ผู้ที่ติดตามการเมืองพม่าร่วมสมัยคงจะเคยได้ยินชื่อ “ข้อตกลงปางหลวง” อันเป็นข้อตกลงที่รัฐบาลพม่าของ นายพลออง ซาน ทำไว้กับชนกลุ่มน้อยเมื่อวันที่ 12 กุมภาพันธ์ ค.ศ.1947 (พ.ศ.2490) ณ เมืองปางหลวง ในรัฐฉานทางตอนใต้ เพียงไม่กี่เดือนก่อนพม่าได้รับเอกราชในต้นปี 1948 (พ.ศ.2491) [ทุกวันที่ 12 กุมภาพันธ์ของทุกปีเป็นวันแห่งสหภาพ (Union Day) ของพม่า] ข้อตกลงปางหลวงเป็นผลลัพธ์ที่เกิดจากการประชุมหารือพหุภาคีระหว่างตัวแทนของรัฐบาลพม่า ตัวแทนฝั่งอังกฤษ และตัวแทนชนกลุ่มน้อย ทั้งนี้ ต้องทำความเข้าใจตรงกันว่า รัฐบาลพม่าภายใต้ออง ซาน มิได้ลงนามข้อตกลงฉบับนี้กับชนกลุ่มน้อยทุกกลุ่ม หากแต่มีตัวแทนชนกลุ่มน้อยเพียง 3 กลุ่มใหญ่ ได้แก่ ชาวกะฉิ่น ชาวฉิ่น และชาวฉาน (ไทยใหญ่) ซึ่งทั้งหมดคือชนกลุ่มน้อยที่อาศัยอยู่ในเขตเทือกเขาในพม่าตอนบน ชนกลุ่มน้อยในพม่าตอนล่างอย่างชาวมอญ กะเหรี่ยง ปะโอ ยะไข่ และชนกลุ่มน้อยกลุ่มเล็กๆ อื่นๆ มิได้ร่วมลงนามในข้อตกลงนี้
ข้อตกลงปางหลวงเป็นข้อตกลงสั้นๆ ที่มีสาระสำคัญอยู่เพียง 9 ข้อ เพื่อกรอบความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลพม่ากับชนกลุ่มน้อยแถบเทือกเขาในพม่าตอนบน ข้อตกลงกำหนดให้มีหน่วยงานเพื่อดูแลกิจการชายแดนโดยเฉพาะ ในชื่อสหพันธรัฐเทือกเขา (SCOUHP) ชนกลุ่มน้อย 4 กลุ่มข้างต้นสามารถส่งผู้แทนของตนกลุ่มละ 6 คน เข้าไปเพื่อบริหารกิจการชายแดนจากส่วนกลาง รัฐบาลพม่ามีหน้าที่ดูแลนโยบายด้านความมั่นคงและกิจการภายนอก ชนกลุ่มน้อยแต่ละกลุ่มมีสิทธิดูแลกิจการภายในของตนเอง และมีสิทธิเท่าเทียมกับทุกกลุ่มชาติพันธุ์ในสหภาพพม่า ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่นำมาใช้ในวันที่ 24 กันยายน 1947 ยังได้กล่าวถึงสิทธิพิเศษอีกอย่างหนึ่ง คือสิทธิในการแยกตัวออกจากสหภาพพม่าหากชนกลุ่มน้อยต้องการ หลังพม่าได้รับเอกราชไปแล้ว 10 ปี
เนื้อหาและน้ำเสียงของข้อตกลงปางหลวงดูประนีประนอมและอารีอารอบ สะท้อนเอกลักษณ์ความหลากหลายทางชาติพันธุ์และหิริโอตตัปปะของผู้นำพม่าในยุคก่อนพม่าได้รับเอกราชไม่นาน แต่ในความเป็นจริง เนื้อหาที่ปรากฏในข้อตกลงปางหลวงเป็นส่วนหนึ่งในข้อตกลงที่ออง ซาน เดินทางไปหารือกับนายกรัฐมนตรีของอังกฤษเมื่อเดือนมกราคม 1947 ซึ่งรู้จักกันในชื่อ “ข้อตกลงอองซาน-แอทลี” รัฐบาลอาณานิคมอังกฤษยืนกรานว่าชนกลุ่มน้อยควรมีสิทธิตัดสินใจอนาคตของตนเอง และร่วมกำหนดรูปแบบของรัฐพม่าสมัยใหม่ สหภาพพม่าจึงถือกำเนิดขึ้นด้วยเจตจำนงนี้พร้อมกับ “จิตวิญญาณแห่งสหภาพ” (Union Spirit) คือการอยู่ร่วมกันอย่างสงบสุขภายในสหภาพภายใต้การนำของชาวพม่า
ถึงกระนั้น เมื่อครบ 10 ปีหลังพม่าได้รับเอกราช เหตุการณ์ไม่เป็นไปตามที่ชนกลุ่มน้อยคาดการณ์ไว้ ความแตกแยกในรัฐบาลทำให้ อู นุ นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นต้องเชิญผู้บัญชาการทหารสูงสุด นายพลเน วิน ให้เข้ามาควบคุมสถานการณ์ แต่กองทัพพม่าต่อต้านการแบ่งแยกสหภาพอย่างแข็งขันเพราะเกรงว่าจะกระทบกับความมั่นคงของชาติ เมื่อชนกลุ่มน้อยทวงถามสิทธิของตัวเองมากเข้าๆ สถานการณ์จึงตึงเครียดขึ้นและแปรเปลี่ยนเป็นสงครามกลางเมือง ที่ชนกลุ่มน้อยนับสิบกลุ่มลุกขึ้นมาจับอาวุธเพื่อทวงสิทธิการแยกตัวของตนเอง
สงครามกลางเมืองในพม่ายืดเยื้อมาจวบจนปัจจุบัน แต่เมื่อเริ่มมีการปฏิรูปทางการเมืองในพม่า พร้อมกับการเข้ามาของรัฐบาลกึ่งพลเรือนภายใต้การนำของประธานาธิบดี เต็ง เส่ง (ดำรงตำแหน่ง ค.ศ.2011-ต้น 2016/พ.ศ.2554-2559) การเจรจาสันติภาพระหว่างรัฐบาลพม่ากับชนกลุ่มน้อยจึงถูกนำกลับมาหารือกันอย่างจริงจังอีกครั้ง ในปลายยุคเต็ง เส่ง รัฐบาลพม่าลงนามในสัญญาหยุดยิงกับชนกลุ่มน้อย 8 กลุ่ม ในข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ (NCA) ซึ่งรวมกลุ่มติดอาวุธที่เก่าแก่ที่สุดอย่าง KNU ของชาวกะเหรี่ยงด้วย อย่างไรก็ดี ข้อตกลงหยุดยิงนี้ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนัก เพราะมีชนกลุ่มน้อยเพียงบางกลุ่มที่เข้าร่วมการลงนามในครั้งนั้น กองกำลังขนาดใหญ่ของกะฉิ่นและว้า รวมทั้ง ออง ซาน ซูจี ที่เป็นผู้นำฝ่ายค้านในตอนนั้นก็ไม่ได้เข้าร่วมการลงนามด้วย
เมื่อพรรค NLD ของซูจี ชนะการเลือกตั้งในปลายปี 2015 (พ.ศ.2558) รัฐบาลพลเรือนนำแผนการเจรจาสันติภาพของรัฐบาลเต็ง เส่ง มาใช้ต่อ และใช้คำว่า “จิตวิญญาณแห่งปางหลวง” เพื่อกระตุ้นอารมณ์ร่วมของคนในสังคม ประกอบกับปีนี้เป็นปีครบรอบ 70 ปี หลังการลงนามข้อตกลงปางหลวง รัฐบาลพลเรือนของพม่าจึงจัดให้มีการเฉลิมฉลองอย่างยิ่งใหญ่ และนำการเจรจาสันติภาพกลับมาหารือกันอย่างจริงจัง เรียกการประชุมครั้งนี้ว่า “การประชุมปางหลวงแห่งศตวรรษที่ 21” มีการหารือถึงโรดแมปเพื่อสร้างความปรองดองในชาติในปลายเดือนสิงหาคม 2016 ณ กรุงเนปิดอว์ ในการประชุมปางหลวงแห่งศตวรรษที่ 21 ครั้งที่ 1 เป้าหมายของรัฐบาลพลเรือนของออง ซาน ซูจี คือการนำชนกลุ่มน้อยกลุ่มอื่นๆ ที่ยังไม่ได้ลงนามในข้อตกลงหยุดยิงกับรัฐบาลให้มาเจรจาเพื่อหาทางยุติความขัดแย้ง จีนเองก็เข้ามาเป็นตัวกลางเพื่อไกล่เกลี่ยข้อพิพาทระหว่างพม่ากับชนกลุ่มน้อยที่อยู่ติดชายแดนจีน ได้แก่ KIO (Kachin Independence Organization) ของชาวกะฉิ่น
การประชุมครั้งแรกได้รับการตอบรับเป็นอย่างดี แต่หลังจากนั้นไม่นานก็เกิดเหตุการณ์ความไม่สงบขึ้นที่รัฐยะไข่ เป็นเหตุให้ชาวโรฮีนจาหลายหมื่นคนต้องอพยพหนีตายเข้าไปในบังกลาเทศ ประเด็นเรื่องชาวโรฮีนจากลับเข้ามาเป็นเป้าสนใจของสำนักข่าวต่างชาติอีกครั้ง และกลบความพยายามเจรจาสันติภาพของรัฐบาลพม่าเสียสิ้น คำถามที่ผุดขึ้นจากรายงานข่าวภายนอกพม่าหลายชิ้นคือการเจรจาสันติภาพและ “จิตวิญญาณแห่งปางหลวง” จะเกิดขึ้นจริงได้อย่างไรเมื่อรัฐบาลพม่ายังปฏิเสธอย่างแข็งขันว่าชาวโรฮีนจาไม่ใช่ประชากรที่ชอบธรรมของตน มองว่าพวกเขาเป็นผู้อพยพเข้าเมืองผิดกฎหมาย และไม่ยอมรับว่ามีการสังหารหมู่ชาวโรฮีนจาเกิดขึ้นจริง
อาจเป็นเพราะเหตุผลนี้และภาพลักษณ์ของออง ซาน ซูจี ที่ย่ำแย่ลงในสายตาประชาคมโลกที่ทำให้การประชุมปางหลวงแห่งศตวรรษที่ 21 ครั้งที่ 2 ต้องเลื่อนออกไป จากเดิมที่จะจัดให้มีขึ้นในเดือนกุมภาพันธ์ มาเป็นวันที่ 24 พฤษภาคมที่จะถึงนี้ การเจรจาสันติภาพตลอดหลายปีที่ผ่านมาถูกวิจารณ์อย่างรุนแรง “จิตวิญญาณแห่งปางหลวง” ที่รัฐบาลพม่ามักนำมากล่าวอ้างไม่ต่างอะไรกับ “ผี” หรือคำพูดสวยหรูที่หลอกหลอนสังคมพม่าอยู่ ข้อตกลงปางหลวงในปี 1947 คือส่วนหนึ่งของเงื่อนไขที่อังกฤษตั้งไว้ให้พม่า ว่าต้องปฏิบัติกับชนกลุ่มน้อยอย่างเท่าเทียม ดังนั้น ปางหลวงจึงมิใช่สัญลักษณ์ของความปรองดองในชาติ หากแต่เป็นต้นเหตุของความขัดแย้ง!
ผู้เขียนมองว่ารัฐบาลพม่าควรก้าวข้าม “จิตวิญญาณปางหลวง” ได้แล้ว และมุ่งหน้าสู่การเจรจาสันติภาพทั้งในระดับพหุภาคีและทวิภาคี เพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้กับชนกลุ่มน้อย และหากรัฐบาลพลเรือนพม่าเชื่อมั่นว่าข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศจะเกิดขึ้นได้จริง ก็ต้องยอมรับด้วยว่าชนกลุ่มน้อยทุกกลุ่มในประเทศของตนก็คือคนเท่ากันอย่างไม่มีเงื่อนไข
โดย ลลิตา หาญวงษ์
[email protected]
