตร์แต่ไม่ควรถูกนำมาใช้ให้แตกแยกกันอีก และย้ำว่าการเวนคืนที่ดินจะเกิดขึ้นเฉพาะกรณีที่จำเป็นและเป็นธรรมเท่านั้น