เพื่อการวิเคราะห์, เปรียบเทียบ, เชิงวิชาการทางกฎหมาย ผู้เขียนขอนำข้อเขียนอันมีสาระ คุณค่า ของคุณปณิธัศร์ ปทุมวัฒน์ เรื่อง “ข้อพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับอำนาจและระบบงานของสภา” ใน “จุลนิติ” ซึ่งได้เขียนไว้ตอนหนึ่ง ว่า…
รัฐธรรมนูญแห่งสหรัฐอเมริกานั้น ได้รับการยอมรับว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่มีประสิทธิภาพฉบับหนึ่งที่ได้รับการยกย่องขึ้นเพื่อสนองตอบเจตจำนงของปวงชน จากอดีตมาจนปัจจุบัน นับได้ว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญประสบความสำเร็จอย่างสูง ในการก่อตั้งอำนาจและองค์กรผู้ใช้อำนาจสูงสุดในการปกครองสหพันธรัฐ ที่นับว่ามีลักษณะของรัฐธรรมนูญที่พึงปรารถนา
กล่าวคือ สามารถปรับเข้ากับสถานการณ์ได้เสมอ (Flexibility) มีความยืดหยุ่น (Elasticity) สามารถตีความเพื่อปรับใช้ได้กับข้อเท็จจริงทางกฎหมายรัฐธรรมนูญสมัยต่อมาได้เสมอในหลายกรณี แม้ได้ประกาศใช้มาเป็นระยะเวลากว่าสองร้อยปี โดยมีบทบัญญัติที่สั้นกระชับ (Brevity) ซึ่งผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญมีเจตนารมณ์ในการกำหนดหลักการแต่เพียงกว้างๆ ไม่กำหนดรายละเอียดปลีกย่อยมากนัก!
เพราะจะมีลักษณะที่ครอบคลุมข้อเท็จจริงมากมายที่อาจมีการเปลี่ยนแปลงได้เสมอ
ตลอดจนมีการบังคับใช้ (Enforcement) ที่มีประสิทธิภาพ เพราะมีการกำหนดองค์กรใช้อำนาจรัฐที่มีความเป็นอิสระต่อกัน และต่างได้รับมอบอำนาจในการบังคับการให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
ทั้งนี้ ยังอาจกล่าวได้ว่าบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับองค์กรนิติบัญญัติหรือสภาคองเกรสนี้ เป็นหลักฐานในการแสดงว่าคณะผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้พิจารณาเห็นว่า สภาคองเกรสมีบทบาทในการเป็น “สถาปนิกของการกำหนดนโยบายแห่งสหพันธรัฐ” ที่จะได้สร้างขึ้นใหม่ในปี ค.ศ.1787 โดยมีเจตนารมณ์ให้สภาคองเกรสเป็นองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติที่มีความเข้มแข็งมากยิ่งขึ้น จากการที่ได้รับทราบบทเรียนของความไม่เป็นเอกภาพและความล้มเหลวของการจัดระบบ อำนาจรัฐ ก่อนการมีรัฐธรรมนูญฉบับลายลักษณ์อักษรฉบับนี้ โดยกำหนดให้การกระทำทางนิติบัญญัติของสภาคองเกรสต้องอยู่ภายใต้การตรวจสอบและถ่วงดุลของประธานาธิบดี ศาลสูงแห่งสหพันธรัฐ ฯลฯ……
เมื่อได้ศึกษาบทวิเคราะห์ของรัฐธรรมนูญต่างประเทศจากบทความดังกล่าว ทำให้ผู้เขียนในฐานะที่เป็นศิษย์ของพระบรมวงศ์เธอ พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ บิดาแห่งกฎหมายไทยคนหนึ่ง หันมาสนใจ ศึกษา วิเคราะห์ ความสำคัญและ “ตรรกะ” แห่ง “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย” ฉบับคลอดใหม่ เรียงตามมาตรา ซึ่งเป็นรายละเอียดของกฎหมายสูงสุดฉบับ “แม่” และมีบทบาทกำหนดหลักเกณฑ์ เงื่อนไข เวลา ในการคลอดกฎหมาย “ลูก” คือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยเรื่องต่างๆ อีกเป็นสิบฉบับ
โดยเฉพาะนัยแห่งมาตรา 267 ที่กำหนดเงื่อนเวลาให้สมาชิกสภานิติบัญญัติ (สนช.) ต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน (มิฉะนั้น..ให้ถือว่าสภาเห็นชอบ) ซึ่งเป็นเวลาน้อยมากสำหรับนับการรวบรวมข้อมูลและติดต่อสอบถามองค์กรที่เกี่ยวข้อง เพื่อใช้ดุลพินิจในการพิจารณาตัดสินลงมติเห็นชอบกับกฎหมายสำคัญๆ ทั้งสิบฉบับ จึงเป็นประเด็นที่นักกฎหมายที่ห่วงใยบ้านเมือง น่าจะศึกษาวิเคราะห์ ในเชิงวิชาการและเพื่อประโยชน์สูงสุดของประเทศชาติดังกล่าว
มาตรา 267 แห่งรัฐธรรมนูญราชอาณาจักรไทย ได้บัญญัติ, กำหนดวิธีการ, หลักเกณฑ์ ตลอดจนการ “ล็อก” เงื่อนเวลา และบทบาท สำหรับการให้สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ทำการคลอดกฎหมายลูกทั้งสิบฉบับดังกล่าว คือ บทบัญญัติดังนี้…
“ให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญที่ตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พุทธศักราช 2558 และรัฐธรรมนูญและรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พุทธศักราช 2559 อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปเพื่อจัดทำร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังต่อไปนี้ให้แล้วเสร็จ และเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบต่อไป
(1) พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง (2)…ว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา (3)….ว่าด้วยกรรมการเลือกตั้ง (4)……ว่าด้วยพรรคการเมือง (5)…..ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ (6)…..ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (7)…..ว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน (8)…..ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (9)….ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน (10)…..ว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ
การดำเนินการตามวรรคหนึ่ง คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจะจัดทำพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวขึ้นใหม่หรือแก้ไขเพิ่มเติมก็ได้ ทั้งนี้ เพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ และต้องมุ่งหมายให้มีการจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบทุกรูปแบบและต้องทำให้แล้วเสร็จภายในสองร้อยสี่สิบวันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ และเมื่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่เสนอตามวรรคหนึ่งเสร็จแล้ว ให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเป็นอันพ้นจากตำแหน่ง แต่ต้องไม่ช้ากว่าวันพ้นจากตำแหน่งของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติตาม มาตรา 263
เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการตามวรรคหนึ่งและวรรคสอง ให้เกิดประสิทธิภาพและรวดเร็ว คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจะขอให้หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติแต่งตั้งกรรมการร่างรัฐธรรมนูญตามวรรคหนึ่งเพิ่มเติมขึ้นก็ได้ แต่รวมแล้วต้องไม่เกินสามสิบวัน
ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญตามวรรคหนึ่ง เมื่อได้รับร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญจากคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญแล้ว สภานิติบัญญัติแห่งชาติต้องพิจารณาให้เสร็จภายในเวลาหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับ ในกรณีที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญใดไม่แล้วเสร็จภายในเวลาดังกล่าว ให้ถือว่าสภานิติบัญญัติแห่งชาติเห็นชอบกับร่างพระราชบัญญัติประกอบฉบับนั้นตามที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเสนอ ฯลฯ
เป็นที่น่าจับตาอย่างยิ่งคือ วรรค 4 ในมาตรา 267 บัญญัติว่า “ในกรณีที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญใดไม่แล้วเสร็จภายในเวลาดังกล่าว ให้ถือว่าสภานิติบัญญัติแห่งชาติเห็นชอบกับร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฉบับนั้นตามที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเสนอ”
จากข้อบัญญัติดังกล่าวข้างต้น ทำให้ปรมาจารย์ทางกฎหมายหลายท่าน พากันงุนงงและเกิดความกังวลว่า การวางเงื่อนเวลากำหนดให้ สนช.ต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับร่าง พ.ร.บ.นั้นเอา “ตรรกะ” มาจากไหน? เป็นไปตามหลักเกณฑ์การบัญญัติกฎหมายหรือไม่?
ทั้งนี้ เนื่องจากการกำหนดเวลาให้ สนช.ต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วันนั้น ในทางปฏิบัติที่แท้จริงแล้ว คณะกรรมาธิการวิสามัญจะต้องพิจารณาข้อมูลรายละเอียด เหตุผล และใช้ดุลพินิจในการใช้หลักเกณฑ์ วิธีการ รวมทั้งการใช้ถ้อยคำในร่าง พ.ร.บ. หากมีข้อสงสัยหรือต้องการหาข้อมูลเพิ่มเติม คณะกรรมาธิการจะต้องเชิญผู้เกี่ยวข้องมาชี้แจง และจะต้องพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ให้แล้วเสร็จ ซึ่งกระบวนการดำเนินการทั้งหมดดังกล่าว คณะกรรมาธิการจะมีเวลาประมาณไม่เกิน 45 วันเท่านั้น
ถ้า สนช.จำต้องลงมติเห็นชอบไปอย่างไม่รัดกุม ขอไปที เพื่อให้ทันเงื่อนเวลาที่กำหนด …ทั้งที่ข้อเท็จจริง สนช.ยังหาข้อมูล หรือเหตุผลที่มา สนับสนุนหรือประกอบการใช้ดุลพินิจพิจารณาไม่ได้เท่าที่ควร ดังนี้แล้ว เมื่อกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ซึ่งแต่ละฉบับล้วนมีความสำคัญเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของชาติและประชาชนทั้งสิ้นนั้น ต้องถูกกำหนดให้ถือว่า “สภานิติบัญญัติแห่งชาติเห็นชอบ” ตามผลของกฎหมายและแนวทางของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ซึ่งเป็นทั้งผู้ร่างผู้ชงและผู้สรุปในกฎหมาย “ลูก” ทั้งสิบฉบับนั้น…
สุดท้ายแล้วจะเกิดผลอะไรตามมา?..น่าห่วงไหม?!
ในที่สุด จึงเกิด “ปุจฉา” จากผู้ใหญ่ในวงการกฎหมายและ สนช.ผู้ “คร่ำหวอด” ทางรัฐศาสตร์หลายท่าน ต่างพากันกังขาว่า…
“การวางเงื่อนเวลาให้ สนช.ต้องพิจารณา (พ.ร.บ.ประกอบฯ) ภายในหกสิบวัน โดยนับจากวันรับร่างจนถึงการพิจารณาสามวาระ ตามที่กำหนดนั้น มิเป็นการ “มัดมือชก” สนช.หรือ? (ฮา)
ดร.สมัคร เจียมบุรเศรษฐ์ อดีตเลขาธิการพรรคประชาธิปัตย์ ผู้ “คร่ำหวอด” ทางการเมืองและกฎหมาย ได้ให้ความเห็นว่า การกำหนดเงื่อนเวลาให้แก่ สนช.น้อยเกินไปตามนัยแห่งมาตรา 267 ดังกล่าว จะยังผลทำให้การใช้ดุลพินิจลงมติเห็นชอบของ สนช.ไม่รอบคอบ, สมบูรณ์เท่าที่ควร อันมีผลทำให้เกิดผลเสียได้ และถ้าเผอิญ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ แต่คลอดออกจากสภาอันทรงเกียรติ ในลักษณะไม่สอดคล้องกับสถานการณ์หรือประโยชน์ของบ้านเมืองแล้วไซร้ ผู้จะถูกตำหนิก็คือ สนช.หรือสภานิติบัญญัติ ผู้ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาเห็นชอบร่างกฎหมายประกอบฯนั่นเอง….คงไม่มีใครไปนึกถึงผู้ยกร่าง “ตัวจริงเสียงจริง” ว่าเป็นใครหรอกครับ..ว่าไหม?
สุดท้าย จึงเกิดประเด็นคำถามต่อมาว่า การกำหนดเงื่อนเวลาอัน (สั้น) ไม่สม “ตรรกะ” ให้แก่ สนช.เร่งผ่านกฎหมายสำคัญๆ…แฟร์หรือ?
ไพรัช วรปาณิ วบ.,นบ.,นบท.
กรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิ
