ควบรวมหน่วยงานภาครัฐ : โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์

1.
การควบรวมหน่วยงาน เป็นการปรับตัวอย่างหนึ่งเพื่อเหตุผลประการสำคัญคือความอยู่รอด ทำให้องค์กรมีประสิทธิภาพ แข่งขันกับคู่แข่งได้ มีสถิติการควบรวมของหน่วยธุรกิจในต่างประเทศเป็นข่าวประจำ แสดงว่าเป็นเรื่องธรรมดา แต่สำหรับหน่วยงานภาครัฐไทยของเรา การควบรวมหน่วยงานยังมีน้อย ในทางตรงกันข้ามส่วนใหญ่หน่วยงานรัฐของเรานิยมการแตกตัว หมายถึงเคยอยู่รวมกันใน 1 กรม ต่อมาแตกออกเป็น 2 กรม

ผู้เขียนมีความสนใจติดตามสถิติการคลังและงบประมาณของภาครัฐ ขอเล่าว่า จำนวนกรม (หรือเทียบเท่า) ซึ่งขอรับงบประมาณแผ่นดินของรัฐบาลมีจำนวนเกือบ 300 กรม ย้อนอดีตเมื่อ 40 กว่าปีสมัยที่ ศ.ชัยอนันต์ สมุทวณิช ทำงานวิจัยชิ้นบุกเบิกเกี่ยวกับงบประมาณแผ่นดินราวปี พ.ศ.2517 สรุปว่า หน่วยงานระดับกรมมีจำนวน 150 แห่ง สะท้อนว่า หน่วยงานรัฐไทยเติบโตขึ้น ไม่ใช่ภาครัฐเล็กลง (downsizing government) ซึ่งเป็นสโลแกนของนักบริหารรัฐกิจ

ที่กล่าวนำมานี้เพื่อชวนคุยหัวข้อการควบรวมของหน่วยงานภาครัฐ ซึ่งครอบคลุมเรื่องขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็ก ควบรวมโรงเรียนขนาดเล็ก หรือควบรวมมหาวิทยาลัยที่มีขนาดเล็กและจำนวนผู้เรียนลดลงทุกปี ฯลฯ เชื่อว่าจะได้รับความคิดดีๆ เพื่อการปรับองค์กรภาครัฐ และผลงานวิจัยควบคู่กัน

2.
การควบรวมท้องถิ่น (local amalgamation) เป็นหัวข้อหนึ่งที่น่าติดตาม ความจริงมีข้อสังเกตมาช้านานว่า อบต.ขนาดเล็ก หรือเทศบาลตำบลขนาดเล็ก มีจำนวนมาก (นับร้อยหรือนับพันหน่วยงาน ดูสถิติในตารางที่ 1 ประกอบ) และข้อคิดเห็น หากเราควบรวมหน่วยงานขนาดเล็กเข้าด้วยกัน ประสิทธิภาพจะสูงขึ้น ต้นทุนต่อหน่วยลดลง เพราะการประหยัดจากขนาด คนทำงานเท่าเดิม แต่สามารถให้บริการประชาชนจำนวนมาก นอกจากนี้จะลดความเหลื่อมล้ำได้อย่างน้อยระดับหนึ่ง (ตัวอย่างเช่นแต่เดิม อบต.ขนาดเล็กมีเงินน้อย ดังนั้นให้บริการในขอบเขตจำกัดตามกำลังเงิน ครั้นเมื่อควบรวมกับเทศบาลขนาดใหญ่ ผลปรากฏว่าประชาชนได้รับบริการที่มีคุณภาพสูงขึ้น ต้นทุนต่อหน่วยลดลง และความเหลื่อมล้ำลดลง นี้เป็นผลสรุปจากรายงานวิจัยต่างประเทศ)

Advertisement

รัฐบาลท้องถิ่นในต่างประเทศ ผ่านประสบการณ์ควบรวมมากกว่าไทย ยืนยันได้จากผลงานวิชาการหลายสิบประเทศทั่วโลก ขออ้างอิงเฉพาะรายงานวิจัยที่เคยผ่านสายตา ญี่ปุ่นเคยมีเทศบาลจำนวนเกินหมื่นแห่ง ในปัจจุบันเหลือเพียง 1,700 แห่งโดยประมาณมาจากนโยบายการควบรวม

นิวซีแลนด์ก็เป็นอีกประเทศหนึ่งซึ่งปกครองแบบรัฐเดี่ยว (เช่นเดียวกับประเทศไทย) ย้อนอดีตประมาณหนึ่งร้อยปี เคยมีท้องถิ่นจำนวน 529 แห่ง ปี ค.ศ.2010 เหลือเพียง 78 แห่งเท่านั้น

ออสเตรเลียปกครองแบบมลรัฐ ก็มีกระบวนการควบรวมเกิดขึ้นในหลายมลรัฐ ข้อสังเกตประการหนึ่งเมื่อประกาศนโยบายควบรวม หน่วยงานท้องถิ่นในประเทศพัฒนาแล้ว มักจะมีเนื่องจากการควบรวมหน่วยงาน A กับ B เข้าด้วยกันมีการโอนทรัพย์สินหนี้สิน โอนบุคลากร ประกาศเขตพื้นที่ใหม่ซึ่งต้องทำประกาศเป็นกฎหมาย ฯลฯ

เป็นตัวอย่างของการสนทนาทางสังคมว่า ควบรวมดีหรือไม่ดี?

ข้อสันนิษฐานประการหนึ่งที่มักอ้างอิงบ่อยครั้งคือ “องค์กรใหญ่ดีกว่า” (bigger is better) หมายความว่าท้องถิ่นขนาดใหญ่ให้บริการสาธารณะที่ดีกว่า ใช้พนักงานเท่าเดิมแต่ให้บริการประชาชนได้มาก งบประมาณส่วนที่ประหยัดได้ (จากการจ้างพนักงาน) นำไปใช้จ่ายจัดบริการสาธารณะให้ประชาชนทำให้คุณภาพดีขึ้น อย่างไรก็ตามก็มีมุมแย้ง ซึ่งก็มีเหตุผลน่ารับฟังเช่นเดียวกัน

1.ต้นทุนค่าโสหุ้ยส่วนของประชาชนเพิ่มขึ้น หมายถึงการเดินทางของประชาชนเพื่อไปรับบริการจากเทศบาล หรือ อบต.เพิ่มขึ้น

2.ความสัมพันธ์ระหว่างประชาชนกับฝ่ายการเมืองท้องถิ่นเบาบางหรือเจือจางลงไป

มีรายงานวิจัยที่ระบุว่า การเข้าร่วมทางการเมือง (โหวต) ลดลงเมื่อควบรวม ซึ่งน่าจะเป็นความจริงในเมืองไทยเราเหมือนกัน จากประสบการณ์คือ จังหวัดขนาดเล็กในภาคอีสาน เปอร์เซ็นต์การลงคะแนนเลือกตั้งสูงกว่าเมืองใหญ่อย่างกรุงเทพมหานคร

พูดในภาษาเศรษฐศาสตร์ ในเมืองใหญ่ปรากฏการณ์ “กินแรง” (free riding) จะสูงขึ้น เพราะแต่ละคนคิดว่า ลำพังตัวเราคนเดียวไปลงคะแนน/หรือไม่ลง ก็ไม่มีผลเปลี่ยนแปลงต่อผลลัพธ์การเลือกตั้ง เมื่อหลายๆ คนคิดแบบเดียวกัน เปอร์เซ็นต์คนลงคะแนนย่อมต่ำกว่าเมืองเล็กๆ โดยทั่วไป

ผลงานวิจัยในต่างประเทศเกี่ยวกับ “การประหยัดจากขนาด” ในกิจการท้องถิ่น มีจำนวนมาก ส่วนใหญ่สรุปว่า ต้นทุนต่อหน่วยลดลง อีกนัยหนึ่งยืนยันว่าการประหยัดจากขนาดมีจริง แต่ผลงานวิจัยจำนวนหนึ่งที่ปฏิเสธ หมายถึง ต้นทุนต่อหน่วยไม่ลดลงภายหลังจากการควบรวมองค์กร ผลสรุปจากกรณีศึกษาในต่างประเทศ-คงจะนำมาอ้างอิงกับประเทศไทยไม่ได้ เพราะว่าบริบทแตกต่างกัน

ในบางประเทศบอกว่าขนาดที่เหมาะสม ต้องเป็นหลักแสนคน แต่งานวิจัยอีกพื้นที่อื่นๆ อาจจะเป็นหมื่นคน หรือพันคน อนึ่ง จำเป็นต้องคำนึงว่า รัฐบาลท้องถิ่นหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นมีหลายระดับ ระดับจังหวัด อำเภอ ตำบล ในอเมริกานั้นยังมี school district มีจำนวนหลายหมื่นแห่ง ซึ่งผู้เขียนไม่สันทัดเพียงแต่รับรู้ว่า school district ของสหรัฐได้รับรายได้ส่วนหนึ่งจากท้องถิ่น คือ ภาษีทรัพย์สินที่มลรัฐหรือเทศบาลจัดเก็บจากบ้านเรือนและร้านค้า

ในเมืองไทยของเรามีสำนักงานพื้นที่การศึกษา แต่วิธีดำเนินการไม่เหมือนในสหรัฐ

3.
ในฐานะนักวิจัยและสนใจการทำงานภาครัฐ ผมสนใจว่าสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปหรือหน่วยงานระดับมหภาคมีแนวคิดเห็นเรื่องนี้อย่างไร เท่าที่สดับตรับฟังยังไม่ชัดเจนนัก สปท.ตั้งเป้าหมายให้ท้องถิ่นขนาดเล็กที่จำนวนประชากรน้อยกว่า 7 พันคนและฐานะการเงินน้อย ควบรวมเข้าด้วยกัน

แต่ในทางตรงกันข้ามมีหน่วยงานหรือหลายองค์กรคัดค้าน ด้วยเหตุผลต่างๆ กัน เช่น อ้างว่าประชาชนไม่เห็นด้วย ระบบเดิมนั้นดีอยู่แล้วหมายถึงฝ่ายการเมืองและประชาชนใน อบต./เทศบาลเข้าใจกันดี และมีคำถามใหญ่ว่า ถ้าควบรวม-ใครจะควบกับใคร? เช่น อบต.ขนาดเล็ก 2-3 แห่งควบรวมกัน หรือ อบต.ขนาดเล็กควบรวมกับเทศบาลขนาดใหญ่และพื้นที่ติดต่อกัน

ตารางที่ 1 จำนวน อปท.ขนาดเล็กวัดจากจำนวนประชากรและรายได้

หมายเหตุ จากฐานข้อมูลสามารถระบุชื่อท้องถิ่นขนาดเล็กกระจายในจังหวัด/ภูมิภาคใด แต่คงไม่จำเป็นต้องแจกแจงในที่นี้

4.
มีนักวิจัยรุ่นใหม่และนักศึกษาหลายคนมีความสนใจคล้ายๆ ผม กล่าวคืออยากทดสอบข้อสันนิษฐานว่า “การประหยัดจากขนาดในท้องถิ่น” นั้นมีจริงหรือไม่ ขนาดที่เหมาะสมนั้นเท่าใด (หมายเหตุ optimal อาจจะมีหลายจุด) เราสนใจที่จะทำงานวิจัยเชิงปริมาณเพื่อทดสอบว่าการประหยัดจากขนาด และทำงานวิจัยเชิงคุณภาพเกี่ยวกับคำถามว่าประชาชนรับรู้นโยบายควบรวมเพียงใด และคิดเห็นอย่างไร? และประเมินความเป็นไปได้ของการควบรวม สนใจการปรับตัวขององค์กร (เมื่อควบรวม) เรามีความศรัทธาว่าการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะควรจะมีงานวิจัยควบคู่กันไป

ความจริงการควบรวมนั้นไม่จำกัดเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น การควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กเข้าด้วยกัน หรือควบรวมมหาวิทยาลัยของรัฐที่กำลังประสบปัญหาผู้เรียนลดลง เรามีสถาบันอุดมศึกษาขนาดใหญ่อย่างมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ (ประกอบด้วย 4 วิทยาเขต บางเขน กำแพงแสน ศรีราชา และสกลนคร มีนิสิตมากกว่า 6 หมื่นคน บริหารในระบบเดียวกัน) ในทางตรงกันข้ามเรามีมหาวิทยาลัยราชภัฏจำนวนเกือบ 40 แห่ง บางพื้นที่นักศึกษาน้อยกว่า 5 พันคนและฐานะทางการเงินน่าเป็นห่วง

ถ้านักวิจัยช่วยกันคนละไม้คนละมือค้นคว้าข้อมูลเชิงปริมาณและคุณภาพ ตอบโจทย์การควบรวมหน่วยงานหรือทดสอบข้อสันนิษฐานการประหยัดจากขนาด เราจะได้องค์ความรู้ใหม่ที่เป็นประโยชน์ต่อนโยบายสาธารณะ แล้วนำมาเล่าสู่กันฟัง

โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์

QR Code
เกาะติดทุกสถานการณ์จาก Line@matichon ได้ที่นี่
Line Image