ระบอบรัฐสภา 101 – ในฐานะของนักกฎหมายรัฐธรรมนูญ เคยได้รับคำถามจากมิตรสหายหลายท่านตั้งข้อสังเกตว่า ระบบการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญปี 2560 ที่ให้พรรคการเมืองแจ้งรายชื่อบุคคลซึ่งพรรคการเมืองนั้นมีมติว่าจะเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 88 นั้น ใกล้เคียงกับการเลือกตั้ง “ผู้นำประเทศ” โดยทางอ้อมคล้ายๆ กับการเลือกประธานาธิบดีสหรัฐผ่านคณะผู้เลือกตั้ง (electoral college) หรือเปล่า
ข้อสังเกตและคำถามของมิตรสหายเรื่องนี้นับว่าน่าสนใจ แล้วในที่สุดก็มีเหตุที่สมควรจะอธิบายเรื่องนี้ไว้ในคอลัมน์อย่างเป็นสาธารณะในห้วงเวลาที่การเลือกตั้งต้นปี พ.ศ.2569 เหลือเวลาอีกราวหนึ่งเดือนพอดี
สำหรับคำตอบต่อคำถามของมิตรสหายข้างต้น คือ “เกือบใช่และใกล้เคียง” แต่ก็ยัง “ไม่เหมือน และไม่ใช่”
ก่อนอื่น เชื่อว่าผู้สนใจการเมืองคงทราบดีแล้วว่า ประเทศไทยเราปกครองในระบอบประชาธิปไตยรูปแบบรัฐสภาที่ในการเลือกตั้งทั่วไปนั้น ประชาชนจะใช้สิทธิเลือกตั้ง “ผู้แทน” ของตนไปทำหน้าที่ในสภาผู้แทนราษฎร และสภาผู้แทนราษฎรดังกล่าวจะไปเลือก “นายกรัฐมนตรี” มาเพื่อตั้งรัฐบาลบริหารประเทศภายใต้ความรับผิดชอบต่อรัฐสภาต่อไป
ระบอบรัฐสภาของไทยและหลายประเทศในโลกมีที่มาจากระบบของประเทศอังกฤษ ซึ่งเดิมนั้นพระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งรัฐมนตรีหรือเสนาบดีมาช่วยบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งต่อมาเมื่ออำนาจมาอยู่ในสภาผู้แทนราษฎรที่มีที่มาจากประชาชน และพระราชอำนาจบริหารประเทศของพระมหากษัตริย์ค่อยๆ ถ่ายโอนมา ก็พัฒนาไปสู่หลักการว่า “คณะรัฐมนตรี” หรือฝ่ายบริหารนั้นจะต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎร และเริ่มมีการกำหนดตำแหน่ง “หัวหน้ารัฐบาล” ที่เรียกว่า “รัฐมนตรีอันดับหนึ่ง” (Prime Minister) หรือ “นายกรัฐมนตรี” ขึ้นในต้นศตวรรษที่ 20
โดยก่อนหน้านั้นก็เคยมี “ผู้นำของฝ่ายบริหาร” (ที่ยังไม่เรียกว่านายกรัฐมนตรี) อังกฤษที่ไม่ได้รับความเห็นชอบด้วยเสียงข้างมากของสภาผู้แทนราษฎรจนไม่สามารถบริหารประเทศได้จนแล้วจนรอด เพราะไม่สามารถผ่านกฎหมายใดๆ ได้เลย เกิดเป็นบรรทัดฐานและประเพณีทางรัฐธรรมนูญว่า “นายกรัฐมนตรีจะต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมืองที่ได้รับการสนับสนุนโดยเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร”
ประเทศไทยซึ่งยึดถือรูปแบบการปกครองแบบนี้มาตั้งแต่อภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ.2475 ก็ถือหลักการว่า “นายกรัฐมนตรี” จะต้องได้รับการสนับสนุนจากสภาผู้แทนราษฎรเช่นกัน แต่ก่อนหน้าปี พ.ศ.2534 นั้น ด้วยระบอบประชาธิปไตย “ครึ่งใบ” ของไทย ทำให้อาจจะมีผู้ที่ไม่ได้เป็น ส.ส. ไม่ได้ผ่านการเลือกตั้งของประชาชน แต่สภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภาให้ความเห็นชอบให้เป็น “นายกรัฐมนตรี” ก็ได้ จนกระทั่งเกิดเหตุการณ์พฤษภาทมิฬในปี พ.ศ.2535 ที่สังคมไทย “ไม่ยอมรับ” นายกรัฐมนตรีจากคนนอกที่ประชาชนไม่ได้เลือก ซึ่งเป็นการวางบรรทัดฐานทางรัฐธรรมนูญที่สำคัญที่สุด และทำให้รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มายึดถือหลักการว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจาก ส.ส.เรื่อยมา จนกระทั่งมาเปลี่ยนแปลงหลักการนี้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน 2560 ดังจะได้อธิบายต่อไป
เมื่อหลักการว่า “นายกฯต้องมาจาก ส.ส.ที่ผ่านการเลือกจากสภาผู้แทนราษฎร” นั้นมั่นคงในทางตัวบทแล้ว ก็เกิด “ประเพณี” ทางการเมืองขึ้นมาว่า ในการเลือกตั้งแต่ละครั้ง พรรคการเมืองที่คาดหวังว่าตนจะชนะการเลือกตั้งได้เป็นรัฐบาลปกครองประเทศ ก็จะประกาศตัว “ว่าที่นายกรัฐมนตรี” คือบุคคลที่พรรคมุ่งหมายเลือกให้เป็นนายกรัฐมนตรีหากชนะการเลือกตั้งและรวบรวมเสียงข้างมากได้ ประเพณีนี้ปรากฏชัดเจนในช่วงปี 2543 เป็นต้นมา โดยผู้ที่พรรคการเมืองประกาศหรือชูให้เป็นว่าที่นายกรัฐมนตรีนี้อาจจะเป็นหัวหน้าพรรคนั้นหรือไม่ก็ได้ แต่ส่วนใหญ่แล้วจะเป็นผู้สมัคร ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อหมายเลขหนึ่งหรือเบอร์ต้นๆ เพื่อให้มั่นใจว่าผู้นั้นจะได้รับเลือกเป็น ส.ส.เข้ามาในสภาและมีสิทธิได้รับเลือกให้เป็นนายกรัฐมนตรีได้ตามรัฐธรรมนูญ
ประเพณีทางการเมืองเรื่อง “ว่าที่นายกฯ” นี้เองที่เป็นต้นแบบของมาตรา 88 ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน แต่อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญปี 2560 นี้ก็ยังวางกับดักไว้โดยไม่ได้กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส.ที่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนอีกแล้ว แต่กำหนดให้พรรคการเมืองแต่ละพรรค จะต้องเสนอชื่อบุคคลที่พรรคจะสนับสนุนให้เป็น นายกรัฐมนตรีไม่เกินพรรคละ 3 ชื่อ ซึ่งบุคคลในรายชื่อดังกล่าวนี้จะเป็นผู้สมัคร ส.ส.ด้วยหรือไม่ก็ได้ ซึ่งนั่นก็ก่อให้เกิดปัญหาไปอีกรูปแบบหนึ่ง เป็นปัญหาเดียวกับที่พรรคประชาชนอ้างเป็นเหตุผลในการสนับสนุนให้นายอนุทิน ชาญวีรกูล เป็นนายกรัฐมนตรีคนก่อนหน้าโดยพร้อมเพรียงเสียงไม่แตกดังที่ได้รู้กัน
ทั้งหมดนี้คือประวัติศาสตร์และหลักการเกี่ยวกับที่มาของ “หัวหน้ารัฐบาล” หรือ “ผู้นำประเทศ” ของไทยภายใต้การปกครองระบอบประชาธิปไตยรูปแบบรัฐสภา
ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า “ผู้นำประเทศ” ของไทยมาจาก “การเลือกตั้งทางอ้อม” ของประชาชน แต่ก็แตกต่างกันโดยสิ้นเชิงจากการเลือกตั้งประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกาที่กระทำผ่าน “คณะผู้เลือกตั้ง” ในสาระสำคัญและในเชิงหลักการ
ทั้งนี้ เพราะรูปแบบการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของสหรัฐอเมริกานั้นเป็นแบบการแบ่งแยกอำนาจโดยเคร่งครัด ประชาชนชาวสหรัฐจะใช้สิทธิเลือกตั้งทั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และ “คณะผู้เลือกตั้ง” ซึ่งทำหน้าที่เพื่อไปเลือกประธานาธิบดีแยกจากกันได้โดยสิ้นเชิง และก็เป็นเรื่องธรรมดาที่บางคนอาจจะเลือกประธานาธิบดีจากพรรคหนึ่ง และเลือกสมาชิกรัฐสภา (ส.ส.และ ส.ว.) จากอีกพรรคหนึ่งเพื่อถ่วงดุลอำนาจกัน
เรื่องนี้เองทำให้การ “เลือกนายกรัฐมนตรี” โดย ส.ส.ของไทย จะแตกต่างจากคณะผู้เลือกตั้งประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา กล่าวคือ การเลือก “คณะผู้เลือกตั้ง” ประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกานั้น ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งมี “เจตนาเดียว” คือการเลือกให้บุคคลนั้นไปเลือกประธานาธิบดีแทนตน ดังนั้น ผู้เลือกตั้งที่ได้รับเลือกให้เป็นคณะผู้เลือกตั้งนั้นจึงไม่มีหน้าที่อื่น และโดยประเพณีการปกครองและกฎหมายอื่นๆ แล้ว เขาไม่สามารถเลือกบุคคลอื่นแทนได้ เพราะเป็นการเลือก “ตัวบุคคล” มาเป็นประมุขฝ่ายบริหารโดยตรงแบบ (Winner-takes-all)
ในขณะที่การเลือกตั้งใหญ่ของไทยนั้นมีเพียงครั้งเดียวคือการเลือก “สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร” ที่โดยหลักแล้วเป็นการเลือก “ผู้แทน” ของประชาชนไปใช้อำนาจนิติบัญญัติและอำนาจทางรัฐสภาอื่น ซึ่งการ “เลือกนายกรัฐมนตรี” นั้นเป็นเพียง “หนึ่งในหน้าที่และอำนาจ” ของ ส.ส.ที่จะทำหน้าที่ดังกล่าว “แทน” ประชาชนผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งในการตัดสินใจหาผู้ที่เหมาะสมที่สุด
จริงอยู่ที่โดยหลักการแล้ว การที่ประชาชนไปใช้สิทธิเลือกตั้ง ส.ส.ในการเลือกตั้งทั่วไปหรือในการเลือกตั้งใหญ่ จะเท่ากับเป็นการเลือกนายกรัฐมนตรีด้วยซึ่งสะท้อนผ่านกลไกของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ที่กำหนดให้พรรคการเมืองต้องเสนอชื่อบุคคลที่ตนจะสนับสนุนให้เป็นนายกรัฐมนตรีก็ตาม แต่ก็ไม่ได้หมายถึงว่า ส.ส.ของพรรคการเมืองใดจะสนับสนุนหรือเลือกนายกฯ ได้เฉพาะคนที่พรรคการเมืองนั้นกำหนดไว้ในรายชื่อ
ดังนั้น โดยหลักการแล้ว จึงอธิบายได้ว่า การเลือกตั้ง ส.ส.ของประชาชนนั้น ส่วนหนึ่งคือการเลือกให้ ส.ส.ของพรรคใดให้ไปเลือกผู้ที่พรรคการเมืองนั้นประกาศว่าจะสนับสนุนให้เป็นนายกรัฐมนตรี “เท่าที่เป็นไปได้” และหากไม่สำเร็จ ก็ให้ไปเลือกหรือสนับสนุนบุคคลที่พรรคการเมืองเห็นสมควร
ไม่ต่างจากการที่สมาชิก “พรรคประชาชน” ได้เลือกให้ “อนุทิน ชาญวีรกูล” เป็นนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 5 กันยายน 2568 ที่ผ่านมา
ซึ่งทั้งหมดนี้เป็นหลักทั่วไปของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยรูปแบบสภา และเป็นหลักที่ไม่ควรบิดเบือนไปในทางใด
ดังนั้น การเลือกพรรคการเมืองใดแล้วจะมั่นใจได้ว่าจะได้บุคคลที่พรรคนั้นประกาศสนับสนุนให้ได้เป็น “นายกรัฐมนตรี” อย่างแน่นอนแล้ว พรรคการเมืองดังกล่าวจะต้องชนะการเลือกตั้งด้วยจำนวน ส.ส.รวมทั้งประเทศ อย่างน้อยเกินกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมดที่ผ่านการเลือกตั้งเข้ามา หรืออย่างน้อย 251 คน
ดังนั้น หากพรรคการเมืองใด แม้ว่าจะชนะการเลือกตั้งเป็นที่หนึ่ง แต่ถ้าได้เสียงไม่เกินกึ่งหนึ่ง ก็ไม่จำเป็นว่าผู้ที่พรรคการเมืองนั้นกำหนดหรือประกาศไว้จะได้เป็นนายกรัฐมนตรีเสมอไป และการชนะการเลือกตั้งถ้าไม่ใช่การชนะมาเกินกึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎร ก็ไม่ใช่ความชอบธรรมที่สุดหนึ่งเดียวที่บุคคลที่พรรคนั้นเสนอชื่อจะได้เป็นนายกรัฐมนตรี
เพียงแต่โดยประเพณีทางการเมืองในระบอบรัฐสภา จะให้สิทธิแก่พรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งเป็นอันดับหนึ่งนั้นสามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ก่อน และในระหว่างนั้นพรรคการเมืองอื่นที่ไม่ได้ชนะการเลือกตั้งเป็นที่หนึ่ง ไม่สมควรที่จะจัดตั้งรัฐบาลแข่ง
หากเมื่อพรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งเป็นที่หนึ่งข้างต้นนั้นไม่สามารถที่จะรวบรวมเสียงข้างมากได้จริงในเวลาที่สมควร พรรคการเมืองอื่นย่อมมีความชอบธรรมที่จะรวมเสียงกันจัดตั้งรัฐบาลและเสนอชื่อบุคคลที่พรรคการเมืองเหล่านั้นเห็นสมควรหรือตกลงกันมาแล้วโดยชอบธรรม
การที่บุคคลที่พรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งเป็นอันดับหนึ่งไม่ได้เป็นนายกรัฐมนตรีด้วยการนี้ จึงไม่ควรอ้างว่าเป็นเรื่องไม่เป็นธรรมหรือฉ้อฉล เพราะเขาเพียงได้รับ “เสียงข้างมาก” จากประชาชนในประเทศ เช่น ชนะการเลือกตั้งมาด้วยคะแนน 15 ล้านเสียง จากผู้มาใช้สิทธิ 40 ล้านเสียง แม้จะเป็นอันดับหนึ่ง แต่หมายความว่ามีประชาชนอีก 25 ล้านเสียงที่ “ไม่เลือก” พรรคนี้
หากจะดึงดันว่า บุคคลที่ได้รับการเสนอชื่อจากพรรคการเมืองที่ไม่ได้ชนะจนได้จำนวน ส.ส.ในสภาผู้แทนราษฎรเกินกว่าครึ่งจะมี “สิทธิขาด” และ “ความชอบธรรม” ต้องได้เป็นนายกรัฐมนตรีเท่านั้น เป็นใครที่ไหนหรือมาจากพรรคอื่นใดไม่ได้ ก็เท่ากับการ “ปฏิเสธ” เสียงข้างมากของผู้มีสิทธิเลือกตั้งอีกเกือบทั้งประเทศ
ทั้งนี้ ในการรวบรวม “เสียง” ในสภาของพรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งเป็นที่หนึ่งนั้น ก็จะต้องเป็นลักษณะของการต่อรองลดแลกด้วย จะยื่นเงื่อนไขว่าจะแต่งตั้งรัฐมนตรีหรือแบ่งเก้าอี้อย่างนั้นอย่างนี้ตามใจตัวก็ไม่ได้ ต้องเป็นไปตามที่แต่ละพรรคที่จะมาร่วมรัฐบาลนั้นยอมรับเงื่อนไขนั้นด้วยตามหลักคำเสนอคำสนอง
หากในที่สุดพรรคที่ชนะการเลือกตั้งอันดับหนึ่งไม่อาจจัดตั้งรัฐบาลได้ และพรรคการเมืองอื่นสามารถรวบรวมเสียงกันได้ และเลือกบุคคลให้เป็นนายกรัฐมนตรีได้สำเร็จ ก็ย่อมถือว่า บุคคลผู้ได้เป็นนายกรัฐมนตรีนั้นมีความชอบธรรมและมาจากการเลือกตั้งทางอ้อมของประชาชนเช่นกัน
การที่พรรคการเมืองใดชนะเลือกตั้งเป็นอันดับหนึ่ง แต่ไม่สามารถรวบรวมเสียงสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้เกินกว่ากึ่งหนึ่งนั้น ในทางรัฐศาสตร์ย่อมหมายความว่าแนวทางของพรรคนั้นยังไม่ได้รับการยอมรับจากสังคมส่วนใหญ่พอที่จะบริหารประเทศ และยังหมายถึงว่าพรรคการเมืองนั้นขาดคุณสมบัติในการบริหารรัฐกิจเพราะไม่สามารถสร้างฉันทามติ (Consensus) ในสภาได้
ย้ำอีกครั้งว่า พรรคที่ชนะการเลือกตั้งที่จะอ้างว่าพรรคตนหรือที่ตนสนับสนุนมีความชอบธรรมที่จะให้บุคคลที่พรรคนั้นสนับสนุนได้เป็นนายกรัฐมนตรีแล้ว พรรคนั้นจะต้อง “ชนะการเลือกตั้งด้วยเสียงข้างมากเกินกว่ากึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น”
หากชนะการเลือกตั้งเป็นอันดับหนึ่ง แต่ไม่สามารถชนะด้วยเสียงเกินครึ่งของคนทั้งประเทศได้ ก็ยังนับว่ามีความชอบธรรมที่สูงพอที่จะได้ “ลำดับสิทธิ” (Priority) ในการจัดตั้งรัฐบาลและเลือกนายกรัฐมนตรีได้ก่อน แต่ก็ไม่ใช่ “อาณัติสิทธิขาด” (Absolute Mandate) ที่จะผูกขาดเก้าอี้นายกรัฐมนตรีไว้กับพรรคตนเพียงฝ่ายเดียว แล้วชี้หน้าว่าการเลือกบุคคลไหนใครอื่นนอกจากคนของพรรคตัวถือเป็นนายกรัฐมนตรีที่ไม่มีความชอบธรรม
เพราะการกระทำเช่นนั้นคือทัศนคติที่ไม่เป็นประชาธิปไตย และดูถูกประชาชนเสียงข้างมากกว่าที่ไม่ได้เลือกพรรคการเมืองนั้น
ทั้งหมดนี้คือหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยรูปแบบรัฐสภา ที่ผู้รู้และนักวิชาการด้านรัฐศาสตร์และกฎหมายรัฐธรรมนูญ “มีหน้าที่” จะต้องยืนยันและไม่ยอมให้ใครพาลพาโลสร้างหลักการหรือคำอธิบายอันใดที่แปลกประหลาดไปกว่าหลักเรื่องรัฐบาลเสียงข้างมากที่ต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภานี้
