ประเทศไทยเป็นรัฐกระดาษ (Paper State) ตามแนวคิดของ James A. Robinson
ในห้วงเวลาที่ข่าวสารบ้านเมืองเต็มไปด้วยความสับสนโดยเฉพาะวิกฤตน้ำมันในปัจจุบัน อีกทั้งเรื่องเศรษฐกิจเหมือนจะฟื้นแต่ไม่ฟื้น การเมืองที่เหมือนจะนิ่งแต่ไม่เคยสงบ และระบบราชการที่เหมือนจะทันสมัยแต่ยังคงล้าหลังอยู่ในเนื้อในนั้น ผู้เขียนใคร่ขอชวนผู้อ่านที่เคารพถอยหลังออกมาหนึ่งก้าว แล้วมองประเทศไทยผ่านเลนส์ของนักเศรษฐศาสตร์การเมืองระดับโลกอย่าง James A. Robinson ผู้ร่วมเขียนหนังสือ Why Nations Fail ซึ่งเสนอแนวคิดสำคัญประการหนึ่งที่เรียกว่า “Paper State” หรือ “รัฐกระดาษ” นอกจากนี้ใน พ.ศ.2567 โรบินสัน (Robinson), อาเซโมกลู (Acemoglu) และไซมอน จอห์นสัน (Simon Johnson) ยังได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ จากผลงานการศึกษาเชิงเปรียบเทียบเกี่ยวกับความมั่งคั่งระหว่างประเทศต่างๆ
คำว่า รัฐกระดาษ มิได้หมายถึงรัฐที่อ่อนแอจนไม่มีอยู่จริง หากแต่หมายถึงรัฐที่มีอยู่บนกระดาษอย่างสมบูรณ์แบบ มีรัฐธรรมนูญ มีองค์กร มีหน่วยงาน มีระเบียบกฎหมายครบถ้วน แต่ในทางปฏิบัติ กลับไม่สามารถบังคับใช้หรือทำให้สิ่งเหล่านั้นเกิดผลจริงได้
กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ เป็นรัฐที่ เขียนเก่ง แต่ทำไม่เป็น
หากเรามองย้อนกลับมายังประเทศไทย เราจะพบว่า เราเป็นประเทศที่มีความสามารถในการ ออกแบบบนกระดาษ อย่างยอดเยี่ยม เรามีรัฐธรรมนูญฉบับแล้วฉบับเล่า มีองค์กรอิสระจำนวนมาก มีแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ มีวิสัยทัศน์ระดับโลก แต่คำถามสำคัญคือ สิ่งเหล่านี้ มีชีวิตอยู่จริงหรือไม่? อาทิ รัฐธรรมนูญไทยฉบับปัจจุบันมีความยาวหลายร้อยมาตรา ครอบคลุมทุกเรื่องตั้งแต่สิทธิของประชาชนไปจนถึงโครงสร้างอำนาจรัฐ แต่ในความเป็นจริง ประชาชนจำนวนมากยังไม่สามารถเข้าถึงสิทธิเหล่านั้นได้อย่างแท้จริง องค์กรอิสระที่ควรจะเป็นกรรมการกลับถูกตั้งคำถามว่าเป็นผู้เล่นเสียเอง
นี่คืออาการของรัฐกระดาษอย่างชัดเจน
James A. Robinson อธิบายว่า รัฐที่เข้มแข็งอย่างแท้จริงนั้น ต้องมีความสามารถในการบังคับใช้ (enforcement capacity) และแทรกซึม (penetration) เข้าไปในสังคม กล่าวคือ ไม่ใช่เพียงมีนโยบาย แต่ต้องทำให้นโยบายนั้นเกิดผลในชีวิตจริงของประชาชนได้
ในทางตรงกันข้าม รัฐกระดาษจะมีลักษณะเด่น 3 ประการ
ประการแรก คือ ความสมบูรณ์แบบบนเอกสาร (formal perfection) รัฐเหล่านี้มักมีโครงสร้างที่ดูดี มีระบบที่ดูทันสมัย แต่เป็นเพียงภาพลวงตา
ประการที่สอง คือ ความล้มเหลวในการปฏิบัติ (implementation failure) นโยบายดีเพียงใดก็ไม่สามารถลงไปถึงระดับปฏิบัติได้จริง
ประการที่สาม คือ การเลือกปฏิบัติ (selective enforcement) กฎหมายไม่ได้ถูกใช้กับทุกคนอย่างเท่าเทียม แต่ขึ้นอยู่กับอำนาจและอิทธิพล
หากเรานำกรอบนี้มาส่องประเทศไทย จะพบว่ามันเข้ากันอย่างน่าตกใจ
ลองพิจารณาเรื่องง่ายๆ อย่างกฎหมายจราจร ประเทศไทยมีกฎหมายที่ชัดเจน แต่ในทางปฏิบัติ การฝ่าฝืนกฎหมายกลับเป็นเรื่องปกติ การสวมหมวกกันน็อกเป็นเพียงคำแนะนำมากกว่าข้อบังคับ การขับรถย้อนศรเป็นเรื่องที่พบเห็นได้ทั่วไป
นี่ไม่ใช่เพราะคนไทยไม่รู้กฎหมาย แต่เพราะรัฐไม่สามารถทำให้กฎหมายมีความหมายได้ หรือในระดับที่ลึกลงไป เช่น ระบบราชการ เรามีหน่วยงานจำนวนมากที่มีหน้าที่ซ้ำซ้อนกัน มีระเบียบขั้นตอนที่ซับซ้อน แต่กลับไม่สามารถให้บริการประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ
เอกสารมีมากขึ้น แต่ผลลัพธ์กลับน้อยลง ในทางเศรษฐกิจ ประเทศไทยมีแผนพัฒนามาแล้วกว่า 60 ปี แต่ความเหลื่อมล้ำยังคงสูง โอกาสยังคงกระจุกตัว และระบบเศรษฐกิจยังคงถูกครอบงำโดยกลุ่มทุนขนาดใหญ่ นี่คือสิ่งที่ Robinson เรียกว่า รัฐที่ถูกครอบงำโดยชนชั้นนำ (elite capture) ซึ่งทำให้สถาบันของรัฐกลายเป็นเครื่องมือของคนบางกลุ่ม มากกว่าจะเป็นของประชาชนทั้งหมด
สิ่งที่น่ากังวลยิ่งกว่านั้น คือ รัฐกระดาษมักจะสร้างภาพลวงของความก้าวหน้า ทำให้ประชาชนเข้าใจว่าประเทศกำลังพัฒนา ทั้งที่ในความเป็นจริง โครงสร้างพื้นฐานของรัฐยังคงอ่อนแอ เรามีระบบดิจิทัล เรามีแอพพลิเคชั่นของรัฐ แต่ในขณะเดียวกัน ประชาชนจำนวนมากยังต้องไปต่อคิวเพื่อทำธุรกรรมพื้นฐาน เรามีโครงการขนาดใหญ่ แต่ยังขาดการบำรุงรักษาและการบริหารจัดการที่ดี กล่าวอย่างตรงไปตรงมาคือ เรามี เปลือก ของรัฐสมัยใหม่ แต่ยังขาด แก่น ของรัฐที่มีประสิทธิภาพ
คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่าประเทศไทยเป็นรัฐกระดาษหรือไม่ แต่คือ เราจะหลุดพ้นจากความเป็นรัฐกระดาษได้อย่างไร
Robinson ชี้ให้เห็นว่า การสร้างรัฐที่เข้มแข็งต้องอาศัย สถาบันที่ครอบคลุม (inclusive institutions) ซึ่งหมายถึงสถาบันที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วม มีความโปร่งใส และมีความรับผิดชอบ ในกรณีของประเทศไทย นั่นหมายความว่า เราต้องเริ่มจากการทำให้กฎหมาย “ศักดิ์สิทธิ์” อย่างแท้จริง ไม่ใช่เพียงตัวอักษรบนกระดาษ ต้องมีการบังคับใช้ที่เท่าเทียม ไม่เลือกปฏิบัติ
ต่อมา ต้องมีการปฏิรูประบบราชการให้มีความคล่องตัว ลดความซ้ำซ้อน และเน้นผลลัพธ์มากกว่าขั้นตอน และที่สำคัญที่สุด คือ ต้องสร้างระบบการเมืองที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ไม่ใช่เพียงการเลือกตั้ง แต่รวมถึงการตรวจสอบและการมีส่วนร่วมในนโยบายสาธารณะ เพราะหากรัฐยังคงเป็นของคนบางกลุ่ม รัฐก็จะยังคงเป็นเพียง รัฐบนกระดาษ ต่อไป ในที่สุดแล้ว ปัญหาของรัฐกระดาษไม่ใช่ปัญหาทางเทคนิค แต่เป็นปัญหาทางการเมืองและสังคม เป็นเรื่องของอำนาจ ความสัมพันธ์ และวัฒนธรรม
ประเทศไทยไม่ใช่ประเทศที่ขาดความสามารถ เรามีทรัพยากร มีบุคลากร และมีศักยภาพ แต่สิ่งที่เราขาดคือ “ความสอดคล้องระหว่างสิ่งที่เขียนกับสิ่งที่ทำ” เรามีคำพูดมากกว่าการกระทำและตราบใดที่เรายังพอใจกับการเป็น “รัฐที่ดูดีบนกระดาษ” เราก็จะไม่มีวันกลายเป็น “รัฐที่ทำงานได้จริง”
บางที ถึงเวลาแล้วที่เราจะต้องเลิกถามว่า เรามีกฎหมายอะไรบ้าง และเริ่มถามว่า กฎหมายเหล่านั้นใช้ได้จริงหรือไม่ เลิกถามว่า เรามีหน่วยงานอะไรบ้าง และเริ่มถามว่า หน่วยงานเหล่านั้นทำงานได้หรือไม่ เพราะในโลกของความเป็นจริง ไม่มีใครอยู่บนกระดาษ มีแต่ชีวิตจริงของผู้คน ที่ต้องการรัฐที่ มีตัวตน ไม่ใช่เพียง มีตัวหนังสือ และนั่นคือโจทย์ใหญ่ของประเทศไทยในศตวรรษที่ 21 ว่าเราจะยังคงเป็นรัฐกระดาษ ต่อไป หรือจะกลายเป็นรัฐที่มีชีวิตอย่างแท้จริง
คำตอบนั้น ไม่ได้อยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ไม่ได้อยู่ในแผนพัฒนาใดๆ หากแต่อยู่ในความกล้าหาญของสังคมไทย ที่จะเผชิญหน้ากับความจริง และเปลี่ยนแปลงมัน เพราะรัฐที่แท้จริง ไม่ได้ถูกสร้างขึ้นด้วยหมึกบนกระดาษ แต่ถูกสร้างขึ้นด้วยการกระทำของผู้คนในสังคมนั้นเอง
โกวิท วงศ์สุรวัฒน์
