วิถีอาเซียน กับรัฐประหารในไทย

เมื่อคณะรัฐประหารในบูร์กินาฟาโซถูกเพื่อนบ้านและองค์กรภูมิภาคกดดัน จนในที่สุดต้องคืนอำนาจให้แก่ประธานาธิบดีคนเดิม เพื่อจัดการเลือกตั้งตามกำหนด หลายคนหันมามองอาเซียนด้วยความผิดหวัง แต่นี่แหละครับคือจิตวิญญาณของอาเซียนที่แท้จริง และอาเซียนเคยนั่งมองการละเมิดสิทธิมนุษยชนในหมู่ประเทศสมาชิกอย่างเฉยชามาหลายหนแล้ว รัฐประหารและการละเมิดสิทธิมนุษยชน ไม่ใช่ประสบการณ์ใหม่แก่อาเซียนแต่อย่างไร

หลักการของอาเซียนในเรื่องนี้คืออะไร ในสนธิสัญญามิตรภาพและความร่วมมือซึ่งลงนามกันใน 2519 ระบุถึงหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของกันและกัน การไม่ใช้กำลังต่อกัน ฯลฯ นักวิชาการที่ศึกษาแบบแผนความสัมพันธ์ระหว่างประเทศของอาเซียน (Hiro Katsumata, “Reconstruction of diplomatic norms in Southeast Asia : the case for strict adherence to the ASEAN Way”) สรุปแบบแผนของความสัมพันธ์ในทางปฏิบัติของประเทศอาเซียนที่ผ่านมาได้สี่ประการคือ

ก) ไม่แทรกแซงกิจการภายใน ข) การทูตแบบเงียบๆ ค) การไม่ใช้กำลัง ง) ตัดสินใจร่วมกันด้วยมติเอกฉันท์ ทั้งสี่อย่างนี้เกี่ยวเนื่องสัมพันธ์กันอย่างแยกออกจากกันไม่ได้ เช่นหากจำเป็นต้องแทรกแซงกิจการภายในของประเทศสมาชิก แล้วไม่ใช้การเจรจาลับๆ จนได้ข้อตกลงที่ทั้งสองฝ่ายยอมรับเสียก่อน ค่อยประกาศให้โลกรู้ ในที่สุดทางแก้ปัญหาจะเหลืออยู่ทางเดียวคือต้องใช้กำลัง นับตั้งแต่ปิดพรมแดนไปจนถึงซัลโวปืนใหญ่เข้าหากัน

อย่างไรก็ตาม เมื่อดูเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในโลกปัจจุบัน ก็เห็นได้ชัดว่าหลักการสี่ประการนี้ปฏิบัติได้ยาก ขอยกตัวอย่างให้ดูสองสามเรื่องที่เพิ่งเกิดไม่นานมานี้

กรณีผู้อพยพลี้ภัยชาวโรฮีนจาและการค้ามนุษย์ ส่วนหนึ่งของสาเหตุที่สำคัญอย่างปฏิเสธได้ยากก็คือนโยบายภายในของรัฐบาลพม่า อีกทั้งคลื่นอพยพของผู้คนไม่ได้ตกแก่ประเทศใดประเทศหนึ่งโดยเฉพาะ แต่กระจายไปยังสมาชิกอื่นๆ ของอาเซียนด้วย เมื่อไทยเชิญประเทศทั้งหลายมาประชุมแก้ปัญหาร่วมกัน พม่าจึงปฏิเสธ เพราะรู้ว่าจะเป็นเวทีให้อาเซียนแทรกแซงกิจการภายในของตนแน่ แม้แต่การเรียกประชุมร่วมกันก็เป็นการละเมิดหลักการการทูตแบบเงียบๆ แต่ไทยก็ต้องทำเพราะทนแรงกดดันจากนานาชาตินอกอาเซียนต่อไปไม่ได้

Advertisement

ตรงกันข้ามกับกรณีผู้ลี้ภัยทางการเมืองหลังรัฐประหารในไทย ทุกฝ่ายปฏิบัติตามหลักการได้อย่างเคร่งครัด แม้ไม่มีประเทศใดให้สถานะผู้ลี้ภัยอย่างเป็นทางการ แต่ทุกประเทศก็เอาหูไปนาเอาตาไปไร่แก่ผู้ลี้ภัยจำนวนไม่น้อยที่หลบหนีเข้าเมือง เพราะไม่มีใครอยากเทหน้าตักให้แก่ไพ่ใบเดียวของเผด็จการทหารในไทย ในขณะที่ไทยเองก็ไม่เคยขอให้ประเทศเหล่านั้นส่งผู้ร้ายข้ามแดน เพราะจะกลายเป็นการทูตแบบไม่เงียบขึ้นมา ส่วนการเจรจากันลับๆ นั้น เชื่อว่าคงทำไปด้วยแน่ ตามวิถีอาเซียนเป๊ะ เช่นเดียวกับการลี้ภัย (ทางเศรษฐกิจหรือการเมืองก็ตาม) ของประชาชนชาวมุสลิมมลายูในภาคใต้ของไทยไปยังมาเลเซีย แม้รัฐบาลไทยตั้งแต่สมัยทักษิณจะเอะอะโวยวายแก่ประชาชนไทย แต่ก็ไม่เคยทำอะไรทางการทูตกับมาเลเซีย ในขณะที่เงื่อนไขทางการเมืองในมาเลเซียทำให้รัฐบาลต้องเอาหูไปนาเอาตาไปไร่กับการลี้ภัยของพี่น้องร่วมสายโลหิตชาวมลายูเหมือนกัน

กรณีหมอกควันจากเกาะสุมาตราไม่ใช่อย่างนั้น หลังจากต้องทนกันมาหลายปีแล้ว ในที่สุดรัฐมนตรีต่างประเทศสิงคโปร์ก็โพล่งออกมาจนได้ เกิดการตอบโต้กันระหว่างสิงคโปร์และอินโดนีเซีย หมอกควันจากการเผาป่าที่สุมาตรานั้น แม้ไม่ใช่นโยบายของรัฐบาลอินโดนีเซีย แต่เป็นกิจการภายในของอินโดนีเซียอย่างแน่นอน (เช่นคอร์รัปชั่น, การลงทุนจากต่างชาติ ซึ่งอาจรวมนายทุนสิงคโปร์ด้วย ฯลฯ) แต่กิจการภายในของอินโดนีเซียทำให้กิจการภายในของสิงคโปร์, มาเลเซีย และบางส่วนของไทยต้องหยุดชะงักลง ในทางการเมือง ประชาชนย่อมไม่พอใจรัฐบาลที่ไม่อาจปกป้องเขาจากภัยพิบัตินี้ได้เป็นธรรมดา

ยิ่งคิดถึงปัญหาอื่นๆ ของโลกปัจจุบัน เช่น ไข้หวัดนก, ยาเสพติด, อิทธิพลของจีนที่ควบคุมได้ยากหรือไม่ได้เลย ฯลฯ ล้วนไม่ใช่กิจการภายในของประเทศใดประเทศหนึ่งอีกต่อไป เพราะเอาเข้าจริง กิจการภายในกับกิจการระหว่างประเทศเป็นสองเรื่องที่แยกออกจากกันไม่ได้ เราคงจะเห็นการละเมิดหลักการของวิถีอาเซียนบ่อยขึ้นในอนาคต

การละเมิดที่ร้ายแรงที่สุดเร็วๆ นี้ก็คือกรณีพิพาทระหว่างไทยและกัมพูชาต่อพื้นที่ปราสาทพระวิหาร แทนที่จะใช้การทูตแบบเงียบๆ ทั้งสองฝ่ายกลับตั้งปืนใหญ่ยิงเข้าใส่กัน เพราะม็อบซึ่งเป็นการเมืองภายในของไทย เลือกใช้ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเป็นประเด็นทางการเมือง รัฐบาลไทยซึ่งมีพันธมิตรภายในอยู่น้อย จึงต้องคิดสั้นด้วยการตอบสนองแรงกดดันของม็อบที่เป็นพันธมิตรฝ่ายตน ในที่สุดกัมพูชาก็นำเรื่องกลับขึ้นสู่ศาลโลกใหม่ ซึ่งเป็นการละเมิดหลักการการทูตแบบเงียบๆ อย่างโจ่งแจ้ง กรณีพิพาทนี้ละเมิดวิถีอาเซียนหมด ตั้งแต่แทรกแซงกิจการภายใน, การทูตแบบดังๆ และโฉ่งฉ่าง และการใช้กำลังเข้าตัดสินกรณีพิพาท

ปัญหาที่น่าสนใจก็คือ การพิพาทเช่นนี้จะมีระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียนอีกหรือไม่ จนอาเซียนต้องล้มไปเหมือนกับที่องค์กรภูมิภาค ASA และ MAPHILINDO เคยล้มมาแล้ว เพราะกรณีพิพาทระหว่างสมาชิก

คำตอบอย่างกว้างๆ คงไม่ เพราะอาเซียนเรียนรู้บทเรียนในอดีตมาอย่างดี และที่สำคัญกว่านั้นก็คือ แม้จะงุ่มง่ามและไม่สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในโลกตะวันตก แต่หลักการในวิถีอาเซียนก็มีความเหมาะสมกับสถานการณ์ที่เป็นจริงในภูมิภาค ช่วยแก้ปัญหาบางอย่างได้อย่างดีตลอดมา

แต่ก่อนจะชี้ให้เห็นสถานการณ์ที่เป็นจริงของภูมิภาค ผมอยากจะเตือนไว้ด้วยว่า หลักการของวิถีอาเซียนนั้นไม่ได้เป็นผลผลิตของประเทศ “บ้านนอก” อย่างอาเซียนล้วนๆ หลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน และไม่ใช้กำลังเข้าตัดสินการพิพาท เป็นหลักการของสหประชาชาติ องค์กรภูมิภาคอื่นๆ รับไปใช้เหมือนกันทั้งในยุโรป, แอฟริกา และละตินอเมริกา เพียงแต่ว่าหลักการนี้ถูกตีความแปรเปลี่ยนไปได้ตามความเปลี่ยนแปลงในอุดมคติของมนุษย์ในภูมิภาคต่างๆ เป็นต้นว่าในยุโรปปัจจุบัน ถือว่าสิทธิมนุษยชนอยู่นอกเหนือหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน คือเป็นหลักการในตัวของมันเองที่ประเทศใดๆ ก็ละเมิดไม่ได้

วิธีตีความเช่นนี้คงไม่มีทางแพร่มาสู่อาเซียนในอนาคตอันใกล้ ไม่ใช่เพราะทุกประเทศสมาชิกต่างละเมิดหลักสิทธิมนุษยชนเหมือนกัน แต่การยกเว้นเรื่องใดเรื่องหนึ่งให้สมาชิกสามารถแทรกแซงกิจการภายในได้ จะทำให้เกิดความปั่นป่วนวุ่นวายในภูมิภาคเสียจนยากที่ภูมิภาคนี้จะอยู่กันอย่างสงบสุข และก้าวหน้าในทางเศรษฐกิจต่อไปได้

ใน พ.ศ.2541 รัฐมนตรีต่างประเทศไทยพยายามเสนอต่อที่ประชุมให้การตีความไม่แทรกแซงกิจการภายในมีความยืดหยุ่นมากขึ้น ไทยเสนอหลักการ flexible engagement คือแทรกแซงอย่างยืดหยุ่น (ตามความเหมาะสมของสถานการณ์) แต่สมาชิกส่วนใหญ่นำโดยรัฐมนตรีต่างประเทศอินโดนีเซีย (อาลี อลาตาส) ไม่ยอมรับ พร้อมทั้งชี้ว่าหากไม่ยึดมั่นเรื่องไม่แทรกแซงกิจการภายในของประเทศสมาชิกแล้ว จะเกิดปัญหาวุ่นวายตามมา โดยเฉพาะหากใช้มาตรฐานประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชนเป็นฐานการพิจารณาแทรกแซงด้วย ยิ่งไปกันใหญ่

กลับมาดูว่า หลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในเหมาะสมกับสถานการณ์ของรัฐต่างๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อย่างไร จะเห็นได้ว่า

1. เมื่อเปรียบเทียบกับรัฐอื่นๆ ในโลกแล้ว รัฐอุษาคเนย์เป็นรัฐที่ยึดถืออธิปไตยของประเทศ โดยเฉพาะอธิปไตยเหนือดินแดน เป็นเรื่องใหญ่เรื่องสำคัญกว่าเขาอื่นมากทีเดียว (ร่องน้ำลึกซึ่งกั้นเขตแดนของประเทศที่อยู่ติดกัน ย่อมแปรเปลี่ยนไปตามการไหลเปลี่ยนทิศเปลี่ยนองศาของแม่น้ำเป็นธรรมดา แต่ไม่ก่อให้เกิดกรณีพิพาทหรือความเดือดร้อนแก่ประเทศทั่วไปนัก แต่แค่สร้างเขื่อนบนฝั่งน้ำเมียววดีเพียงอย่างเดียว ก็ต้องปิดพรมแดนแล้ว) เหตุผลทางประวัติศาสตร์ก็อธิบายความโน้มเอียงนี้ได้ ทุกประเทศในภูมิภาคนี้ต่างผ่านประสบการณ์ตกเป็นอาณานิคมของมหาอำนาจมาแล้ว แม้แต่ไทยซึ่งไม่เคยตกเป็นอาณานิคมอย่างเป็นทางการ แต่ก็ต้องสูญเสียอธิปไตยทางการศาล, ศุลกากร และดินแดน (ซึ่งเราเรียกว่า “เสีย” ดินแดน โดยเอาแนวคิดอธิปไตยของรัฐสมัยใหม่ย้อนกลับไปใช้กับรัฐจารีตของไทย) ฉะนั้นเรื่องของอธิปไตยจึงฝังใจรัฐในภูมิภาคนี้มาก

นอกเหนือจากประวัติศาสตร์ก็คือ พรมแดนของทุกประเทศในอาเซียน เกิดขึ้นจากการขีดเส้นของมหาอำนาจเจ้าอาณานิคม ขีดเองหรือขีดด้วยสนธิสัญญาที่ไม่เท่าเทียมก็ตาม ฉะนั้นในความเป็นจริงแล้ว มีปัญหาเรื่องเขตแดนในแต่ละประเทศอยู่มาก เช่นไม่มีเหตุผลอะไรที่จะแยกฝั่งตะวันออกเฉียงใต้ของสุมาตราออกไปจากมาเลเซีย ทั้งในทางชาติพันธุ์วิทยา, ภาษาศาสตร์ และประวัติศาสตร์ คนเหล่านี้คือคน “กลุ่ม” เดียวกันแน่ แต่การแยกนี้เกิดขึ้นจากข้อตกลงระหว่างอังกฤษกับฮอลันดา ด้วยเหตุผลทางการเมืองของยุโรป คืออังกฤษอยากให้ฮอลันดาแข็งแกร่งพอจะคานกับมหาอำนาจบนภาคพื้นยุโรปได้บ้าง มีคนไทยตกอยู่ในดินแดนมาเลเซียและพม่า เช่นเดียวกับมีคนมลายูตกอยู่ในดินแดนประเทศไทย ความพยายามของคนท้องถิ่นที่จะแยกตัวจากรัฐเกิดขึ้นในแทบจะทุกประเทศ ส่วนหนึ่งก็เป็นผลมาจากการขีดเส้นของมหาอำนาจเจ้าอาณานิคม เช่นชาวปาปัวในจังหวัดอิเรียนจายาของอินโดนีเซีย, ชาวมลายูมุสลิมในภาคใต้ของไทย, ชาวโมโรบนเกาะมินดาเนาของฟิลิปปินส์, ชนกลุ่มน้อยในพม่า, ชาว “เขา” ในเวียดนาม, เขมรในเวียดนาม และจามในกัมพูชา ฯลฯ

หลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในทำให้ประชาชนจำนวนไม่น้อยของประเทศสมาชิกสูญเสียสิทธิ “กำหนดตนเอง” (self-determination) ก็จริง แต่ทำให้ประเทศสมาชิกไม่ต้องรบกันเองด้วย ลองคิดว่าตั้งแต่ประเทศแถบนี้ได้เอกราชหลังสงครามโลกเป็นต้นมา แล้วตั้งหน้าตั้งตารบกันด้วยเรื่องเขตแดนและชนส่วนน้อย ป่านนี้เราจะเสื่อมโทรมทั้งด้านการเมือง, เศรษฐกิจ และสังคมลงไปแค่ไหน คงไม่มีใครกล้าเดินเรือผ่านช่องแคบมะละกา เพราะจะถูกโจรสลัดยึดเรือเรียกค่าไถ่ สิงคโปร์ก็ยังจนเท่าเดิม เกิดจลาจลทุกวันจนตระกูลลีต้องอพยพหลบภัยกลับไปสอนหนังสือในมหาวิทยาลัยอังกฤษตั้งนานแล้ว

2. รัฐในอาเซียนต่างรู้ดีนะครับว่า ตนเป็นรัฐอ่อนแอเพราะคุมกิจการภายในของตนได้ไม่เต็มที่ (อาจยกเว้นสิงคโปร์ในระยะหลัง) แม้ไม่มีสงครามกลางเมือง แต่ก็รู้ว่ามีอาการขัดเคืองจนถึงแข็งข้อเกิดขึ้นภายในอยู่ตลอดมา จึงมีเหตุต้องกังวลต่ออำนาจรัฐอยู่ไม่ขาด ฉะนั้นนโยบายหลักของรัฐอาเซียนคือความมั่นคงภายใน รัฐอาเซียนไม่ใช่รัฐที่มองออกไปข้างนอก แต่เป็นรัฐที่มองกลับเข้าข้างในมากกว่า มีกองทัพไว้รักษาความมั่นคงภายใน ไม่ได้มีไว้ต่อสู้ป้องกันตนเองจากภายนอก อาจจะยกเว้นเวียดนามซึ่งจำเป็นต้องต่อสู้กับศัตรูภายนอกมายาวนาน จนชนะจีนในสงครามครั้งล่าสุด และอาจยกเว้นสิงคโปร์ด้วย เพราะสิงคโปร์ไม่มีการท้าทายอำนาจรัฐจากภายใน แต่ต้องอยู่ร่วมกับรัฐที่ใหญ่มหึมาเช่นอินโดนีเซียและมาเลเซีย

กองทัพที่จัดขึ้นเพื่อรักษาความมั่นคงภายใน เพื่อป้องกันตนเองจากมหาอำนาจ และเพื่อรุกรานคนอื่นนั้น ไม่เหมือนกัน ทั้งด้านอาวุธยุทธภัณฑ์ การฝึกทหาร และการเตรียมกำลังพล ที่แข่งขันซื้ออาวุธอันไม่มีประโยชน์สำหรับการรักษาความมั่นคงภายในกัน เช่นเรือดำน้ำหรือเครื่องบินเหนือเสียง ก็เพราะเป็นรายได้พิเศษของนายพลหรือนักการเมืองเท่านั้น ไม่ได้คิดจะรุกรานใคร หรือคิดจะป้องกันตนเองจากเพื่อนบ้าน

เฉพาะแง่ทหารอย่างเดียว ก็อาจกล่าวได้ว่ารัฐอาเซียนมีความไว้วางใจต่อกันได้สูง ไม่มีใครใช้กำลังทหารของตนไปในทางที่จะกระทบต่ออธิปไตยของคนอื่น งบประมาณทหารที่สูงในบางประเทศ เป็นเรื่องที่คนในประเทศนั้นต้องจัดการเอง ไม่ใช่เหตุจำเป็นเพื่อป้องกันการรุกรานจากเพื่อนบ้าน (เช่นมีนายพลที่หิวกระหายเกินไป ก็ทำให้อิ่มด้วยงบทหารที่สูง หรือสถาปนาอำนาจสูงสุดของพลเรือนให้ได้)

วิถีอาเซียนตอบสนองต่อความอ่อนแอของรัฐสมาชิก เพราะจนถึงที่สุด ไม่มีใครใช้กำลังทหารในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศได้

แต่ทั้งนี้ มิได้หมายความว่าวิถีอาเซียนจะไม่มีวันเปลี่ยนแปลงเลย เพราะอาเซียนตั้งอยู่ในโลกที่มีความเปลี่ยนแปลงสูง การแทรกแซงอาจออกมาในรูปสนธิสัญญาร่วมมืออะไรบางอย่าง เช่น ลดเงื่อนไขภาวะโลกร้อน, การประมงที่ยั่งยืน, การปราบโจรสลัด, การต่อต้านการค้ายาเสพติด ฯลฯ แต่จะไม่กระทบถึงด้านประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชนอย่างแน่นอน

การงดประชาธิปไตยและละเมิดสิทธิมนุษยชนของไทยเวลานี้อาจทำความอึดอัดแก่สมาชิกอาเซียนอื่นๆ บ้าง แต่ที่อึดอัดไม่ใช่เพราะอาเซียนศรัทธาประชาธิปไตยและยกย่องสิทธิมนุษยชน หากเป็นเพราะทุกประเทศต่างรู้ว่า ภาวะในประเทศไทยเป็นภาวะชั่วคราวเท่านั้น แต่เป็นชั่วคราวที่นานไปหน่อย

ภาวะชั่วคราวทำให้ทุกอย่างชะงักงันไปหมด ไม่ว่าจะเป็นการลงทุน, การขับเคลื่อนระบบโลจิสติกส์, ความไม่สงบในภาคใต้ตอนล่าง และพลังขับเคลื่อนเศรษฐกิจอื่นๆ หากจะลงเอยอย่างใดอย่างหนึ่ง ไม่ว่าจะกลับไปสู่ประชาธิปไตยหรือเผด็จการทหารเต็มรูปแบบ อาเซียนก็คงไม่รังเกียจ เพียงแต่ขอให้พ้นจากภาวะชั่วคราวเท่านั้น

QR Code
เกาะติดทุกสถานการณ์จาก Line@matichon ได้ที่นี่
Line Image