คนตกสีที่อยู่อีกฝั่งหนึ่ง : รัฐธรรมนูญไทยได้แต่ใดมาก่อนหน้านี้

คนตกสีที่อยู่อีกฝั่งหนึ่ง : รัฐธรรมนูญไทยได้แต่ใดมาก่อนหน้านี้

ประโยคที่ทำให้ผู้คนที่สนใจกับกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญ “เดือด” ที่สุด ในคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 18/2568 คือข้อความท่อนที่ว่า “การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องเป็นไปตามบทบัญญัติ หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐสภามีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ แต่รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง…”

แม้ข้อความที่ว่า “รัฐสภาไม่อาจให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง” นั้นเป็นการพิจารณาจากแง่มุมอำนาจของรัฐสภาเป็นประธานของประโยค ซึ่งหมายความว่า ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันแล้ว รัฐสภามีอำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ รวมถึงมีอำนาจริเริ่มหรือแสดงความต้องการเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ แต่อำนาจดังกล่าวนั้นไม่อาจกำหนดในลักษณะที่ให้ประชาชนเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญโดยตรงได้

ซึ่งเป็นคนละความหมายกับ “ประชาชนไม่มีสิทธิเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้โดยตรง” เพราะประโยคหลังคือการพิจารณาจาก “สิทธิ” ของฝ่ายประชาชนในการจัดทำรัฐธรรมนูญที่อยู่นอกเหนือจากประเด็นของคำวินิจฉัย

นั่นหมายถึงว่า หากต่อไปในอนาคตจะมีกรณีใดที่จะเกิดกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญโดยไม่ได้มาจากการริเริ่มของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญปัจจุบัน ก็อาจจะใช้วิธีการที่ให้ประชาชนเลือกตั้งตัวแทนขึ้นร่างรัฐธรรมนูญโดยตรงก็มีความเป็นไปได้ตามหลักการทั่วไปของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยผ่านทางผู้แทน และสอดคล้องกับสิ่งที่ศาลรัฐธรรมนูญทั้งในอดีตและปัจจุบันก็รับรองว่าประชาชนมีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ

เพียงแต่ “กรณีที่จะเกิดกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญโดยไม่ได้มาจากการริเริ่มของรัฐสภานั้นจะเป็นไปได้อย่างไรหรือภายใต้เงื่อนไขใดนั้นยังไม่อาจจินตนาการได้ในตอนนี้

แล้วที่ผ่านมา “รัฐธรรมนูญไทย” มีกำเนิดหรือจัดทำขึ้นมาอย่างไร

ปฐมรัฐธรรมนูญของไทย กำเนิดขึ้นจากการอภิวัฒน์เมื่อย่ำรุ่งของวันที่ 24 มิถุนายน 2475 โดยคณะบุคคลที่เรียกตนเองว่า “คณะราษฎร” ซึ่งประกอบด้วยข้าราชการทหารบก ทหารเรือ และพลเรือน ที่ในทางทฤษฎี ถือว่า “ประชาชน” ได้แสดงถึงเจตนาในการประกาศความเป็นเจ้าของอำนาจสูงสุด ซึ่งเป็นจุดกำเนิดของการปกครองใน “ระบอบรัฐธรรมนูญ” ของไทย

ที่เลือกใช้คำว่า “ระบอบรัฐธรรมนูญ” นั้นก็เนื่องจากมีข้อถกเถียงว่าการปกครองของไทยที่ผ่านมาหลัง 24 มิถุนายน 2475 นั้น เป็นการปกครองในระบอบ “ประชาธิปไตย” จริงหรือไม่ หรือถ้าจริงก็จริงแค่ไหน

แต่ข้อเท็จจริงที่ไม่จำเป็นต้องถกเถียงกัน คือนับแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองดังกล่าว การปกครองของประเทศไทยก็มีรัฐธรรมนูญเป็นหลักในการปกครองประเทศตลอดมา จะมีเว้นว่างไปบ้างในระยะสั้นๆ ที่มีการรัฐประหาร แต่ก็ใช้เวลาไม่นานก็จะต้องมีรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวขึ้นมาใช้ในการปกครองประเทศต่อไป

การมี “รัฐธรรมนูญ” ไม่ได้หมายความถึงการมีประชาธิปไตยแน่นอน แต่อย่างน้อยก็เป็นการปกครองที่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดและกำหนดกฎกติกาการใช้อำนาจรัฐ

รัฐธรรมนูญของไทยฉบับแรก คือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 นำไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับถาวรที่ได้รับพระราชทานจากพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวในวันที่ 10 ธันวาคม 2475 และหลังจากนั้นประเทศไทยก็มีรัฐธรรมนูญใช้บังคับตามมาอีก 18 ฉบับ รวมถึงฉบับชั่วคราวต่างๆ ด้วย

รัฐธรรมนูญของไทยหลังจากนั้น มีที่มาเมื่อพิจารณาจากผู้จัดทำรัฐธรรมนูญก็แบ่งได้เป็นสองกลุ่ม คือ โดยองค์กรที่เป็นตัวแทนของประชาชน และโดยคณะรัฐประหาร ซึ่งอาจจะเป็นรัฐธรรมนูญที่คณะรัฐประหารจัดทำขึ้นโดยตรง ซึ่งมักจะเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราว หรือสมัยหนึ่งเรียกว่าธรรมนูญการปกครอง หรืออาจจะมาจากองค์กรที่จัดตั้งโดยคณะรัฐประหารภายหลังการยึดอำนาจ เพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรตามแนวทางที่คณะรัฐประหารกำหนด โดยอาจจะเรียกว่า “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” ก็ได้ แต่ก็เป็นสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการแต่งตั้งหรือคัดเลือกโดยฝ่ายบริหารอำนาจรัฐประหาร เช่น รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ปี 2492 โดยสมาชิกมาจากการเลือกของรัฐสภา (วุฒิสภาและสภาผู้แทน) และจากผู้สมัคร 4 ประเภทตามที่กำหนด หรือสภาร่างรัฐธรรมนูญในปี 2502 ซึ่งทำหน้าที่เป็นรัฐสภาด้วย และล่าสุดคือสภาร่างรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งแต่งตั้งโดยคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.)

นอกจากนี้ก็มีการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการพิเศษเพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญ ในชื่อต่างๆ เช่น ในการจัดทำรัฐธรรมนูญ 2534 รวมถึงในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน 2560 ก็มีทั้งการตั้งกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ (กยร.) ตามด้วย คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ซึ่งคณะหลังนี้เองคือผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน

โดยรัฐธรรมนูญไทยสองฉบับหลังที่จัดทำโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญและกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นองค์กรคณะรัฐประหาร เมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญเรียบร้อยแล้วก็มีการนำออกมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติเพื่อสร้างความชอบธรรมว่ารัฐธรรมนูญดังกล่าวมาจาก “อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ” ของประชาชนด้วย ได้แก่ รัฐธรรมนูญปี 2550 และปี 2560 ซึ่งการที่คณะรัฐประหารให้นำร่างรัฐธรรมนูญมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติเห็นชอบนี้เอง กลายเป็น “เกราะคุ้มกัน” การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ทำให้การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยประชาชนหรือองค์กรที่มีที่มาจากประชาชนนั้นไม่อาจสำเร็จตลอดรอดฝั่งไปได้เลย

ส่วนรัฐธรรมนูญที่ถือว่าจัดทำโดยองค์กรที่เป็นตัวแทนของประชาชน หรือที่ประชาชนมีส่วนร่วมในการเลือกหรือสรรหาโดยแท้นั้น ในประวัติศาสตร์มีเพียง 3 ครั้ง หรือ 3 ฉบับเท่านั้น ได้แก่ รัฐธรรมนูญปี 2489 ปี 2517 และรัฐธรรมนูญปี 2540 ที่ยังเรียกกันอยู่จนทุกวันนี้ว่าเป็น “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน”

รัฐธรรมนูญปี 2489 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีที่มาจากประชาชน โดยสภาผู้แทนราษฎรได้ตั้งกรรมาธิการวิสามัญคณะหนึ่ง เพื่อพิจารณาค้นคว้าและทบทวนว่า รัฐธรรมนูญปี 2475 นั้น สมควรได้รับการปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมอย่างไรเพื่อให้เหมาะสมกับสถานการณ์ของบ้านเมืองในขณะนั้นและเป็นประชาธิปไตยยิ่งขึ้น

รัฐธรรมนูญฉบับที่สองที่ถือว่ามีที่มาจากประชาชน คือ รัฐธรรมนูญปี 2517 ซึ่งร่างขึ้นภายหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ซึ่งเป็นเหตุให้จอมพลถนอม กิตติขจร ลาออกจากตำแหน่งและเดินทางออกไปนอกประเทศ นายสัญญา ธรรมศักดิ์ ได้รับการโปรดเกล้าฯแต่งตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรี เพื่อภารกิจในการดำเนินกระบวนการให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่มาจากการเรียกร้องของประชาชนอันเป็นชนวนเหตุของเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2517 เพื่อให้ประเทศมีการปกครองที่เป็นประชาธิปไตยโดยแท้จริง

แต่อย่างไรก็ตามในขณะนั้น ธรรมนูญการปกครองชั่วคราว 2515 ก็ยังคงมีผลใช้บังคับอยู่ สภานิติบัญญัติแห่งชาติเดิมก็ยังคงปฏิบัติหน้าที่ต่อไป แม้จะมีสมาชิกบางส่วนลาออกไปด้วยแรงกดดันทางการเมืองบ้างแต่ก็ถือว่ายังคงสถานะความเป็นองค์กรอยู่ จนในที่สุดก็ได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯแต่งตั้งสมาชิกสมัชชาแห่งชาติจำนวนทั้งสิ้น 2,347 คน ซึ่งโดยปริมาณทำให้ต้องไปประชุมกันที่ราชตฤณมัยสมาคม หรือสนามม้านางเลิ้ง สมัชชาแห่งชาตินี้จึงถูกเรียกว่า “สภาสนามม้า” และจัดการเลือกตั้งกันเองจนได้รายชื่อสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติจำนวน 299 คน

จากนั้น นายสัญญา ธรรมศักดิ์ นายกรัฐมนตรีก็ได้ตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นให้แล้วเสร็จในเวลาสามเดือน แล้วจึงส่งร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวไปให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนที่มารวมกันเป็นสมัชชาแห่งชาติหรือสภาสนามม้าข้างต้น) เป็นผู้พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญปี 2517 จึงถือว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ เป็นรัฐธรรมนูญที่มีที่มาจาก “องค์กรที่เป็นตัวแทนของประชาชน” เป็นผู้พิจารณา แต่ก็สังเกตว่าผู้ยกร่างก็ไม่ใช่ตัวแทนหรือผู้ที่ประชาชนเลือกหรือเห็นชอบไม่ว่าจะโดยตรงหรือโดยอ้อมแต่อย่างใด

ส่วนรัฐธรรมนูญฉบับล่าสุดที่ถือเป็น “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” คือรัฐธรรมนูญปี 2540 นี้ ซึ่งถือเป็นการกำเนิดรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยอาศัยอำนาจที่รัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้บังคับอยู่ในขณะที่จัดทำรัฐธรรมนูญนั้นกำหนดไว้ตามทฤษฎีทุกประการ โดยรัฐธรรมนูญปี 2540 มีที่มาจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญปี 2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) ปี 2539 ซึ่งกำหนดให้มี “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” ขึ้นมายกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับ

ซึ่ง “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” ที่ยกร่างรัฐธรรมนูญ 2540 นั้น ประกอบด้วยสมาชิกสองประเภท คือ สมาชิกซึ่งรัฐสภาเลือกจากรายชื่อของประชาชนที่สนใจสมัครและคัดเลือกกันเองมาแล้วจนเหลือเป็นผู้แทนจังหวัดละ 10 คน โดยรัฐสภาจะเลือกให้เหลือตัวแทนจังหวัดละ 1 คน ไปประกอบกับผู้ที่รัฐสภาเลือกจากผู้เชี่ยวชาญหรือผู้มีประสบการณ์ จำนวน 23 คน จากผู้เชี่ยวชาญสาขากฎหมายมหาชน และผู้เชี่ยวชาญสาขารัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์ ประเภทละ 8 คน เป็น 16 คน รวมกับผู้มีประสบการณ์ด้านการเมือง การบริหารราชการแผ่นดินหรือการร่างรัฐธรรมนูญ ตามหลักเกณฑ์ที่ประธานรัฐสภากำหนดอีก 7 คน

ส.ส.ร.ข้างต้นมีหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลา 240 วัน แล้วให้นำเสนอต่อรัฐสภา โดยรัฐสภาจะต้องพิจารณาเพื่อให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ โดยจะแก้ไขเพิ่มเติมประการใดมิได้ ซึ่งถ้ารัฐสภาเห็นชอบ ประธานรัฐสภาก็จะนำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย แต่ถ้ารัฐสภาไม่ให้ความเห็นชอบ ก็จะนำร่างรัฐธรรมนูญนั้นไปดำเนินการจัดให้มีประชามติเพื่อให้ประชาชนออกเสียงว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญที่ ส.ส.ร.เสนอ หากประชาชนลงประชามติเห็นชอบ ก็ให้ดำเนินการนำร่างรัฐธรรมนูญนั้นขึ้นทูลเกล้าฯต่อไป

การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของสภาร่างรัฐธรรมนูญดำเนินไปจนแล้วเสร็จในช่วงเวลาที่เกิดวิกฤตทางเศรษฐกิจปี พ.ศ.2540 ที่รู้จักกันในชื่อของ “วิกฤตต้มยำกุ้ง” ดังนั้น แม้ในช่วงเวลาดังกล่าวจะมีกระแสต้านของบรรดานักการเมือง ส.ส.และ สว.ที่ไม่เห็นด้วยกับโครงสร้างระบบการเมืองในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่และการเลือกตั้งรูปแบบใหม่ที่ไม่คุ้นเคย รวมถึงบรรดากำนันผู้ใหญ่บ้านที่หวั่นเกรงการกระจายอำนาจตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่จะก่อให้เกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและยุบเลิกระบบกำนันผู้ใหญ่บ้าน ก็รวมตัวกันออกมาถือ “ธงเหลือง” กลางเมืองหลวงที่เป็นถิ่นของกระแส “ธงเขียว” และ “ริบบิ้นเขียว” ที่สนับสนุนการมีรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูป ด้วยแรงสนับสนุนของประชาชน ทำให้ในที่สุด รัฐสภาได้มีมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งต่อมากลายเป็นรัฐธรรมนูญ “ฉบับประชาชน” ปี 2540

จากที่มาทางประวัติศาสตร์ดังกล่าวข้างต้น จะสังเกตว่ายังไม่เคยมีรัฐธรรมนูญไทยฉบับใดที่จัดทำขึ้นโดย “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และมีอำนาจในการ “เห็นชอบ” ร่างรัฐธรรมนูญที่ ส.ส.ร.นั้นจัดทำขึ้นโดยไม่ผ่านกลไกของรัฐสภาเลยแม้แต่ฉบับเดียว