คนตกสีที่อยู่อีกฝั่งหนึ่ง : ‘รัฐมนตรี’มาจากไหน ลอยฟ้ามาจากคนนอกได้หรือไม่? (ระบอบรัฐสภา 102)
อันที่จริงไม่ได้ตั้งใจจะเขียนคอลัมน์แบบเป็นซีรีส์ หรือให้มีภาคต่อของตอน “ระบอบรัฐสภา 101” ที่เขียนไว้เมื่อสัปดาห์ที่แล้วแต่อย่างใด
ทว่าเมื่อ “พรรคประชาชน” เปิดชื่อบุคคลที่ทางพรรควางตัวให้เป็น “ทีมบริหารรัฐบาลประชาชน” หรือบุคคลที่พรรคกำหนดให้เป็นรัฐมนตรีหากทางพรรคชนะการเลือกตั้งได้เป็นรัฐบาล ก็เกิดดราม่าและเสียงวิพากษ์วิจารณ์ตามมา แม้แต่จากฝ่ายที่สนับสนุน หรือเคยสนับสนุนพรรคมาก่อนหน้านี้
ถ้าแยกประเด็นเรื่องประวัติ หรือท่าทีทางการเมืองที่ถูกตั้งข้อคลางแคลงใจของผู้ได้รับการเสนอชื่อบางคนไป ก็ยังมีประเด็นสำคัญที่ว่า พรรคกำลังให้ความสำคัญกับ “ภาพลักษณ์” ความเป็นมืออาชีพแบบเทคโนแครตของผู้มีชื่อเสียงเหล่านั้น มากกว่าผู้ที่ร่วมงานขับเคลื่อนนโยบายและต่อสู้เคียงข้างพรรคมาอย่างยาวนานจนอาจทำให้พรรคสูญเสียอัตลักษณ์และความยึดโยงกับประชาชนไป ลามไปจนถึงคำถามที่ว่า “รัฐมนตรี” ควรมีที่มาจาก “ผู้แทนราษฎร” ที่ได้รับการเลือกตั้งมาจากประชาชนหรือไม่
เรามาย้อนความเดิมตอนที่แล้วกันสักนิดว่า ประเทศไทยเราปกครองในระบอบประชาธิปไตยรูปแบบรัฐสภาที่ไม่มีการเลือกตั้งฝ่ายบริหารโดยตรง ประชาชนจะใช้สิทธิเลือกตั้ง “ผู้แทน” ของตนไปทำหน้าที่ในสภาผู้แทนราษฎร และสภาผู้แทนราษฎรดังกล่าวจะไปเลือก “นายกรัฐมนตรี” มาเพื่อตั้งรัฐบาลบริหารประเทศภายใต้ความรับผิดชอบต่อรัฐสภา ซึ่งได้แก่สภาผู้แทนราษฎรเป็นสำคัญ เช่นนี้ทำให้พรรคการเมืองที่จะเป็นรัฐบาลต้องได้รับเสียงสนับสนุนเกินกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎร
หากพรรคการเมืองใดสามารถชนะการเลือกตั้งได้ที่นั่ง ส.ส.เกินกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนที่นั่งทั้งหมดในสภาผู้แทนราษฎรก็ไม่มีปัญหา หัวหน้าหรือบุคคลที่พรรคการเมืองนั้นสนับสนุนก็สามารถเป็นนายกรัฐมนตรีและตั้งคณะรัฐมนตรีขึ้นมาบริหารประเทศได้ในลักษณะของรัฐบาลพรรคเดียว แต่ถ้าชนะเลือกตั้งได้ไม่ถึงกึ่งหนึ่งนั้นก็ต้องร่วมมือกับพรรคการเมืองอื่นให้ได้จำนวนเสียงพรรคการเมืองที่สนับสนุนรวมกันกับพรรคตัวเองเพื่อตั้งเป็นรัฐบาลผสมต่อไป
ทั้งหมดนี้คือหลักการเบื้องต้นของการจัดตั้งรัฐบาลขึ้นมาบริหารประเทศในระบอบรัฐสภา นั่นก็เพราะว่าตามหลักแล้ว การใช้บริหารประเทศของรัฐบาลนั้นจำเป็นต้องอาศัย “อำนาจรัฐ” บางอย่าง หรือต้องมีการจัดตั้งหน่วยงานหรือองค์กรของรัฐขึ้นมาเพื่อเป็นกลไกในการขับเคลื่อนนโยบาย ทั้งหมดนี้จะต้องมีกฎหมายให้อำนาจหรือกำหนดจัดตั้งองค์กร รวมถึง “งบประมาณ” ที่การจะจ่ายได้ต้องมีกฎหมายทั้งกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีและกฎหมายการเงินอื่นๆ ดังนั้น จึงแทบเป็นไปไม่ได้เลยที่รัฐบาลเสียงข้างน้อยจะบริหารประเทศไปได้ตลอดรอดฝั่ง ทั้งยังอาจจะต้องพ้นไปจากตำแหน่งไปได้ทันทีหากถูกสภาผู้แทนราษฎรที่เป็นฝ่ายเสียงข้างมากเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ
กลับไปสู่คำถามที่ว่า “รัฐมนตรี” จำเป็นต้องเป็น “ส.ส.” และที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนหรือไม่ คำตอบในทางตัวบทรัฐธรรมนูญคือ “ไม่จำเป็น” เพราะแม้แต่ตำแหน่ง “นายกรัฐมนตรี” ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก็ไม่ได้กำหนดไว้แล้วด้วยซ้ำว่าจะต้องได้รับเลือกมาจาก ส.ส.ที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งแตกต่างจากในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และ 2550 ที่ผ่านมา เพียงแต่จะต้องเป็นบุคคลที่พรรคการเมืองมีมติว่าจะเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีไว้ล่วงหน้าก่อนการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 88 ดังที่ได้เล่าไว้ในคอลัมน์ตอนที่แล้ว แต่เรื่องของคุณสมบัติผู้ที่จะถูกเลือกให้เป็น “รัฐมนตรี” นั้นไม่ได้มีบัญญัติอะไรในลักษณะนี้ไว้
กรณีพิจารณาจากประเพณีทางการเมืองการปกครองในระบอบรัฐสภา ก็ยิ่งตอบได้ว่า “ไม่จำเป็น” ที่รัฐมนตรีจะต้องเลือกมาจาก ส.ส. เพราะเป็นที่ทราบกันดีว่าตำแหน่งรัฐมนตรีนั้นเป็นประเพณีที่พรรคการเมืองแต่ละพรรคสามารถจัดสรรให้ใครมาเป็นรัฐมนตรีก็ได้ตามแต่สัดส่วนที่ตกลงกัน ทั้งที่ตกลงกันเองระหว่างพรรคร่วมรัฐบาลและระหว่างกันเองภายในพรรคการเมืองนั้น ดังนั้น การที่พรรคการเมืองร่วมรัฐบาลใดสามารถเสนอ “รัฐมนตรีคนนอก” ที่ไม่ได้เป็น ส.ส.ในพรรคได้มากเท่าไร ยิ่งแสดงถึง “บารมี” หรือ “กำลังภายใน” ของฝ่ายผู้ชี้ขาดหรือกุม “อำนาจเคาะ” ในพรรคว่ามีอยู่เหนือบรรดาบ้านใหญ่มุ้งเล็กในพรรค
เช่นเดียวกับที่การมี “รัฐมนตรีคนนอก” ยังส่งผลในเชิงภาพลักษณ์ด้วยว่าหากรัฐบาลใดสามารถ “เชิญ” คนนอกผู้มีชื่อเสียง ผู้ที่ไม่เคยหรือดูแล้วไม่น่าจะเข้าสู่แวดวงการเมืองให้เข้ามาเป็นรัฐมนตรีในตำแหน่งสำคัญๆ เช่น ในกระทรวงใหญ่ๆ เกรดเอ ซึ่งควรจะเป็น “โควต้า” สำหรับ ส.ส.พรรคตัวเองหรือพรรคร่วมรัฐบาลได้ ยิ่งเป็นการสำแดงบารมีของตัวนายกรัฐมนตรีหรือผู้จัดการรัฐบาลอย่างยิ่ง ทั้งในแง่ที่มี “บารมี” พอที่จะเชิญให้บุคคลที่น่าเชื่อถือนั้นให้มารับตำแหน่ง และจัดการให้พรรคร่วมรัฐบาลและแกนนำ ส.ส.ในพรรคให้ยอมเปิดทางได้อย่างอยู่หมัด
การที่พรรคประชาชนกำหนด “ประเพณี” ทางการเมืองขึ้นมาใหม่ที่จะประกาศตัวผู้ที่พรรคจะสนับสนุนให้เป็นรัฐมนตรีในตำแหน่งต่างๆ ไว้ล่วงหน้าก่อนการเลือกตั้งนี้ จะว่าไปก็เป็นเรื่องดีที่ประชาชนจะได้เห็นภาพ “รัฐบาลในอนาคต” ในกรณีที่พรรคประชาชนชนะการเลือกตั้งครบทุกตำแหน่ง เพื่อประกอบการตัดสินใจในการเลือกตั้ง และถ้าการนี้ประสบความสำเร็จคือส่งผลให้พรรคประชาชนชนะการเลือกตั้งจริงๆ ก็อาจเกิดเป็นประเพณีทางการเมืองใหม่ให้พรรคการเมืองอื่นทำตามกันต่อไป ก็จะเป็นนวัตกรรมใหม่ในการใช้สิทธิทางการเมืองผ่านการเลือกตั้งของประชาชนซึ่งเท่าที่ค้นคว้ามายังไม่มีการเลือกตั้งหรือใช้สิทธิทางการเมืองระบบไหนที่ประชาชนได้มีสิทธิเลือกหรือได้เห็น “ฝ่ายบริหาร” หรือ “คณะรัฐมนตรี” ได้ทั้งคณะเพื่อการตัดสินใจเลือกได้เช่นนี้มาก่อนเลย
ในเรื่องความเชื่อมโยงกับประชาชนแล้ว การประกาศลิสต์ “ว่าที่รัฐมนตรี” แบบนี้ก็อาจจะสอดคล้องและเป็นหลักคิดเดียวกับรัฐธรรมนูญ มาตรา 88 ได้อยู่ว่า แม้รายชื่อบุคคลที่พรรคจะเสนอให้เป็นรัฐมนตรีหากชนะการเลือกตั้งกลุ่มนี้จะไม่ได้ลงสมัครรับเลือกเป็น ส.ส.โดยตรง แต่ก็ถูกประกาศชื่อให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้รู้ล่วงหน้าก่อนเลือกตั้งแล้ว ก็เหมือนกับได้รับการเลือกโดยอ้อมจากประชาชนในลักษณะเดียวกับนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้เป็น ส.ส. แต่ได้รับการเสนอชื่อในรายชื่อว่าที่นายกฯของพรรคการเมืองเช่นกัน ก็อาจจะเรียกได้ว่ามีความเชื่อมโยงกับประชาชนในส่วนนี้
อย่างไรก็ตาม มีอีกแง่มุมที่จะต้องพิจารณานอกเหนือจากแง่มุมเชิงตัวบทรัฐธรรมนูญและประเพณีทางการเมืองอยู่ด้วย ประการแรก คือการมีส่วนร่วมทางการเมืองกับพรรค
คงต้องยอมรับว่า การที่ใครคนหนึ่งลงมาร่วมเล่นการเมือง ล่มหัวจมท้ายไปกับพรรคการเมือง บางคนต้องลาออกจากงาน เสียรายได้ประโยชน์หรือทางก้าวหน้าตามหนทางปกติในชีวิตเพื่อมาทำกิจกรรมการเมืองหรือลงเลือกตั้งร่วมกับพรรคการเมืองนั้น ก็เป็นเพราะพวกเขามีจุดมุ่งหมายที่สูงส่งยิ่งกว่าสิ่งที่เขาแลก คืออุดมการณ์ทางการเมืองและความหวังที่จะเปลี่ยนแปลงประเทศ
สำหรับคนบางคน การได้เป็น ส.ส. ได้ทำหน้าที่นิติบัญญัติ ได้ผลักดันกฎหมายที่เขาเห็นว่าไม่เป็นธรรม ก็อาจจะเป็นจุดหมายสำหรับเขาแล้ว คนหนึ่งที่หลายคนรู้จัก คือคุณเท่าพิภพ ลิ้มจิตรกร อดีต ส.ส.สองสมัยของ “พรรคส้ม” ตั้งแต่พรรคอนาคตใหม่จนถึงพรรคประชาชน ผู้ที่เข้าไปเป็น ส.ส. เพราะเห็นว่ากฎหมายเกี่ยวกับการผลิตเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ของไทยแต่เดิมนั้นไม่เป็นธรรม ไม่สนับสนุนผู้ผลิตสุราเมรัยรายย่อยที่ผลิตเพื่อรสชาติและสุนทรียรส เขาลงสมัครรับเลือกตั้งเข้าไปและใช้เวลาถึงสองสมัยเพื่อผลักดันจนกระทั่งสามารถแก้ไขกฎหมายที่ไม่เป็นธรรมได้สำเร็จ เขาก็ตั้งใจจะที่จะเลิกเล่นการเมือง (แต่ก็ต้องกลับมาด้วยเหตุอันไม่อาจคาดหมายดังที่รู้กัน อันนั้นก็ว่ากันไป)
แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ ว่าผู้ที่เข้าสู่วงการเมืองนั้นส่วนใหญ่ที่มุ่งหมายต่อการเปลี่ยนแปลงนั้น มองไปถึงการมีอำนาจบริหารประเทศด้วย ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอาจจะเป็นจุดหมายปลายสุด แต่หมุดความสำเร็จระหว่างทางก็คือตำแหน่ง “รัฐมนตรี” ต่างๆ ที่สามารถใช้อำนาจบริหารในการขับเคลื่อนแก้ไขปัญหาของประเทศได้ตามอุดมการณ์และความถนัดในแต่ละด้านของพวกเขา
ดังนั้น หากพรรคนั้นเปิดตัว “รัฐมนตรีคนนอก” ในบางตำแหน่งที่เหมือนจะ “ทับที่” กับความถนัดของผู้คนกลุ่มเดิมที่ร่วมต่อสู้มากับพรรคเช่นนั้น ซึ่งเป็นที่รู้จักของประชาชนและมีบทบาทมาแล้วก่อนหน้า ก็ต้องยอมรับว่าอาจถูกตั้งคำถามได้เช่นกัน ไม่ว่าจะจากเจ้าตัว หรือคนที่อยากเป็นรัฐมนตรีหรืออยู่ในรายชื่อผู้ที่พรรคเสนอให้เป็นรัฐมนตรีแล้วต้องมาร่วมลงเลือกตั้งด้วย แต่อันนี้ก็เป็นเรื่องที่พรรคต้องรับผิดชอบและความเสี่ยงกับสมาชิกพรรค ส.ส.ของพรรค และผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งของทางพรรคเอาเอง
ทั้งนี้ การที่รายชื่อ “รัฐมนตรี” ของ “รัฐบาลประชาชน” นั้นจะเป็นรัฐมนตรีได้สมบูรณ์ทุกตำแหน่งนั้นได้ ก็ต่อเมื่อพรรคประชาชนชนะการเลือกตั้งได้ ส.ส.เกินกว่ากึ่งหนึ่ง คืออย่างน้อย 251 ที่นั่งเท่านั้น หรือเอาจริงในทางปฏิบัติควรจะเกินกว่า 255 ที่นั่งขึ้นไป
แต่ถ้าชนะการเลือกตั้งได้เป็นที่หนึ่งแต่ได้ ส.ส.ไม่ถึงครึ่ง ก็ยังมีสิทธิในการจัดตั้งรัฐบาลก่อนตามประเพณีทางการเมืองในระบบรัฐสภาดังที่ได้อธิบายไปเมื่อสัปดาห์ที่แล้ว และนั่นคือแง่มุมต่อมาที่ต้องพิจารณา คือคำถามว่า ในกรณีดังกล่าวนั้น จะยอม “ลดแลก” ตำแหน่งใดที่ได้ประกาศไว้แล้วนั้นให้กับพรรคอื่นที่จะเข้ามาร่วมรัฐบาลได้บ้าง
ขอย้ำหลักการว่า การเลือกตั้งเป็นอันดับหนึ่งแต่ไม่ได้เสียงเกินครึ่งจากคนทั้งประเทศนั้นมีความชอบธรรมสูงพอที่จะได้ “ลำดับสิทธิ” (Priority) ในการเป็นผู้นำรัฐบาล กำหนดตัวนายกรัฐมนตรีได้ก่อน แต่ก็ไม่ใช่ “อาณัติสิทธิขาด” (Absolute Mandate) ที่จะมีสิทธิขาดกำหนดตำแหน่งรัฐมนตรีไว้ตามแต่ที่พรรคตนจะจัดแจงแต่ฝ่ายเดียวได้
เพราะพรรคการเมืองอื่นที่เขาเข้ามาร่วมรัฐบาล เขาก็แบก “เสียง” ของประชาชนที่เลือกพรรคเขา ที่คาดหวังจะให้พรรคที่พวกเขาเหล่านั้นเลือกได้เข้ามา “บริหารประเทศ” เช่นกัน และในเมื่อเขามาร่วมรัฐบาลด้วยเสียงที่มีนัยสำคัญเพียงพอต่อการสนับสนุนให้พรรคที่ชนะการเลือกตั้งได้เป็นหัวหน้ารัฐบาล เป็นนายกรัฐมนตรีได้ เขาย่อมมีความชอบธรรมเพียงพอที่จะเรียกร้องตำแหน่ง “รัฐมนตรี” ที่เขาเห็นว่าจะขับเคลื่อนนโยบายของพรรคได้ตามความคาดหวังที่หาเสียงไว้กับประชาชนเท่าที่เป็นไปได้ ซึ่งอันนี้เป็นเหตุผลที่เข้าใจได้ในเชิงอุดมคติ ไม่ใช่เพียงการต่อรองเชิงผลประโยชน์เพียงประการเดียว
เรื่องนี้เป็นสิ่งที่อยากจะฝากไว้สำหรับพรรคการเมืองที่คาดหมายว่าจะชนะการเลือกตั้งว่า ถ้าท่านไม่ชนะการเลือกตั้งถล่มทลายเกินกึ่งหนึ่ง และต้องร่วมมือกับพรรคอื่นตั้งรัฐบาลแล้ว ก็ขอให้ทำใจร่มๆ ทำความเข้าใจในเรื่องนี้ด้วย
ซึ่งเรื่องนี้ก็อาจจะมีเรื่องที่พรรคประชาชนที่ประกาศตัว “ว่าที่รัฐมนตรี” ของพรรคออกมาว่า ในกรณีที่พรรคอาจชนะการเลือกตั้งในรูปแบบของรัฐบาลผสมแล้ว ตำแหน่งของ “รัฐมนตรี” หรือ “กระทรวงใด” ที่ประกาศไว้นี้ ที่ไม่ว่าจะร่วมรัฐบาลกับใครหรืออย่างไรก็จะต้องคงไว้เพราะเป็นกระทรวงหรือนโยบายหลักที่พรรคจะขับเคลื่อน และกระทรวงไหนที่พอจะลดแลกให้พรรคอื่นมาดูแลหรือร่วมดูแลได้
การประกาศไว้โดยชัดเจนนี้น่าจะเป็นประโยชน์แก่ทั้งประชาชนผู้ตัดสินใจลงคะแนนเลือกตั้ง และพรรคการเมืองที่จะร่วมรัฐบาล และอาจจะเป็นเครื่องป้องกันตัวให้แก่พวกท่านเองในยามที่ชนะการเลือกตั้งจริงๆ ว่าที่ท่านยอมรับหรือไม่ยอมรับข้อเสนอร่วมรัฐบาลกับบางพรรคการเมืองนั้น ไม่ใช่การเรื่องมากตั้งแง่ แต่เพราะเป็นเรื่องที่ได้กำหนดไว้แล้วล่วงหน้าต่อประชาชนก่อนการเลือกตั้งแล้วจริง
