ในโลกการเมืองระหว่างประเทศซึ่งเต็มไปด้วยการช่วงชิงอำนาจอย่างเงียบงันนั้น บางครั้งเหตุการณ์ที่ดูเหมือนเป็นเพียงคดีความทางกฎหมายภายในประเทศ กลับส่งแรงสะเทือนไปไกลถึงระดับภูมิรัฐศาสตร์โลก ข่าวที่ว่าศาลฎีกาสหรัฐวินิจฉัยว่า ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ใช้กฎหมาย IEEPA เพื่อเก็บภาษีศุลกากรโดยมิชอบ จึงไม่ใช่เรื่องเล็ก หากเป็นจุดตัดสำคัญระหว่างอำนาจฝ่ายบริหารกับระบบเศรษฐกิจโลก และอาจกลายเป็นอีกหนึ่งจุดหักเหของสงครามการค้าสหรัฐ-จีนในระยะยาว
เพื่อให้เห็นภาพชัดเจน เราจำเป็นต้องเริ่มจากความเข้าใจพื้นฐานก่อนว่า IEEPA หรือ International Emergency Economic Powers Act นั้น เดิมทีเป็นกฎหมายที่ออกแบบมาเพื่อให้ประธานาธิบดีสหรัฐมีอำนาจตอบโต้ภัยคุกคามจากต่างประเทศในยามฉุกเฉินทางเศรษฐกิจ กล่าวคือ เป็น อาวุธคว่ำบาตร ไม่ใช่ เครื่องมือทางภาษี แต่ในยุคการเมืองแบบชาตินิยมเศรษฐกิจ โดยเฉพาะในช่วงรัฐบาลของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ กฎหมายฉบับนี้กลับถูกตีความขยายขอบเขต จนถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือกดดันทางการค้า
นี่เองคือจุดเริ่มต้นของความขัดแย้งเชิงโครงสร้าง
ในระบอบรัฐธรรมนูญสหรัฐ อำนาจด้านภาษีและการค้าระหว่างประเทศนั้น โดยหลักแล้วเป็นของสภาคองเกรส ไม่ใช่ของประธานาธิบดี ฝ่ายบริหารอาจมีอำนาจบางส่วนผ่านกฎหมายที่สภามอบหมาย แต่ไม่ใช่อำนาจแบบไร้ขอบเขต เมื่อฝ่ายบริหารพยายามใช้ IEEPA เพื่อขึ้นภาษีนำเข้า ฝ่ายวิจารณ์จึงมองว่านี่คือการลัดขั้นตอนรัฐธรรมนูญ และเป็นการขยายอำนาจฝ่ายบริหารเกินกว่าเจตจำนงที่กฎหมายตั้งใจ
การที่ศาลฎีกาตีความว่า การกระทำเช่นนั้นขัดต่อกฎหมายจริง ความหมายที่แท้จริงย่อมลึกซึ้งกว่าตัวบทคำพิพากษา เพราะนี่คือการส่งสัญญาณว่า แม้ในยุคที่การเมืองโลกเผชิญแรงกดดันจากการแข่งขันมหาอำนาจ ระบบถ่วงดุลอำนาจ (checks and balances) ของสหรัฐยังคงทำงานอยู่
ประเด็นสำคัญที่สุดประการแรกคือ มิติภายในของสหรัฐเอง ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา เราเห็นแนวโน้มที่นักวิชาการอเมริกันเรียกว่า the imperial presidency หรือ ประธานาธิบดีแบบจักรวรรดิ กล่าวคือ ฝ่ายบริหารค่อยๆ สะสมอำนาจเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะในด้านนโยบายต่างประเทศและความมั่นคง การใช้ IEEPA ในเชิงกว้างจึงเป็นอีกตัวอย่างหนึ่งของแนวโน้มนี้ คำวินิจฉัยของศาลฎีกาสหรัฐยืนยันในแนวจำกัดอำนาจอันทำหน้าที่เหมือนการดึงเบรกฉุกเฉินให้กับระบบการเมืองอเมริกัน กล่าวคือ เตือนว่าต่อให้โลกภายนอกจะปั่นป่วนเพียงใด กติกาภายในก็ยังต้องได้รับการเคารพแต่แรงสะเทือนที่น่าสนใจกว่านั้นอยู่ที่เวทีระหว่างประเทศ โดยเฉพาะสงครามการค้าสหรัฐ-จีน
ตั้งแต่ พ.ศ.2561 เป็นต้นมา ความสัมพันธ์ระหว่างวอชิงตันกับปักกิ่งได้เปลี่ยนจากการแข่งขันเชิงเศรษฐกิจ ไปสู่การแข่งขันเชิงยุทธศาสตร์เต็มรูปแบบ ภาษีศุลกากรกลายเป็นอาวุธด่านหน้า สหรัฐใช้ภาษีเพื่อกดดันห่วงโซ่อุปทานของจีน ขณะที่จีนตอบโต้ด้วยมาตรการภาษีและการควบคุมตลาดภายใน
เมื่ออำนาจของประธานาธิบดีในการใช้เครื่องมือภาษีถูกจำกัดจริง ผลกระทบที่เกิดขึ้นอย่างน้อย 3 ระดับ คือ
1) ระดับเครื่องมือเชิงนโยบาย ประธานาธิบดีสหรัฐในอนาคต ไม่ว่าจะเป็นจากพรรครีพับลิกัน หรือเดโมแครต จะไม่สามารถดึงคันโยกภาษีได้อย่างรวดเร็วเหมือนในอดีตอีกต่อไป ทุกมาตรการสำคัญอาจต้องกลับไปผ่านสภาคองเกรส ซึ่งโดยธรรมชาติแล้วช้ากว่า ซับซ้อนกว่า และเต็มไปด้วยการต่อรองทางการเมืองในโลกของสงครามการค้า ความเร็วคืออำนาจ การสูญเสียความคล่องตัวจึงเท่ากับการเสียเปรียบเชิงยุทธศาสตร์ระดับหนึ่ง
2) ระดับการรับรู้ของจีน ผู้นำจีนจับตาระบบการเมืองอเมริกันอย่างใกล้ชิดมาโดยตลอด สำหรับปักกิ่ง สิ่งสำคัญไม่ใช่เพียงนโยบายของวอชิงตัน แต่คือความสามารถของวอชิงตันในการลงมือ หากศาลสหรัฐจำกัดอำนาจฝ่ายบริหาร จีนอาจตีความว่าสหรัฐกำลังติดกับดักทางสถาบัน (institutional constraint) นั่นไม่ได้แปลว่าจีนจะผ่อนคลาย ตรงกันข้าม ปักกิ่งอาจมองว่านี่เป็นหน้าต่างแห่งโอกาสในการขยายอิทธิพลทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะใน Global South ซึ่งหลายประเทศกำลังชั่งน้ำหนักระหว่างสองมหาอำนาจ
3) ระดับภูมิรัฐศาสตร์เชิงระบบ ในช่วงหลังสงครามเย็น โลกเคยเชื่อว่าสหรัฐมีความสามารถเชิงบังคับ (coercive capacity) สูงมาก ทั้งทางการเงิน เทคโนโลยี และการค้า แต่ในทศวรรษที่ผ่านมา เราเริ่มเห็นรอยร้าว ไม่ว่าจะเป็นความแตกแยกภายใน การเมืองแบบแบ่งขั้ว หรือข้อจำกัดทางกฎหมาย
คำวินิจฉัยของศาลฎีกาดังที่ตัดสินลงมาแล้วนั้นหากตีความเข้มจะยิ่งตอกย้ำภาพว่าสหรัฐเป็นมหาอำนาจที่ทรงพลังแต่ถูกพันธนาการด้วยกติกาภายใน ขณะที่จีนเสนอภาพตรงกันข้าม คือรัฐที่มีเอกภาพสูงและเคลื่อนนโยบายได้รวดเร็ว ส่วนในเชิงภูมิรัฐศาสตร์ นี่คือการแข่งขันระหว่าง พลังของสถาบันประชาธิปไตย กับความคล่องตัวของรัฐอำนาจรวมศูนย์
อย่างไรก็ตาม ผู้ที่รีบด่วนสรุปว่านี่คือข่าวดีของจีน อาจมองโลกง่ายเกินไปเพราะประวัติศาสตร์การเมืองอเมริกันสอนเราซ้ำแล้วซ้ำเล่าว่า ความแข็งแกร่งที่แท้จริงของสหรัฐไม่ได้อยู่ที่อำนาจของผู้นำคนเดียว แต่อยู่ที่ความยืดหยุ่นของระบบ สหรัฐเคยผ่านวิกฤตที่หนักหนากว่านี้มาแล้ว ตั้งแต่วอเตอร์เกต วิกฤตการเงิน 2008 (วิกฤตแฮมเบอร์เกอร์) ไปจนถึงความแตกแยกทางการเมืองในปัจจุบัน แต่ระบบยังคงปรับตัวได้ ในมุมนี้ คำวินิจฉัยของศาลอาจไม่ได้เป็นสัญญาณของความอ่อนแอ หากเป็นการรีเซตความชอบธรรมของอำนาจรัฐอเมริกันเสียด้วยซ้ำ เพราะในระยะยาว พันธมิตรของสหรัฐจำนวนมากโดยเฉพาะในยุโรปและเอเชียให้ความสำคัญกับหลักนิติรัฐไม่น้อยไปกว่าพลังทางเศรษฐกิจ กล่าวอีกนัยหนึ่ง โลกประชาธิปไตยอาจมองว่านี่คือหลักฐานว่าระบบอเมริกันยังคงน่าเชื่อถือ แต่ในระยะสั้นความปั่นป่วนย่อมหลีกเลี่ยงไม่ได้
นักวิเคราะห์การค้าหลายคนกังวลว่า หากฝ่ายบริหารสหรัฐถูกจำกัดเครื่องมือภาษี วอชิงตันอาจหันไปใช้เครื่องมืออื่นที่แข็งกร้าวยิ่งกว่า เช่น มาตรการควบคุมการส่งออกเทคโนโลยี การคว่ำบาตรทางการเงิน การกีดกันห่วงโซ่อุปทานซึ่งในบางกรณี อาจสร้างแรงกระแทกต่อเศรษฐกิจโลกมากกว่าภาษีเสียอีก
สำหรับประเทศขนาดกลางอย่างไทย บทเรียนจากเรื่องนี้ชัดเจนอย่างยิ่ง นั่นคือ โลกกำลังก้าวเข้าสู่ยุคที่กฎหมายภายในของมหาอำนาจสามารถสร้างแรงสะเทือนข้ามพรมแดนได้ทันที นโยบายการค้าจะไม่ใช่เรื่องเศรษฐกิจล้วนๆ อีกต่อไป แต่เป็นส่วนหนึ่งของเกมอำนาจระดับโลก
ท้ายที่สุด คำถามใหญ่ที่ยังเปิดอยู่ไม่ใช่ว่า ศาลฎีกาจะตัดสินอย่างไรเพียงอย่างเดียว แต่คือสหรัฐอเมริกาจะปรับยุทธศาสตร์การแข่งขันกับจีนอย่างไรภายใต้ข้อจำกัดใหม่ หากวอชิงตันสามารถผสานพลังของสถาบันประชาธิปไตยเข้ากับยุทธศาสตร์เศรษฐกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพ สหรัฐก็ยังคงเป็นมหาอำนาจที่น่าเกรงขาม แต่หากความขัดแย้งภายในทำให้การกำหนดนโยบายติดขัดบ่อยครั้ง โลกอาจกำลังเข้าสู่ยุคสมดุลอำนาจแบบใหม่ ซึ่งจีนมีพื้นที่หายใจมากขึ้นกว่าที่เคยและนั่นต่างหาก คือเดิมพันที่แท้จริงของคดี IEEPA ครั้งนี้
