อาเซียนกับพม่า – การประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียน (ASEAN Summit) ครั้งสุดท้ายประจำปี 2025 ได้จบลงไปแล้ว มีทั้งเสียงชื่นชมและเสียงบ่น เป็นธรรมดาของการเมืองระดับภูมิภาค และความร้อนฉ่าของการเมืองภายในอาเซียน พ่วงความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์ ก่อนอื่นขอแสดงความยินดีกับติมอร์-เลสเต ที่เป็นสมาชิกชาติที่ 11 ของอาเซียน ภาพของซานานา กุสเมา เช็ดน้ำตาระหว่างลงนามปฏิญญาเข้าร่วมอาเซียนอย่างเป็นทางการจะถูกจดจำและเป็นภาพประวัติศาสตร์ของอาเซียนไปอีกนานแสนนาน
ในการประชุมผู้นำอาเซียนที่กัวลาลัมเปอร์รอบนี้ ไฮไลต์อยู่ที่การลงนามหยุดยิงระหว่างไทยกับกัมพูชา ที่ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ มาร่วมเป็นสักขีพยานและลงนามด้วย นอกจากนี้ สิ่งที่สังคมไทยกำลังให้ความสนใจอย่างมาก คือการลงนามข้อตกลงความเข้าใจร่วมกัน (MOU) ระหว่างไทยกับสหรัฐอเมริกา ที่เกี่ยวกับความร่วมมือกันด้าน “แรร์เอิร์ธ” เรื่องนี้มีรายละเอียดมากมาย และอาจจะเกี่ยวกับความพยายามของสหรัฐอเมริกาที่จะสกัดกั้นอิทธิพลของจีน ซึ่งทุกคนทราบดีว่าเข้าไปลงทุนขุดเหมืองแร่แรร์เอิร์ธในพม่า โดยเฉพาะในรัฐคะฉิ่นและรัฐฉานมายาวนาน จนสร้างผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมอย่างหนักหน่วง ไม่ใช่เฉพาะกับพม่า แต่เลยมาถึงไทยและประเทศรอบข้างอื่นๆ ด้วย
วาระของการประชุมอาเซียนซัมมิทรอบนี้มีแต่เรื่องร้อนๆ และกลายเป็นประหนึ่งพื้นที่ให้ประเทศมหาอำนาจอย่างสหรัฐอเมริกามาแสดงตนเป็นผู้กำหนดกลไกและทิศทางของอาเซียนไป แต่วาระเกี่ยวกับพม่าก็ยังมีอยู่ 2 ประเด็นใหญ่ ประเด็นแรก สื่อไทยรายงานโดยได้รับข้อมูลจากแหล่งข่าวว่าชาติสมาชิกในอาเซียนตกลงว่าจะไม่ส่งผู้สังเกตการณ์เข้าร่วมติดตามการเลือกตั้งในพม่า ซึ่งจะมีขึ้นครั้งแรกในวันที่ 28 ธันวาคม และจะมีอีกหลายครั้งในต้นปีหน้า เหตุผลของอาเซียน โดยเฉพาะมาเลเซีย ชี้ว่าอาเซียนเองยังคงไม่ยอมรับการเลือกตั้งในพม่า และมองว่าเป็นเพียงการสร้างความชอบธรรมของรัฐบาลทหาร ภายใต้ SAC ที่เปลี่ยนชื่อมาเป็น SSPC ภายใต้การนำของพลเอกอาวุโส มิน อ่อง ลาย
วิธีคิดของรัฐบาลทหารพม่า การเลือกตั้งเป็นทั้งเครื่องมือและหนทางไปสู่การสร้างสันติภาพระยะยาว แต่พฤติกรรมและสิ่งที่เกิดขึ้นในพม่าปัจจุบันสวนทางกับสันติภาพที่กองทัพพม่าอ้างถึง ในช่วงสองเดือนที่ผ่านมา กองทัพพม่าเร่งยึดพื้นที่กลับคืนมาจากกองกำลังของชนกลุ่มน้อย เพื่อที่ตนจะได้กลับมาครอบครองพื้นที่ (รวมทั้งเมืองและประชากร) ให้ได้มากที่สุด หลังจากที่สูญเสียไปมากมายตลอดเวลาเกือบ 5 ปี หลังเกิดรัฐประหารขึ้นในปี 2021
หากเราย้อนกลับไปดูโรดแมปการปฏิรูปการเมืองในพม่าครั้งก่อน พลเอก ขิ่นยุ้น ประกาศแผนการ 7 ขั้นสู่ประชาธิปไตย (7-Step Roadmap to Democracy) มาตั้งแต่ปี 2003 ตั้งแต่ขั้นตอนแรก คือการเรียกประชุมสภาแห่งชาติ (หยุดไปตั้งแต่ปี 1996) มาถึงขั้นที่ 5 คือการจัดการเลือกตั้งที่บริสุทธิ์และยุติธรรม ใช้เวลายาวนานถึง 7 ปี และกว่าพม่าจะมีรัฐบาลพลเรือนภายใต้พรรค NLD ที่เรียกได้ว่าเป็นรัฐบาลที่เป็นประชาธิปไตยมากที่สุดในรอบ 60 ปี ก็ต้องใช้เวลาถึง 12 ปี ดังนั้นเมื่อ SAC ออกมาประกาศวันเลือกตั้งเมื่อสิงหาคมที่ผ่านมา จึงไม่มีใครเชื่อว่านี่เป็นแผนการที่รัฐบาลทหารจะนำพม่ากลับสู่เส้นทางประชาธิปไตยอย่างแท้จริง จากตัวเลขของ Lowy Institute ยังมีนักโทษการเมืองอยู่กว่า 2 หมื่นคน รวมทั้งผู้นำรัฐบาล NLD ทั้งด่อออง ซาน ซูจี และประธานาธิบดี วิน มยิ้น ที่ยังถูกควบคุมตัวในบ้านพัก
ที่ผ่านมา อาเซียนมีนโยบายที่ชัดเจนกับพม่าหลังเกิดรัฐประหาร เพราะเวทีผู้นำอาเซียนไม่ได้เชิญผู้นำพม่ามาตั้งแต่ปี 2021 และมีกรอบการเจรจากับพม่าภายใต้ “ฉันทามติ 5 ข้อ” (5-Point Consensus หรือ 5PC) สำหรับผู้เขียน 5PC เป็นดาบสองคมอยู่เหมือนกัน เพราะแม้อาเซียนจะมีหลักการชัดเจนว่าจะพูดคุยกับพม่าโดยใช้กรอบนี้ จะไม่มี business as usual เหมือนก่อนรัฐประหาร แต่การเจรจาโดยบีบให้ผู้นำพม่ายอมรับหลักการประชาธิปไตย เลิกใช้ความรุนแรงต่อประชาชน การใช้กลไกทูตพิเศษ (special envoy) ของอาเซียนเพื่อการเจรจาสันติภาพ และเพื่อพูดคุยกับคู่ขัดแย้งทุกฝ่าย แต่ที่ผ่านมา อาเซียนยังไม่สามารถบรรลุ 5PC ได้เลยแม้แต่เพียงข้อเดียว และความรุนแรงในพม่ายังทวีความรุนแรงขึ้นทุกวัน
ผู้เขียนขอตั้งข้อสังเกตว่าการพูดคุยกับประเทศและผู้นำประเทศอย่างกรณีของพม่า อาเซียนไม่สามารถตั้งเป้าไว้สูงได้ เมื่อใดก็ตามที่ทูตพิเศษของอาเซียน (ในปีนี้เป็น ตัน ศรี ออทมาน บิน ฮาชิม อดีตปลัดกระทรวงการต่างประเทศของมาเลเซีย) เอ่ยถึงเรื่องการพูดคุยสันติภาพ การพูดคุยกับแกนนำพรรค NLD หรือเรื่องการปล่อยตัวนักโทษการเมือง ก็จะไปจี้ใจดำของผู้นำรัฐบาลทหารพม่า ซึ่งจะทำให้การเจรจาในเรื่องอื่นๆ ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ นอกจากนี้ ข้อจำกัดของอาเซียนคือมีการเปลี่ยนแปลงประธานอาเซียนทุกปี ในปีนี้เป็นมาเลเซีย ซึ่งดูจะเอาจริงเอาจังอย่างยิ่งกับความขัดแย้งในพม่า และพยายามเปิดช่องทางการเจรจาหลายครั้ง เราเคยเห็นนายกรัฐมนตรี อันวาร์ อิบราฮิม มาเยือนประเทศไทย และได้นัดพลเอกอาวุโส มิน อ่อง ลาย มาหารือในครั้งนั้นพร้อมอดีตนายกรัฐมนตรี ทักษิณ ชินวัตร ที่เป็นที่ปรึกษาของนายกฯอันวาร์ แหล่งข่าวของผู้เขียนรายงานว่าการหารือในครั้งนั้นจบลงแบบไม่ค่อยสวยงามนัก และเราก็ไม่เคยเห็นมาเลเซียผลักดันให้เกิดการเจรจาในลักษณะนี้อีก
ด้วยข้อจำกัดเหล่านี้ อาเซียนจึงต้องอัพเดต 5PC เพื่อให้เข้ากับสถานการณ์ในพม่าที่เปลี่ยนแปลงไป (ซึ่งในความเป็นจริง แทบไม่มีอะไรที่เปลี่ยนแปลงเลยในพม่า) ในเนื้อหาที่อาเซียนเผยแพร่อย่างเป็นทางการ ในส่วนของการ “รีวิว” 5PC อาเซียนให้ความสำคัญกับบทบาทของทูตพิเศษ และการทำงานเพื่อช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมในพม่า ตลอดจนการเจรจาหารือทุกลู่ ทั้ง Track 1 อันเป็นช่องทางแบบทางการ และ Track 1.5 แบบไม่เป็นทางการ ที่พยายามเข้าหาและเจรจากับคู่ขัดแย้งทุกฝ่ายในพม่า อย่างไรก็ดี 5PC เป็นช่องทางทางการทูตของอาเซียน ไม่ได้เป็นทางแก้ไขปัญหาในพม่าที่ยั่งยืน เราต้องยอมรับว่าพม่าไม่ได้อยู่ในสถานการณ์ปกติ และผู้นำของพม่าไม่มีเป้าหมายที่จะนำพาประเทศกลับไปสู่สถานการณ์ปกติในระยะเวลาอันใกล้ และสิ่งที่ผู้เขียนวิพากษ์มาตลอดในหลายวงเสวนาคือ อาเซียนต้องมองให้ออกว่าการยุติปัญหาความขัดแย้งในพม่า ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ด้วยการนำของพม่า และไม่ใช่กระบวนการของพม่าเพียงประเทศเดียว (Myanmar-led, Myanmar-owned)
เพราะต้องยอมรับว่าปัญหาที่เกิดขึ้นในพม่ามีผลกระทบกับภาพลักษณ์ของอาเซียนและส่งผล กระทบอย่างมากต่อประเทศเพื่อนบ้านอย่างไทย และการปล่อยให้ปัญหาเหล่านี้ดำเนินต่อไป โดยไม่มีนโยบายหรือมาตรการแก้ไขอย่างจริงจัง จะยิ่งส่งผลต่อเสถียรภาพภายในของอาเซียนเอง
