| ที่มา | มติชนรายวัน |
|---|---|
| ผู้เขียน | พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ |
ผมไม่สนใจข่าวลือในช่วงนี้ที่กล่าวกันว่า การบริหารจัดการเขตเศรษฐกิจพิเศษ โดยเฉพาะในพื้นที่ชายแดน ของคณะรัฐบาลนี้ด้วยการใช้มาตรา 44 จะเป็นชนวนสำคัญที่ทำให้เกิดความแตกแยกระหว่างบรรดาองค์กรพัฒนาเอกชนและคนดีที่ลุกมาต้านประชาธิปไตยแล้วเปิดโอกาสหรือแม้กระทั่งสนับสนุนทั้งอย่างออกหน้าออกตา หรือแบบไม่เปิดตัวมากนักต่อการยึดอำนาจรัฐด้วยการฉีกรัฐธรรมนูญที่ผ่านมา
สิ่งที่ผมสนใจก็คือ ในเรื่องของการที่มีทั้งองค์กรพัฒนาเอกชน และชาวบ้านจำนวนหนึ่งออกมาประท้วงรัฐบาล ในเรื่องของการใช้มาตรา 44 ในการยกเว้นการใช้กฎหมายผังเมืองในการบังคับการใช้ที่ดินในเขตเศรษฐกิจพิเศษ ซึ่งผมว่าเป็นมิติที่น่าสนใจแต่ทำไมคนที่เรียนเรื่องผังเมือง หรือทำมาหากินในเรื่องของการให้คำปรึกษาแก่หน่วยงานรัฐบาลในเรื่องผังเมือง หรือที่เคยถูกเรียกว่าเป็นผู้เชี่ยวชาญเรื่องผังเมืองนั้นไม่ออกมาส่งเสียงอะไรกันบ้าง กลับปล่อยให้ชาวบ้านและองค์กรพัฒนาเอกชนออกมาเรียกร้องและถูกห้ามการชุมนุมตามที่ข่าวปรากฏอยู่หลายวันแล้ว
ผมจะเล่าให้ฟังว่าทำไม …
บทสนทนาที่น่าเบื่ออย่างหนึ่งในชีวิตของผมก็คือการที่ผู้ร่วมสนทนามักจะให้ความเห็นว่า ดีแล้วที่เรียนด้านผังเมืองมา เพราะประเทศนี้ขาดผังเมืองที่ดี ดีแล้วที่เราจะได้วางผังเมืองกันสักที เพราะมันวุ่นวายไปหมด
สิ่งที่ผมเกรงใจผู้หลักผู้ใหญ่ที่ถามไถ่ผมในประเด็นนี้เสมอก็คือ ผมก็อยากจะทราบว่าไอ้ผังเมืองที่ดีนั้นมันคืออะไร มันเป็นผังเมืองของใคร?
จริงเหรอที่เราต้องการผังเมืองที่ดีในความหมายที่ว่าเราต้องการกำหนดทิศทางการพัฒนา (development planning) และการควบคุมการพัฒนา (development control) ซึ่งเป็นสองด้านที่มีควบคู่กันตามตำราที่ผมร่ำเรียนมาในสมัยปริญญาโท เพราะผมก็เห็นมีความพยายามในการปรับเปลี่ยนการกำหนดการใช้ที่ดินให้มีการพัฒนาได้มากขึ้น ในบ้านเรา แต่ไม่มีการกำหนดอะไรที่เกี่ยวกับการจัดหาพื้นที่หรือที่พักอาศัยให้กับคนรายได้น้อยอย่างจริงจัง หรือได้สัดส่วนกับการส่งเสริมการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินให้คนมีอันจะกิน?
ตอนที่เรียนปริญญาโทด้านเศรษฐกิจที่ดินที่เน้นเรื่องการวางผังเมืองในอังกฤษ ผมถูกบังคับให้อ่านประวัติศาสตร์การพัฒนาที่ดินของอังกฤษจนตาแฉะก็เพื่อให้เข้าใจจิตวิญญาณของสิ่งที่เรียกว่าการวางผังเมืองและชนบท (Town and Country Planning) ไม่ใช่การวางผังเมืองอย่างเดียว แต่ต้องวางผังชนบทด้วย
การวางผังนั้นมันคือสิ่งที่มากกว่าการกำหนดการใช้ที่ดิน แต่มันเป็นเรื่องของอำนาจการต่อรองของคนในท้องถิ่นที่มีต่อการพัฒนา การวางผังในอังกฤษจึงเป็นเรื่องของท้องถิ่นเป็นใหญ่ ไม่ใช่เรื่องของรัฐบาลกลาง กล่าวคือรัฐบาลท้องถิ่นมีหน้าที่กำหนดผัง ซึ่งไม่จำเป็นต้องหมายถึงแค่การจัดโซนนิ่งด้วยซ้ำ แต่หมายถึงการออกใบอนุญาตให้พัฒนาที่ดิน ซึ่งแม้ว่าเจ้าของที่ดินนั้นจะมีสิทธิในการครอบครองที่ดิน แต่สิทธิในการพัฒนาที่ดินนั้นเป็นของท้องถิ่น
หมายความง่ายๆ ว่า ต่อให้ไม่ผิดกฎหมายอาคารเลย แล้วเป็นเจ้าของที่ดินเอง แต่ถ้าท้องถิ่นคือชาวบ้านด้วยกันเขาไม่อยากให้มีนี่ก็สร้างไม่ได้นะครับ แต่ในตอนนั้นเขาก็เริ่มเถียงกันเยอะว่ามันจะขัดกับทิศทางตลาดเสรีไหม ส่วนคนที่ไม่เอาเขาก็บอกว่าท้องถิ่นต้องเป็นใหญ่หล่ะครับ
การพูดถึงการวางผังเมืองของอังกฤษจึงหมายถึงการวางผังท้องถิ่น โดยคนในท้องถิ่น และนั่นคือจิตวิญญาณของการวางผังเมือง ไม่ใช่เรื่องของผู้เชี่ยวชาญที่รับจ้างรัฐบาลในนามของบริษัทที่ปรึกษา หรือรับจ้างทำเฟอร์นิเจอร์เมือง หรือปรับภูมิทัศน์เมืองเฉยๆ
ดังนั้นเมื่อเราอ่านแผนการพัฒนาท้องถิ่น หรือผังเมือง ไม่ว่าจะเป็นแค่แผน หรือผังการใช้ที่ดิน สิ่งที่เราจะเห็นนั้นไม่ได้มีค่าตรงแนวคิดกิ๊บเก๋ประเภทเมืองน่าอยู่ไหม เมืองสุขภาพดีไหม แต่ผังเมืองมันก็คือเอกสารที่สะท้อนสัมพันธภาพทางอำนาจของคนในท้องถิ่นนั่นแหละครับ
เรื่องนี้ไม่ได้จบแค่สมัยที่ผมเรียนปริญญาโท เพราะเมื่อผมข้ามฟากมาเรียนปริญญาเอกที่สหรัฐอเมริกา ที่สำนักการศึกษาที่เป็นหนึ่งในตำนานของการวางผังเมืองและภูมิภาคของประเทศนี้ สิ่งที่ผมถูกพร่ำสอนทั้งในวิชาเรียน และในการรำลึกถึงตำนานของคณะก็คือ อาจารย์ที่ก่อตั้งภาควิชาการวางแผนภาพและเมืองของผมนั้นได้สอนลูกศิษย์ลูกหารุ่นแล้วรุ่นเล่าว่า “ผังเมือง” หรือ “ผังของท้องถิ่น” นั้นก็คือ “รัฐธรรมนูญของท้องถิ่น”
ประโยคนี้ในอเมริกานั้นไม่ต้องอธิบายต่อ เพราะรัฐธรรมนูญของอเมริกาเป็นแม่ของทุกสถาบัน การปกป้องรัฐธรรมนูญของพวกเขาก็คือสิ่งสำคัญที่นิยามการเป็นชุมชนจินตกรรมที่เรียกว่าชาติ ดังนั้นเมื่อเราจะวางผังเมือง หรือผังของการใช้ที่ดินของท้องถิ่น มันก็คือเราต้องทำให้คนรู้สึกว่าผังเมืองก็คือรัฐธรรมนูญที่ทุกคนในท้องถิ่นเขานับถือ
ในหลายปีที่ผ่านมาเมื่อผมจบการศึกษากลับมาในประเทศไทย ผมทราบดีว่าถ้าพูดว่าผังเมืองนั้นคือรัฐธรรมนูญของท้องถิ่นนั้นมันคงเป็นเรื่องตลก เพราะสังคมเราฉีกรัฐธรรมนูญกันเป็นเรื่องธรรมดา หรือบ้างก็ทำให้รัฐธรรมนูญเป็นเพียงคำสั่งของฝ่ายที่ได้เปรียบทางการเมือง ด้วยว่ามันไม่ได้เป็นเอกสารที่ระบุถึงหลักการของการอยู่ร่วมกันอย่างเสรี เท่าเทียม และเป็นธรรม ผมพยายามบอกคนที่ถามว่าบ้านเมืองเราขาดอะไร โดยคำตอบก็คือเราขาดผังเมืองในความหมายของ “หลักเมือง” หรือสิ่งที่ศักดิ์สิทธิ์พอที่เราจะไม่ละเมิด สิ่งที่ร้อยเอาจิตวิญญาณทุกอย่างในการมีชีวิตร่วมกันเข้าไว้ เราขาดสิ่งที่เรายึดเหนี่ยวร่วมกัน สิ่งที่เราหวงแหน สิ่งที่เราคิดว่าเราอยากมีไว้เป็นแนวทางในการหนดการเปลี่ยนแปลงที่ทำให้ลูกหลานเรามีชีวิตที่ดี และมีโอกาสที่ไม่น้อยกว่าคนรุ่นเรา
ในแง่นี้ผังเมืองจึงไม่ใช่เอกสารทางเทคนิคของผู้เชี่ยวชาญ หรือเอกสารที่สะท้อนแนวคิดกิ๊บเก๋ที่เห่อตามฝรั่งที่ผันแปรไปตามยุคสมัย แต่ผังเมืองมันเป็นเรื่องของจิตวิญญาณบางอย่างที่ต้องมีขึ้น หรือสถาปนาขึ้นให้ได้ก่อน ไม่ใช่เรามองมันว่าเป็นเอกสารข้อกำหนดที่พร้อมจะหลีกเลี่ยง หรือแสวงหาประโยชน์จากมัน หรือมีไว้จูงใจให้คนมาลงทุนแต่เพียงเท่านั้น
ความจริงไม่ต้องอ้างไปไกล ถ้าใครเรียนหรือสนใจเรื่องผังเมืองของบ้านเราเนี่ย จิตวิญญาณเรามีก็คือการพูดถึงการต้องจัดทำผังเมือง และพูดถึงการจัดทำผังเองเฉพาะ ซึ่งเรื่องเหล่านี้ก็อธิบายง่ายๆ ได้ว่า บ้านเราก็ห่วงกังวลในทิศทางการพัฒนาอยู่ไม่น้อย แม้ว่าในอดีตจะมอบอำนาจให้สวนกลางจัดทำมากอยู่เสียหน่อย แต่อย่างน้อยก็สะท้อนว่าเราก็ห่วงใยเรื่องการกำกับการพัฒนาอยู่ แม้ว่าการจัดทำจะล่าช้าก็ตาม แต่สมัยนี้มันดูเหมือนสวนกระแสอย่างไรไม่ทราบ เช่นมีการลดทอนกฎเกณฑ์โดยอ้างว่าเป็นอุปสรรคต่อการลงทุนหรือการพัฒนา ทั้งที่จิตวิญญาณของกฎหมายที่กลายเป็นอุปสรรคนั้นมันมีไว้เพื่อกำกับการพัฒนาให้คนในวันนี้และวันข้างหน้าแท้ๆ
พูดอีกอย่างก็คือ กฎหมายผังเมืองมันมีจิตวิญญาณของมันเอง มันไม่ใช่กฎหมายในแง่ของคำสั่งรัฐบาลที่เมื่อใครมีอำนาจก็ยกเลิกมันได้ง่ายๆ คนที่เป็นพลังเบื้องหลังของผังเมืองคือชุมชนดังนั้นต้องให้ชุมชนเขาบังคับใช้หรือยกเลิก ไม่ใช่อำนาจของเผด็จการหรือรัฐบาลที่เป็นคนนอกพื้นที่มาจัดการ
ที่สำคัญการจะปรับเปลี่ยนการบังคับใช้กฎหมายผังเมืองในช่วงที่สังคมไม่ได้เป็นประชาธิปไตยนี่ยิ่งต้องระมัดระวังมากไปอีก เพราะข้ออ้างในเรื่องทำรัฐประหารคือข้ออ้างเรื่องการเมือง ไม่ใช่ข้ออ้างเรื่องเศรษฐกิจ แต่สิ่งที่รัฐบาลรัฐประหารทำอยู่ไม่ใช่น้อยคือปรับเปลี่ยนนโยบายทางเศรษฐกิจที่นำไปสู่ความขัดแย้งทางการเมือง ซึ่งอาจจะทวีความขัดแย้งทางการเมืองมากขึ้นไปอีก เรื่องแบบนี้ไม่ควรเร่งรีบในการทำโดยอ้างว่าจะไล่ตามต่างชาติไม่ทัน เพราะหากจะใช้ข้ออ้างการไล่ตามต่างชาติหรือเสียโอกาสทางเศรษฐกิจเพื่อจะอยู่ในอำนาจต่อไปเช่นนี้ รัฐบาลรัฐประหารก็คงจะอยู่ต่อไปเรื่อยๆ นั่นแหละครับจนกว่าบ้านเมืองจะพัฒนานั่นแหละครับ
คำว่า “เมือง” ก็ คืออีกอย่างที่เราควรจะตั้งคำถามให้ดี คำว่าเมืองในสังคมไทยนั้นไม่ได้หมายถึงเฉพาะพื้นที่ปลูกสร้างเท่านั้น แต่มันหมายถึงการเป็นชุมชนซึ่งมีหลายระดับ คำว่าเมืองมันสะท้อนถึงจินตกรรมและจินตภาพของความเป็นสาธารณะ ซึ่งไม่ได้จำกัดเฉพาะเรื่องของตัวเมืองที่มีสิ่งปลูกสร้าง เพราะคำว่าบ้านเมืองนั้นมันมีความหมายของการเป็นชุมชนการเมืองบางอย่าง มันเป็นสิ่งที่สะท้อนความเป็นชาติ เป็นชาติบ้านเมือง ดังนั้นการบริหารจัดการบ้านเมือง และจัดการเมืองที่ดีมันก็เป็นเรื่องสำคัญของชาติ ในแง่นี้การพูดถึงผังเมืองมันจึงไม่ใช่เฉพาะเรื่องของการออกแบบสิ่งปลูกสร้างหรือพื้นที่
แต่มันหมายถึงการบริหารจัดการชีวิตของผู้คน และการจัดการเรื่องเหล่านี้ในยุคสมัยใหม่มันเป็นเรื่องของพลเมือง ที่เขาอยู่ร่วมกัน ร่วมกันคิดค้นหาทางออกต่อปัญหาต่างๆ ร่วมกัน
เมืองในฐานความเป็นสาธารณะจึงเป็นฐานคิดใหม่ สาธารณะไม่ได้หมายถึงรัฐหรือรัฐบาล แต่หมายถึงการที่คนสามารถเข้ามาร่วมกันตัดสินใจได้ และมีอิสระจากรัฐในระดับหนึ่ง นั่นคือไม่ต้องมองในแบบรัฐคือวางระเบียบแบบที่รัฐโดยเฉพาะรัฐที่เป็นคนนอกพอใจ แต่หมายถึงการจัดระเบียบแบบที่คนภายในเขาเข้าใจกันเองก็ได้ หากการจัดระเบียบภายนอกมันจะสร้างปัญหาให้คนภายใน ก็จะต้องปรับเปลี่ยนหรือต่อรองกัน สิ่งเหล่านี้ไม่ได้หมายถึงรัฐหายไป แต่รัฐอาจจะไม่ต้องเข้ามาวุ่นวายทุกเรื่อง หากแต่จะเข้ามาเป็นกลไกส่งเสริมให้ชุมชนขับเคลื่อนตัวเองไปได้ ด้วยการวางกรอบการใช้อำนาจและตัดสินใจร่วมของพวกเขาเอาไว้
ใครจะมองเรื่องผังเมืองว่าเป็นประเด็นเรื่องเทคนิคหรือกฎระเบียบก็ว่าไป แต่สิ่งที่สำคัญสำหรับผมคือจิตวิญญาณของชุมชน ที่อยู่เบื้องหลังกฎหมายผังเมืองและการบังคับใช้กฎหมายผังเมือง คนเราถ้ามีจิตวิญญาณที่ถูกต้องแล้ว จะแสวงหาเทคนิคอะไรมาใช้ก็ไม่ยาก เพราะเข้าใจเป้าหมายว่าจะใช้มันเพื่ออะไร
มันจึงเป็นเรื่องน่าเศร้าที่เรามองว่ากฎหมายผังเมืองเป็นเพียงเครื่องมือ หรือเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนา พอๆ กับมันจึงเป็นเรื่องน่าเศร้าที่เราพบว่าการปะทุขึ้นของปัญหาผังเมืองกำลังเกิดขึ้นในพื้นที่ชายแดน และพื้นที่ชนบท ไม่ใช่พื้นที่เมืองที่เราคุ้นชิน และกลับเป็นว่ากฎหมายผังเมืองที่เรารู้สึกเป็นอุปสรรคนั้นความจริงมันเป็นสิ่งที่ควรจะศักดิ์สิทธิ์ที่จะคุ้มครองชีวิตของคนในพื้นที่และลูกหลานของเขา แต่สิ่งที่ควรจะศักดิ์สิทธิ์เหล่านั้นกลับกำลังถูกสิ่งที่ถูกทำให้ศักดิ์สิทธิ์กว่าเช่นการพัฒนาโรงงาน และอำนาจจากการทำรัฐประหาร มาสถาปนาอำนาจแห่งความศักดิ์สิทธิ์เหนือกว่าอำนาจของชุมชน
และบ้านเมืองก็คงจะอยู่กันอย่างดัดจริตด้วยบนสนทนาปลอมๆ ต่อไปว่า … ดีแล้วที่เมืองไทยจะได้ผังเมืองกันสักที ทั้งที่เมื่อเวลาที่ผังเมืองจะเปล่งอานุภาพความศักดิ์สิทธิ์ที่จะคุ้มครองลูกหลานและทำให้อยู่กันอย่างมีศักดิ์ศรีและรู้ทันการพัฒนา ผังเมืองเหล่านั้นก็จะต้องถูกปรับเปลี่ยนหรือยกเลิกยกเว้นกันต่อไป …
