ลลิตา หาญวงษ์ : ข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ โอกาสและอนาคต?

ในวันที่ 15 ตุลาคม 2015 หรือเมื่อ 10 ปีก่อน ในยุครัฐบาลประธานาธิบดีเตงเส่ง กองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ 8 กลุ่ม ประกอบด้วย KNU และ DKBA ของกะเหรี่ยง รวมทั้ง ALP (อาระกัน) CNF (ฉิ่น) LDU (ลาหู่) NMSP (มอญ) PNLA (ปะโอ) RCSS (ฉาน) และ ABSDF (พม่า) และรัฐบาลพม่า ลงนามในข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ (Nationwide Ceasefire Agreement) หรือที่เรียกติดปากว่า NCA

ที่เรียก NCA ในปี 2015 ว่าเป็นข้อตกลงครั้งประวัติศาสตร์ เพราะนี่เป็นข้อตกลงหยุดยิงครั้งแรกที่มีผู้ลงนามเป็นกองกำลังหลายกลุ่ม (multi-lateral) ไม่ใช่ข้อตกลงระหว่างรัฐบาลหรือกองทัพพม่ากับกองกำลังกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ประการต่อมา NCA ครั้งนั้นไม่ได้เป็นเพียงเอกสารเปล่าๆ แต่ยังรวมกระบวนการซ่อมแซมและสร้างรัฐชาติขึ้นมาใหม่ เป็นความพยายามหันหลังให้ความขัดแย้ง และเดินหน้าต่อไป ทุกฝ่ายยังยอมรับว่าความขัดแย้งคืออุปสรรคใหญ่ที่สุดที่ทำให้การพัฒนาที่ยั่งยืนเกิดขึ้นไม่ได้

แม้ว่า NCA จะไม่ได้สมบูรณ์ เพราะมีกองกำลังที่มีขนาดใหญ่จริงๆ เพียงไม่กี่กลุ่ม ที่เป็นผู้ลงนาม มีกองกำลังถึง 7 กลุ่มที่ปฏิเสธไม่ยอมลงนาม และอีก 6 กลุ่มที่ไม่ได้รับเชิญเลย รวมทั้งกองกำลังที่ทรงอิทธิพลสูงสุดอย่าง UWSA ของว้าแดง และ KIA ของคะฉิ่น แต่อย่างน้อยเราได้เห็น “เจตจำนงร่วม” ของคู่ขัดแย้งหลายกลุ่มว่าต้องการร่วมขับเคลื่อนพม่ายุคใหม่ ไปพร้อมๆ กับรัฐบาลที่ได้รับการเลือกตั้งเข้ามา และเป็นประชาธิปไตยมากที่สุดในรอบหลายสิบปี

เจตนาของข้อตกลง และกระบวนการที่นำไปสู่ข้อตกลง ที่เรียกว่ากระบวนการเจรจาสันติภาพ (peace talk) เป็นหลักการที่ดี แต่สิ่งที่มักจะเกิดขึ้นในพม่า ในทุกวงประชุมที่มีตัวแสดงหลากหลาย ต่างคนต่างมีผลประโยชน์ของตนเอง และมี “ธง” ที่ชัดเจน จึงทำให้การประชุมทุกครั้งยาวนาน และกลายเป็นเพียงการถกเถียงในรายละเอียดปลีกย่อย ไม่ตรงจุด ยิ่งทุกฝ่ายไม่ประนีประนอม โอกาสที่จะพบกันตรงกลาง เพื่อนำไปสู่การแก้ไขปัญหาและการหยุดยิงจริงๆ ก็เป็นไปได้ยาก อุปสรรคนี้ไม่ได้มีเฉพาะการประชุมเพื่อนำไปสู่ร่างสุดท้ายของ NCA เท่านั้น แต่ยังมีทุกที่ แม้แต่ฝ่ายต่อต้านรัฐบาลพม่าในปัจจุบันเอง แม้จะเป็นกลุ่มเดียวกัน แต่มักมีแนวทางต่างกัน จนเป็นความขัดแย้งภายใน ฉุดรั้งให้ฝ่ายต่อต้านพม่าอ่อนแอลงไปด้วย

ด้วยความที่ทุกกลุ่มในพม่าถกเถียงกันเรื่องรูปแบบของรัฐ เป็นการคัดง้างกันอยู่ระหว่างกองทัพและฝ่ายอนุรักษนิยมที่ต้องการคงสถานะทางอำนาจ และการรวบอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง ในรูปแบบของ “สหภาพ” (Union) ไว้ ในขณะที่ ฝั่งชนกลุ่มน้อยและฝ่ายต่อต้านต้องการขับเคลื่อนระบอบ “สหพันธรัฐ” (federalism) ซึ่งหมายถึงการกระจายอำนาจไปให้พื้นที่ของชนกลุ่มน้อย ให้มีอิสระในการกำหนดชะตากรรมของตนเองมากขึ้น

เมื่อมีอุปสรรคตั้งแต่กระบวนการพูดคุย ไปจนถึงการลงนาม ที่ผู้จัดตั้งใจจะกันฝ่ายที่ “คุยยาก-คุมยาก” ออกไป จึงไม่น่าแปลกใจว่าแม้นจะมีการประชุมและลงนามใน NCA เรียบร้อยแล้วในต้นปี 2015 ความรุนแรงและการโจมตีพื้นที่ของชนกลุ่มน้อย โดยเฉพาะทางภาคเหนือของพม่า จึงเกิดขึ้นแทบจะทันที

ความพยายามเจรจาหยุดยิงทั่วประเทศพังทลายลงไปพร้อมกับรัฐประหารในปี 2021 หลังรัฐประหาร ชนกลุ่มน้อย 3 กลุ่ม ได้แก่ KNU ABSDF และ CNF ตัดสินใจถอนตัวออกจาก NCA และไม่เข้าร่วมการเจรจาสันติภาพใดๆ อีกมาจนถึงปัจจุบัน การเข้าร่วมหรือไม่เข้าร่วมกับกระบวนการ NCA เป็นปัญหาอย่างมากสำหรับชนกลุ่มน้อยทุกกลุ่ม เพราะจะมีผู้นำบางส่วนที่ยังคงเห็นด้วยกับ NCA และมีอีกกลุ่มที่ปฏิเสธ NCA จนกลายเป็นความขัดแย้งภายในระหว่างชนกลุ่มน้อยเอง

นอกจากนี้ กองกำลังที่ยังยึดมั่นใน NCA เช่น RCSS ภายใต้การนำของเจ้ายอดศึก ในรัฐฉาน ก็มักถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าลอยตัวอยู่เหนือปัญหา และไม่ตอบโต้รัฐบาลทหาร เมื่อเกิดรัฐประหารขึ้น ภายใน KNU องค์กรการเมืองที่ใหญ่ที่สุดของชาวกะเหรี่ยงเอง ก็แบ่งออกเป็น 2 ฝั่ง คือฝั่งที่ต้องการให้รบกับรัฐบาลทหารพม่า กับฝ่ายที่ยังยึดมั่นกับ NCA แน่นอนว่าเสียงที่ดังที่สุดใน KNU ปัจจุบันคือการต่อสู้กับกองทัพพม่า ผลักให้ฝ่ายที่ยังเคารพ NCA (ซึ่งแทบไม่มีสารัตถะใดๆ ให้เคารพอีกแล้ว) ต้องกลายเป็นเสียงส่วนน้อย

N CA กำลังจะวนเวียนมาครบ 10 ปีในปีนี้ และรัฐบาลทหารพม่าตั้งใจจะเฉลิมฉลองอย่างยิ่งใหญ่ คำถามที่ผู้อ่านหลายท่านคงจะมีในเวลานี้คือ ท่ามกลางการสู้รบอย่างรุนแรงเด็ดขาดในขณะนี้ เหตุใดรัฐบาลทหารพม่า โดยเฉพาะ พล.อ.อาวุโส มิน อ่อง ลาย จึงให้ความสำคัญกับ NCA เป็นพิเศษ และเราจะวิเคราะห์เหตุการณ์ที่จะเกิดขึ้นก่อนและหลังการเลือกตั้งในปลายปีนี้ได้อย่างไรบ้าง?

NCA เป็นความพยายามในยุครัฐบาลกึ่งทหารกึ่งพลเรือนของประธานาธิบดีเต็งเส่ง ซึ่งผู้นำกองทัพพม่าให้ความสำคัญอย่างมาก เพราะใครๆ ก็ทราบดีว่าการสร้างสันติภาพในพม่าเป็นเรื่องที่ลำบากยากยิ่ง แม้ในความเป็นจริง NCA คือความล้มเหลว แต่อย่างน้อย ด้วยชื่อที่มีคำว่า “สันติภาพ” ติดอยู่ และยังเป็นความพยายามที่เข้าใกล้สันติภาพมากที่สุดในรอบหลายสิบปี ทำให้กองทัพพม่าไม่อายที่จะบอกว่านี่คือผลงานชิ้นโบแดงเพียงไม่กี่ชิ้นของพวกเขา

ในขณะที่นักวิเคราะห์ทั่วโลกประเมินว่า NCA นี้ไม่ประสบความสำเร็จใด กองทัพพม่ากลับคิดต่าง จึงไม่แปลกที่มีข่าวลือมาว่ารัฐบาลทหารต้องการนำ NCA กลับมาปัดฝุ่นอีกครั้ง โดยเฉพาะเมื่อตนมีความชอบธรรมขึ้นมาแล้ว หลังการเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้นในหลายพื้นที่ตั้งแต่ปลายปี 2025 ต่อไปถึงครึ่งแรกของปี 2026 ประวัติศาสตร์การเมืองในพม่า เป็นเหมือนวงจรอุบาทว์ (Vicious Cycle) ที่มักจะมีอะไรวนมาให้เราเห็นซ้ำๆ เป็นวงจรเดิมๆ ที่เคยเกิดมาแล้วและล้มเหลวมาแล้ว เทคนิคของกองทัพพม่าคือการแบ่งแยกและปกครอง แบ่งฝ่ายต่อต้านออกเป็นหลายๆ ฝ่าย ยุยงให้แตกคอกัน สร้างความสับสน และใช้ตัวแสดงทั้งในประเทศและต่างประเทศให้เป็นประโยชน์ เพื่อรักษาอำนาจของกองทัพไว้ให้ยาวนานที่สุด

ฝ่ายตรงข้ามกองทัพพม่าเอง ก็ไม่มีความเข้มแข็งเพียงพอ และไม่มีเอกภาพ ภาพที่เราเห็นกองกำลังของชนกลุ่มน้อยเข้าตีฐานทหารพม่า และยึดพื้นที่ได้เรื่อยๆ เป็นปรากฏการณ์ระยะสั้น ในระยะยาว เมื่อรัฐบาลพม่ากลับมามีความชอบธรรมแล้ว และได้รับการสนับสนุนจากนานาชาติมากขึ้น (แม้ในทางทฤษฎีจะไม่มีความชอบธรรมเลยก็ตาม) เราก็จะเห็นกองทัพพม่ากลับเข้ายึดฐานที่ตนเองสูญเสียไปเรื่อยๆ ความสูญเสียมักจะตกกับประชาชนผู้บริสุทธิ์เสมอ

การจะแก้ไขปัญหาในพม่าอย่างยั่งยืนนั้น ผู้เขียนพูดมาหลายต่อหลายครั้งว่าโลกจะปล่อยให้กระบวนการสันติภาพในพม่าเป็น Myanmar-led, Myanmar-owned หรือต้องนำโดยพม่าและต้องเป็นของคนในพม่าจริงๆ ไม่ได้ เพราะต่างฝ่ายต่างพูดคุยกันไม่รู้เรื่อง กระบวนการสันติภาพในพม่าจำเป็นต้องมีตัวกลาง