เผด็จการกับการเลือกตั้ง : โดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

การทำความเข้าใจเรื่องการเปลี่ยนผ่านของระบอบการเมืองนั้น นักรัฐศาสตร์จะต้องไม่ด่วนสรุปว่าการเปลี่ยนผ่านนั้นเป็นการเปลี่ยนแปลงจากระบอบเผด็จการไปสู่ประชาธิปไตย และจะต้องไม่เชื่อง่ายๆ ว่า เมื่อเกิดการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยแล้ว ระบอบประชาธิปไตยนั้นจะมีคุณภาพ หรือมั่นคง และไม่มีลักษณะแบบลูกผสม หรือเป็นระบอบประชาธิปไตยที่ไม่มีความเปราะบางและความไม่มีประสิทธิภาพอยู่ในนั้น

กล่าวอีกอย่างหนึ่ง คลื่นแห่งประชาธิปไตยนั้นไม่ได้เกิดขึ้นอย่างอัตโนมัติ และมีความเป็นไปได้ว่าการเปลี่ยนผ่านที่พูดๆ กันนั้นอาจจะมีลักษณะของการเปลี่ยนแปลงหน้าตาของระบอบเผด็จการเพื่อให้ระบอบเผด็จการนั้นดำเนินต่อไปได้เช่นกัน

ดังนั้นการศึกษาการเปลี่ยนผ่านนั้น จึงจำต้องศึกษาการเปลี่ยนผ่านทั้งสามรูปลักษณะ

หนึ่ง คือ การเปลี่ยนผ่านจากเผด็จการไปสู่ประชาธิปไตย

สอง คือ การเปลี่ยนผ่านจากเผด็จการไปสู่เผด็จการในรูปแบบอื่นๆ

สาม คือ การเปลี่ยนผ่านจากประชาธิปไตยไปสู่ประชาธิปไตยในรูปแบบอื่น ซึ่งอาจจะเป็นไปได้ทั้งประชาธิปไตยที่ไม่มีคุณภาพ หรือ การพัฒนาทางการเมืองให้ประชาธิปไตยที่มีอยู่นั้นพัฒนาไปให้มีคุณภาพและเข้มแข็ง จนกลายเป็น “กฎกติกาเดียว” ของสังคม

ในวันนี้จะขอเน้นย้ำในเรื่องการเปลี่ยนผ่านในแบบที่สอง คือ การเปลี่ยนผ่านจากเผด็จการไปสู่เผด็จการในรูปแบบอื่น ที่เรียกว่าการเปลี่ยนผ่านในแบบการสืบสานอำนาจของเผด็จการ

การสืบสานอำนาจของเผด็จการ หรือการสร้างความมั่นคงให้กับเผด็จการนั้น นักทฤษฎีทางรัฐศาสตร์ท่านหนึ่งได้กล่าวว่า ประกอบด้วยองค์ประกอบหลักสามประการ

หนึ่ง คือ จะต้องสร้างความชอบธรรมให้เกิดขึ้นกับระบอบเผด็จการนั้น (Legitimation)

สอง คือ อาจจะต้องมีการใช้กำลังบังคับในการจัดการให้คนในระบอบนั้นยอมรับเชื่อฟังด้วยกลไกของรัฐในรูปแบบต่างๆ (Repression)

สาม คือ อาจจะต้องมีการสร้างการประนีประนอม และดึงฝ่ายต่างๆ และโดยเฉพาะที่ขัดแย้ง-ตรงข้ามมาเป็นพวกหรือเครือข่ายเดียวกัน (Co-optation) (ดู Johannes Gerchewski. “The Three Pillars of Stability: Legitimation, Repression, and Co-Optation in Autocratic Regimes”. Democratization. 20(1), 2013)

องค์ประกอบหลักสามประการ การสืบสาน-สร้างความมั่นคงอำนาจเผด็จการ

ในการนี้เผด็จการอาจจะเลือกทางเลือกหนึ่งในการสืบสานอำนาจเพื่อความมั่นคงของพวกเขา โดยการเปิดโอกาสให้มีการเลือกตั้ง ซึ่งในเบื้องแรกนั้น เราอาจจะคิดว่าเผด็จการนั้นยอมให้มีการเลือกตั้งเพราะว่าได้สัญญาเอาไว้ หรือพวกเขา “ยอมลงจากอำนาจ” ซึ่งแนวทรรศนะเช่นนี้เป็นแนวทรรศนะที่ผิดพลาดอย่างยิ่ง เพราะการเลือกตั้งของระบอบเผด็จการนั้นอาจจะเกิดขึ้นเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ทางการเมืองอื่นๆ ก็อาจเป็นได้

ในอีกด้านหนึ่ง ผู้ที่ศึกษาการเมืองเปรียบเทียบในวันนี้ย่อมมีความเข้าใจดีว่า ในระบอบประชาธิปไตยนั้น การเลือกตั้งก็อาจเกิดขึ้นเพื่อรักษาอำนาจของระบอบประชาธิปไตยแบบลูกผสม ที่คนบางกลุ่มในสังคมสามารถครองอำนาจเอาไว้ได้เช่นกัน

ทั้งนี้และทั้งนั้นเราไม่ควรจะเข้าใจความสัมพันธ์ระหว่างประชาธิปไตยและการเลือกตั้งในลักษณะที่ไร้เดียงสา โดยมองว่ามันคือสิ่งเดียวกัน เพราะแม้ว่าในทางหนึ่งการเลือกตั้งจะเป็นเงื่อนไขขั้นต่ำในการได้มาซึ่งประชาธิปไตย แต่ในอีกด้านหนึ่งนั้นการเลือกตั้งที่ไม่บริสุทธิ์ยุติธรรม หรือแม้การเลือกตั้งจะบริสุทธิ์ยุติธรรม แต่เกิดภายใต้เงื่อนไขทางสังคมการเมืองที่มีปฏิบัติการครอบงำจากพรรครัฐบาล ก็อาจจะไม่ได้นำมาซึ่งผลของการมีประชาธิปไตยที่มีคุณภาพได้เช่นกัน (โปรดดูเพิ่มเติมที่ “ระบอบเผด็จการแบบที่มีการแข่งขันได้” หรือ Competitive Authoritarianism ใน Steven Levitsky and Lucan A. Way. Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes after the Cold War. Cambridge: Cambridge University Press. 2010)

ดังนั้นการทำความเข้าใจปฏิบัติการจริงของการเลือกตั้งที่มีความหมายและนัยยะมากกว่าเรื่องของการเลือกสรรผู้นำทางการเมืองเข้าสู่ระบบโดยเจตจำนงของประชาชนจึงเป็นเรื่องที่นักรัฐศาสตร์ควรให้ความสำคัญ ไม่ว่าการเลือกตั้งนั้นจะเกิดขึ้นในระบอบการเมืองแบบใดๆ ก็ตาม

สําหรับระบอบเผด็จการนั้น งานวิจัยของนักรัฐศาสตร์บางท่านให้ข้อสังเกตว่า มีความเป็นไปได้ที่จะมีการเลือกตั้งบางลักษณะเกิดขึ้น โดยเฉพาะการเลือกตั้งที่มีลักษณะแบบที่ไม่เป็นไปตามมาตรฐานทั่วไป (อาจทั้งไม่มีมาตรฐานคือไม่มีทั้งเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นโต้แย้งกับผู้มีอำนาจในยุคสมัยนั้นซึ่งครองอำนาจเผด็จการอยู่ หรือนานาชาติไม่ได้รับอนุญาตให้มาสังเกตการณ์) หรือการเลือกตั้งที่อาจจะถูกเคลือบแคลงสงสัย แต่ก็ “ผ่าน” มาตรฐานการสังเกตการณ์ของนานาชาติ แม้ว่าจะค้านสายตาของผู้คนอีกไม่น้อย

แต่การเลือกตั้งที่เผด็จการตัดสินใจให้มีขึ้นได้นั้น กลับมีขึ้นเพื่อสืบสานอำนาจของเผด็จการต่อไป ด้วยเงื่อนไขของการสร้างความมั่นคงในแบบที่เข้าเงื่อนไขข้อแรก คือ เป็นการสร้างความชอบธรรมให้กับระบอบเผด็จการ โดยการสร้างการควบคุมที่มีลักษณะที่มีพลวัตสูง (dynamic control) (Lee Morgenbesser. In Search of Stability: Electoral Legitimation under Authoritarianism in Myanmar. European Journal of East Asian Studies. (14). 2015)

ในแง่นี้ การเลือกตั้งจึงไม่ใช่แค่เรื่องของการเปิดให้ประชาชนได้มีโอกาสไตัดสินอนาคตของตัวเอง แต่การเลือกตั้งนั้นก็เป็นการเปิดโอกาสให้รัฐเผด็จการนั้นสามารถแสดงศักยภาพในการ “จัดการเลือกตั้งให้ดำเนินไปอย่างเรียบร้อย” ซึ่งในมิตินี้นั้น แทนที่เราจะได้ตัวแทนของประชาชน (ซึ่งพวกเขาอาจจะไม่ได้ลงสมัคร เพราะถูกกีดกันด้วยเงื่อนไขทางกฎหมายเรื่องคุณสมบัตินานัปการ หรือมีการสร้างความไม่สะดวกในการหาเสียง และแสดงความคิดเห็นทางการเมืองนานัปการ) การเลือกตั้งเป็นการเปิดให้กลไกรัฐได้ทำงาน “ปกครอง” ประชาชน โดยเฉพาะการระดมให้คนออกไปเลือกตั้งด้วยกฎหมายทำให้การเลือกตั้งกลายเป็นหน้าที่ หรือมีการลงโทษผู้ที่ไม่เข้าร่วม “พิธีกรรมทางการเมืองของรัฐ” พิธีกรรมนี้

ด้วยมิติการพิจารณาเช่นนี้เราจะเห็นว่า การจัดการเลือกตั้งนั้นเป็นเรื่องของการแสดงออกซึ่งศักยภาพของรัฐในการจัดการสังคมและประชาชนได้ และไม่จำเป็นที่การเลือกจะต้องหมายถึงมิติด้านเสรีภาพของประชาชนเสมอไป

การเลือกตั้งที่เกิดขึ้นได้ และจบลงได้อย่าง “เรียบร้อย” นั้นก็เป็นการแสดงศักยภาพของรัฐที่แสดงออกให้เห็นว่ารัฐมีอำนาจต่อสังคมในวงกว้างในการปกครอง (ในแง่นี้องค์กรอิสระไม่ใช่โจทย์หลักของรัฐในการบริหารการเลือกตั้ง การให้กลไกอื่นเช่นกระทรวงมหาดไทย หรือกองทัพเข้ามาดูแลจัดการดูจะเป็นเรื่องสะดวกมากกว่า) และในอีกด้านหนึ่ง
การจัดการเลือกตั้งให้สำเร็จลงได้ นั้นมีนัยยะว่ารัฐที่ดำรงอยู่นั้น (ไม่ว่าจะพันลึกหรือเร้นลับแค่ไหน) ก็จะบรรลุถึงการสร้างภาพลักษณ์ที่ “แข็งแกร่ง” ปราศจากการท้าทายจากฝ่ายต่างๆ หรือถือโอกาสในการบริหารจัดการเลือกตั้งในการกวาดล้าง หรือจัดการควบคุมฝ่ายที่อาจแสดงออกซึ่งความเป็นปฏิปักษ์กับรัฐได้เช่นกัน เพราะการเลือกตั้งนั้นกลายเป็นโอกาสของรัฐเผด็จการที่จะส่งสัญญาณให้กับฝ่ายปฏิปักษ์ว่า อย่าได้คิดเหิมเกริมกับกลไกรัฐที่พวกเขาควบคุมเอาไว้

สำหรับชนชั้นนำในสังคมเผด็จการ การเลือกตั้งที่เปิดขึ้น แต่มีการควบคุมแผนพัฒนาประเทศเอาไว้แล้วนั้น อาจจะมีผลทำให้สภาวะที่พวกเขาได้เปรียบอยู่นั้นดำเนินต่อไปได้อย่างมีความชอบธรรมมากขึ้น เพราะการเลือกตั้งไม่สามารถกำหนดแนวทางการพัฒนาประเทศอะไรได้จากกลไกทางกฎหมายที่มีอยู่ ดังนั้นผลประโยชน์ที่จะได้จากการเลือกตั้งและการปกครองก็จะยังคงถูกสืบสานต่อไปในพวกพ้องของตน ทำให้พวกเขามีความก้าวหน้าในอาชีพ และสามารถอาศัยเงื่อนไขของการมาจากเลือกตั้งนั้นสร้างฐานการสนับสนุนใหม่ๆ จากมวลชน รวมทั้งสามารถเข้าไปมีอิทธิพลกับการดำเนินนโยบายของรัฐเผด็จการที่จะมีความต่อเนื่องไปอีกยาวนาน รวมทั้งได้รับผลประโยชน์ทางธุรกิจและการสร้างความต่อเนื่องมั่นคงให้กับการสัญญิงสัญญาในเรื่องของการเดินหน้าโครงการต่างๆ ที่พวกเขาอยู่ในเครือข่ายที่จะได้ประโยชน์ต่อไปอีก (Morgenbesser อ้างแล้ว)

ในระดับประเทศ การเลือกตั้งทำให้เกิดการวางกฎเกณฑ์บางประการและความเชื่อบางอย่างร่วมกันว่าอำนาจในสังคมนั้นควรจะมีการจัดระบบระเบียบอย่างไร และประชาชนในประเทศก็จะถูกระดมหรือปลูกฝังให้ยอมรับกฎเกณฑ์และโครงสร้างอำนาจที่ถูกเขียนเอาไว้แล้ว การเข้าร่วมการเลือกตั้งของประชาชนจะถูกให้ความหมายโดยรัฐบาลเผด็จการว่าประชาชนนั้นยอมรับอำนาจของตน เพราะให้ความร่วมมือกับระบบเป็นอย่างดี

นอกจากนั้นแล้ว การเปิดให้มีการเลือกตั้งท่ามกลางโครงสร้างที่ถูกเขียนเอาไว้แล้ว ก็อาจจะสามารถก่อให้เกิดภาพลักษณ์ของการเปิดประเทศ หรือการเข้าร่วมกับมาตรฐานนานาชาติได้ในระดับหนึ่ง เพราะเงื่อนไขการเป็นประชาธิปไตยในโลกนั้นมักจะผูกกับเรื่องของการเปิดให้มีการเลือกตั้งได้ และในบางครั้งแม้ว่าจะเปิดโอกาสให้พรรคฝ่ายค้านมีโอกาสลงสมัคร แต่โอกาสที่พรรคฝ่ายค้าน หรือ ฝ่ายการเมืองที่อยู่นอกวงอำนาจนั้นจะมีบทบาททางการเมืองผ่านการเลือกตั้งในระบอบเผด็จการนั้นก็ดูจะยากเย็นยิ่ง

สิ่งเหล่านี้นั้นตอกย้ำให้เห็นว่า ความแข็งแกร่งทางอำนาจนั้นจะต้องถูกสร้างขึ้น และทางหนึ่งที่จะทำได้ก็คือการเปลี่ยนแปลงการใช้กำลังให้กลายเป็นเรื่องของสิทธิ และการทำให้การยอมเชื่อฟังอำนาจกลายเป็นเรื่องของหน้าที่ ตามที่นักปรัชญาการเมืองยุคสมัยใหม่เช่นรุสโซกล่าวเอาไว้ ซึ่งสิ่งนี้ไม่ได้เกิดเฉพาะการปกครองแบบประชาธิปไตย

เผด็จการก็เช่นกัน

กล่าวโดยสรุป เผด็จการอาจจะเปิดให้มีการเลือกตั้งได้ ด้วยเหตุผลสี่ประการ

หนึ่ง คือ เผด็จการต้องการรวบรวมข้อมูลเพื่อให้รู้ว่าแต่ละฝ่ายในสังคมคิดอย่างไรกับตนและจะได้รู้ว่ามีใครสนับสนุนตนบ้าง (ในแง่นี้ไม่ได้หมายความว่าการเลือกตั้งจะเสรีเท่ากับที่เราจินตนาการว่าระบอบเลือกตั้งเสรีในสังคมประชาธิปไตยเกิดขึ้น)

สอง คือ เผด็จการต้องการสร้างความชอบธรรมทั้งจากภายในประเทศ (ทั้งที่ความจริงแล้วเป็นเรื่องของการสร้างการทำให้ประชาชนยอมรับกฎเกณฑ์และผลการเลือกตั้งที่พวกเขาอาจไม่มีเสรีภาพเต็มที่นักในการเลือก และการยอมรับในมาตรฐานขั้นต่ำของการร่วมสังคมนานาชาติ)

สาม คือ เพื่อจัดการ-จัดระบบความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างชนชั้นนำทางการเมืองด้วยกัน ให้ยอมรับกฎกติกาที่เผด็จการนั้นวางขึ้น และยอมรับลำดับความสัมพันธ์ทางอำนาจที่เป็นลำดับขั้น

สี่ คือ เพื่อรักษาไว้ซึ่งระบบการปกครองแบบที่รัฐเป็นผู้หยิบยื่นความเจริญให้กับประชาชน และประชาชนเป็นผู้รอรับการพัฒนา (Lee Morgenbesser. The Theatre of Authoritarian Elections: Why Myanmar is Going to the Polls. The Conversation. 5 November 2015.)

 

ดังนั้นเวลาที่เราจะจับตาเรื่องของกฎหมายเลือกตั้งและกฎหมายของพรรคการเมืองนั้น สิ่งที่ต้องไม่ลืมก็คือ เราต้องพิจารณาการวางรากฐานและมรดกตกทอดของระบอบเผด็จการที่จะถูกสืบสานต่อไปในระยะเปลี่ยนผ่านให้ดี ซึ่งหมายความว่าต้องสำรวจกลไกอีกมากมายที่ถูกวางรากฐานเอาไว้ในระบอบเผด็จการ เพื่อตั้งคำถามว่าการเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้นในครั้งต่อไปนั้น ไม่ควรเป็นเพียงการเลือกตั้งเพื่อสืบสานอำนาจของเผด็จการ

แต่ต้องเข้าใจให้ถ่องแท้ว่า การเลือกตั้งที่จะนำพาสังคมก้าวออกจากเผด็จการสู่ประชาธิปไตย และเป็นประชาธิปไตยที่มีคุณภาพและยั่งยืนนั้นจะเกิดขึ้นได้อย่างไร

บทความก่อนหน้านี้ไม่ใช่ปีศาจทะเลลึก แค่ “วาฬขึ้นอืด” เท่านั้น
บทความถัดไปครม.ไฟเขียว เพิ่มประเทศในสนธิสัญญาส่งผู้ร้ายข้ามแดน