สมัยที่ผมเริ่มเรียนรัฐศาสตร์แถวสามย่านเมื่อสามสิบกว่าปีก่อน เราอยู่ในยุคตอนท้ายๆ ของประชาธิปไตยครึ่งใบ แต่ตำราเรียนส่วนมากถูกเขียนโดยท่านอาจารย์ต่างๆ ที่เขียนในบริบทของยุคเผด็จการ
หนังสือที่เราอ่านส่วนใหญ่ก็จะพูดถึงความยิ่งใหญ่ของระบบราชการ และกองทัพ และมีความเชื่อว่า “การเมือง” ต้องสามารถควบคุมกำกับ “การบริหารได้”
ความซับซ้อนในทฤษฎีเรื่องนี้อาจจะไม่มากนัก เพราะความเป็นจริงของประชาธิปไตยที่จะต้องผ่านตัวแทน คือนักการเมืองที่อ้างว่ามาจากประชาชนและทำงานในสภาผู้แทนนั้น เราไม่ได้อยู่กับเขามาเป็นเวลานานพอ
เราจึงเชื่อได้ง่ายๆ ว่านักการเมืองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาจะสามารถควบคุมระบบราชการได้ และบริหารประเทศได้ตามหลักการประชาธิปไตย
และนั่นคือการหลุดพ้นจากระบอบอำมาตยาธิปไตย ระบอบทหาร และประชาชนจะเป็นใหญ่ในแผ่นดิน
พอเรามีประชาธิปไตยแบบตัวแทนจากการเลือกตั้งเข้าจริง เราก็พบประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการทำงานจริงของระบอบดังกล่าวไม่ได้เกิดขึ้นง่ายๆ การควบคุมระบบราชการไม่ได้เป็นไปได้อย่างง่าย
การย้อนกลับของระบบราชการทั้งราชการพลเรือนและกองทัพนั้นเกิดขึ้นจากกระแสเรียกร้องจากประชาชนหลายส่วนภายใต้ระบอบคนดี ที่มองว่านักการเมืองนั้นเลว (กว่า) เพราะมีการกล่าวหาเรื่องการโกง
หรือการพยายามทำให้การบริหารราชการแผ่นดินนั้นสามารถถูกกำกับดูแลได้ด้วยเทคนิคการวัดประเมินจากภายใน เช่น การนำเข้าระบบวัดประเมินและตัวชี้วัดต่างๆ และแนวคิด “ธรรมาภิบาลแบบไทยๆ”
หมายถึงระบบที่มีแก่นกลางอยู่ที่การสร้างหลักการบางอย่างให้ระบบราชการถูกกำกับ แต่ไม่ได้ถูกกำกับโดยนักการเมืองและ “ภาคประชาชน/ประชาสังคม”
น่าแปลกประหลาดที่ในโลกแห่งความเป็นจริงนั้นการคอร์รัปชั่นที่นักการเมืองวิพากษ์วิจารณ์นั้น ไม่สามารถดำเนินไปได้หรอก หากไม่มีระบบราชการเข้าเป็นพวก
และการคอร์รัปชั่นในระบบราชการเองก็ทำได้ไม่ง่าย ถ้านักการเมืองไม่รับรู้และเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการ
หลายครั้งที่เรื่องราวของการทุจริตในระบบราชการหลุดออกมา เราพบว่าคนไม่ได้ตกใจกับการทุจริต
เท่ากับตกใจว่าเรื่องมันหลุดออกมาได้อย่างไร
จนบางทีคนคลางแคลงใจว่า เรื่องมันหลุดออกมาได้เพราะว่าคงมีการจัดกันในเรื่องผลประโยชน์มากกว่าเกิดจากการแสวงหาความจริงและความถูกต้อง
หรือบางคนอาจจะคลางแคลงใจว่าผลการตัดสินคดีอย่างกรณีโกงสอบท้องถิ่นมันจะจบลงแค่ไหน ใครจะโดน
และที่สำคัญก็คือใครจะรอด
ที่น่าจะสำคัญมากขึ้นไปอีกก็คือ เราจะมีความหวังในการปฏิรูประบบราชการได้แค่ไหน
ที่ควบคู่ไปกับการปฏิรูปการเมือง
พูดอีกอย่างก็คือ ในการปฏิรูปการเมืองนั้น เราคงต้องปฏิรูประบบราชการไปพร้อมๆ กัน
และทั้งสองเรื่องนี้มันสำคัญต่อการปฏิรูปประเทศอย่างยิ่งยวด
ในสถานการณ์ที่เราเห็นกันมาสักพักแล้วว่าในยุคนี้เส้นแบ่งระหว่าง “การบริหารประเทศ” กับ “การบริหารอำนาจ” นั้นช่างบางเบาและเลือนรางเสียเหลือเกิน
จนบางทีนี่ไม่รู้ว่ารัฐบาลนั้นบริหารประเทศ หรือบริหารอำนาจกันแน่
ยิ่งดูเรื่องของโยกย้ายข้าราชการในแต่ละรอบ มันก็ยิ่งทำให้เห็นว่าตกลงค่าของคนอยู่ที่คนของใคร
หรือ “รู้อะไรก็ไม่สู้รู้จักกัน”
เรื่องที่หลายคนอาจจะรู้สึกเหมือนสิ่งที่ผมได้กล่าวไปนี้ มันได้ทำให้เราเข้าใจเพิ่มขึ้นว่า บางทีความเชื่อที่ว่า นักการเมืองจากการเลือกตั้ง จะคุมระบบราชการก็ไม่ได้เป็นจริงอีกต่อไป
บ้างก็ถึงกับเรียกว่าระบอบน้ำเงิน
คำถามคือ ในระบอบน้ำเงินที่เขาเรียกกันนี่ใครคุมใคร?
ผมก็ว่าเขามองว่าเขาเป็นเพื่อนกัน
หรือเป็นพวกเดียวกัน
สิ่งนี้มันก็ท้าทายว่าเมืองไทยนั้นเราสามารถมีระบบการเมืองที่ไล่บี้ระบบราชการแบบที่เราเคยเชื่อได้จริงๆ เหรอ
เพราะการคิดแบบสุดขั้วแบบเดิมอาจจะไม่สะท้อนความเป็นจริงทางการเมืองในบ้านเราอีกต่อไป
ภาพจริงของเรื่องอาจจะเป็นแบบที่เราเรียกว่า “การฮั้วกันทางอำนาจ” หรือรัฐที่วางความสัมพันธ์อำนาจแบบ “ฮั้ว” กัน (co-opted state)
การฮั้วกันทางอำนาจนี้อาจจะมีที่มาที่ไปที่น่าสนใจในทางประวัติศาสตร์ เมื่อพิจารณาในประเทศไทย ไม่ใช่แค่เพราะมันเกิดมาเลยแต่แรก หรือมันแค่สะท้อนคุณภาพของประเทศ และคุณภาพประชาธิปไตยเท่านั้น
แต่มันสะท้อนมาจากการที่เราพ้นมาจากยุคที่ระบบราชการเป็นใหญ่แบบเตะนักการเมืองออกไปได้แบบรัฐประหารที่เกิดขึ้นบ่อยมาก และก็ผ่านยุคที่นักการเมืองเชื่อว่าตัวเองจะคุมระบบราชการได้ทั้งหมด แล้วสุดท้ายถ้าไม่โดนรัฐประหารก็อาจจะโดนคดีเรื่องการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ หรือใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรมมาก่อน
ระบบฮั้วอำนาจในบ้านเราอาจจะเป็นวิวัฒนาการของการเดินสายกลาง ที่นักการเมือง และข้าราชการนั้นทำงานร่วมกัน
และจุดที่เราควรจะสนใจความสัมพันธ์นี้คือเรื่องของ “การบริหารอำนาจ” มาก่อน “การบริหารประเทศ”
พื้นฐานของเรื่องก็คือคงปฏิเสธได้ยากว่าประเทศของเราเป็นประเทศที่กำลังพัฒนา
โดยการพัฒนานั้นยังมุ่งไปที่การวางโครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพให้กับประเทศ โดยเฉพาะการพัฒนาทั้งในส่วนเมืองและชนบท แต่ชนบทอาจจะเป็นเรื่องที่สำคัญ เพราะการพัฒนาในเมืองก็ยังมีเอกชนที่มองเห็นโอกาสของการลงทุนมาร่วมช่วยพัฒนาส่วนของกายภาพด้วย
ดังนั้น เมื่อการพัฒนามันสำคัญ ก็คงหลีกเลี่ยงได้ยากที่ระบบราชการจะต้องมีบทบาทนำในการพัฒนาประเทศ
อย่างไรก็ดี ความเป็นจริงในหลายที่ได้ชี้ให้เราเห็นว่าระบบราชการนั้นไม่ใช่ระบบที่ขาดหลักคุณธรรม หรือขาดซึ่งคนเก่งเสมอไป ในประเทศด้อยพัฒนาหรือกำลังพัฒนา ระบบราชการนั้นเป็นความมั่นคงในชีวิตหากภาคเอกชนโตตามไม่ทัน และไม่มีความมั่นคงในชีวิต
ในแง่นี้ความเชื่อที่ว่าข้าราชการนั้นจะไม่คอร์รัปชั่น หรือไปรวมพวกกับนักการเมือง เพราะตนมีความรู้ความสามารถ และมาจากระบบคุณธรรม รวมทั้งถ้าเขามีรายได้ที่สูงขึ้นจึงไม่จริง เพราะถ้าเขาไม่โอนอ่อนให้กับนักการเมืองชีวิตเขาก็ไม่มั่นคง และถ้าออกไปแล้วก็หางานอื่นทำไม่ได้ง่ายๆ นอกภาคราชการที่จะมั่นคงเหมือนภาครัฐ
ในอีกด้านหนึ่ง ในมุมของนักการเมืองนั้น ทฤษฎีทั่วไปที่ว่าด้วยการปฏิรูประบบราชการจะเชื่อว่า ถ้าการเมืองมีการแข่งขันสูง รัฐบาลก็มีแนวโน้มที่จะปฏิรูประบบราชการ และกำกับระบบราชการให้ดี เพราะฝ่ายตรงข้ามก็ย่อมจะต้องพยายามเสนอแนวทางการปฏิรูประบบราชการเช่นกัน แต่ในความเป็นจริงแล้ว ในหลายประเทศและหลายเงื่อนไข นักการเมืองอาจจะต้องค้นหาทางสายกลาง หรือระบบฮั้วที่จะโอนอ่อนไปตามความไม่มีประสิทธิภาพของระบบราชการไปบ้าง
เพราะเขาต้องสร้างสมดุลสำคัญเรื่องของการที่เขาต้องคงไว้ซึ่งระบบราชการที่ทรงประสิทธิภาพไว้ในด้านหนึ่ง และอีกด้านหนึ่งก็ต้องการบริหารระบบความภักดีของข้าราชการที่ขึ้นตรงต่อเขาเช่นกัน เพื่อให้เขาสามารถผลักดันโครงการหลายอย่างที่จะดึงคะแนนเสียงให้เขาในพื้นที่ย่อยๆ มากกว่ามองในระดับยุทธศาสตร์ชาติที่จะต้องพัฒนาไปทุกพื้นที่จริงๆ ตามหลักการ
การโยกย้ายข้าราชการของพวกเขาเข้าประจำตำแหน่งต่างๆ จึงมีความจำเป็นที่จะต้องผลักดันโครงการเหล่านี้ให้ประสบความสำเร็จเพื่อให้ได้คะแนนเสียงจากผู้เลือกตั้ง เพื่อให้เขาคงไว้ซึ่งอำนาจได้ และในบางที่ก็เพื่อให้ข้าราชการเหล่านั้นเพิกเฉยต่อการกระทำผิดบางประการในการผนึกประสานความนิยมของพวกเขากับฐานคะแนนเสียง หรือมีไว้สกัดคู่แข่งในพื้นที่ด้วย
ในแง่นี้ต้องเข้าใจว่าสิ่งที่เกิดขึ้นมาได้ทั้งหมดเพราะระบบราชการที่มีไม่ได้แย่เกินไป และสังคมยังต้องพึ่งพาการพัฒนาที่ระบบราชการเป็นจักรกลสำคัญในการขับเคลื่อนการพัฒนา รวมทั้งรัฐบาลท้องถิ่นที่ก็ต้องมีมือไม้ในการทำงานเอง และพึ่งพาระบบราชการภูมิภาคและส่วนกลางในเรื่องงบประมาณ และการตัดสินพิจารณาระเบียบต่างๆ ให้ทำงานได้
และนักการเมืองก็จะต้องแสวงหาและรักษาอำนาจไว้ด้วยการมีฐานเสียงในระดับท้องถิ่นเอาไว้ให้ได้
การฮั้วกันของนักการเมืองในระดับพรรค นักการเมืองท้องถิ่น และระบบราชการทั้งส่วนกลางและท้องถิ่น มันจึงผนึกแนบแน่นกันในระดับนี้
ทิศทางอุดมคติของความสุดขั้วแบบรัฐประหาร ก็มีได้ แต่มีได้ไม่นานเพราะแรงกดดันมาก ต้นทุนสูง
ขณะที่ระบอบประชาธิปไตยตัวแทนที่กำกับดูแลระบบราชการแบบอุดมคติก็ไม่เคยเกิดขึ้น หรือถ้าเคยจะมีความพยายามทำก็เป็นที่คลางแคลงใจว่าไม่มีการดึงใครมาเป็นพวกจริงไหม หรือแน่ใจว่าจะไม่โดนโค่นล้มอำนาจ
สภาวะการฮั้วกัน และเงื่อนไขการฮั้วกันในหลายรูปแบบในปัจจุบันมันจึงมีที่มาที่ไป มีเงื่อนไขและความจำเป็นบางอย่างในหมู่พวกเขา ที่พอจะเข้าใจได้ แต่อาจจะเป็นความจริงที่รับไม่ได้หรือไม่อยากจะยอมรับมัน
ในส่วนผู้ลงคะแนนเสียงนั้น ในความเป็นจริงเขาอาจจะมีหลายมิติในความต้องการที่มีต่อระบบการเมืองและนักการเมือง ในตัวคนคนเดียวนั่นและครับ เขาอาจจะมีความคิดระดับอุดมการณ์ มีความคาดหวังในระดับของการที่นักการเมือง/พรรคการเมืองจะมีข้อเสนอในระดับยุทธศาสตร์ ว่าต้องการทำอะไรบ้างในแง่นโยบาย เช่นโครงการที่จะได้ในระดับประเทศเลย
แต่ในอีกด้านเขาก็ไม่ได้อยากปฏิเสธถ้าเขาจะได้ผลประโยชน์ที่พิเศษกว่ากลุ่มอื่นๆ พื้นที่อื่นๆ ทั้งที่เป็นตัวเงิน และโครงการพิเศษที่เขาได้รับทั้งจากนักการเมืองระดับท้องถิ่น จากตระกูลการเมือง และจากโครงการที่ถูกขับเคลื่อนโดยระบบราชการมายังพื้นที่ของเขา
ในแง่นี้การที่เรามีการเลือกตั้งท้องถิ่นและชาติ และในระดับชาติมีทั้งบัญชีรายชื่อและเขต มันก็ทำให้เก็บความต้องการที่หลากหลายของประชาชนคนลงคะแนนได้หลายแบบ
แต่ก็ไม่ได้ทำให้แนวโน้มของการฮั้วกันของนักการเมือง พรรคการเมือง และระบบราชการทั้งระดับชาติและท้องถิ่นมันหายไปง่ายๆ
ยิ่งในปัจจุบัน เราอยู่ในระบอบที่ระบบการเมืองนั้นไม่ได้ฮั้วแต่กับระบบราชการ เพราะต่างฝ่ายต่างพึ่งพาอาศัยกัน แต่เห็นว่ายุทธศาสตร์หลักในการพัฒนาประเทศ หรือนโยบายหลักจริงๆ มาจากเทคโนแครตที่เชิญมาร่วมรัฐบาลมากกว่า เพื่อให้แน่ใจว่าการบริหารประเทศต้องพึ่งพาทั้งสองส่วน ส่วนของเทคโนแครตไม่ต้องเกี่ยวกับระบบราชการและพื้นที่ท้องถิ่นโดยตรง แต่ในส่วนที่เกี่ยวกับการคุมพื้นที่ การโยกย้ายข้าราชการก็จำเป็น
ในขณะเดียวกันความเดือดร้อนจากการโกงกันมโหฬารในการสอบเข้าเป็นข้าราชการทั้งส่วนกลางและท้องถิ่นก็สำคัญ และยอมไม่ได้ ถ้ามันมากเกินไป เพราะมันจะไม่ได้ข้าราชการที่มีคุณภาพที่จะเลือกมาเข้าซุ้มตัวเอง และข้าราชการที่มีคุณภาพเหล่านั้นก็ต้องสร้างทั้งผลงาน และมีความภักดีกับนักการเมืองด้วย เพื่อให้ไปได้ถึงจุดหมาย
หนึ่งในทางออกก็คือการสร้างระบบแต่งตั้งโยกย้ายให้ไม่เป็นไปได้ง่ายๆ เช่นโอนย้ายตามความเหมาะสมได้แบบตลอดเวลา และสังคมต้องสามารถเข้าใจและตรวจสอบการโยกย้ายให้ดีขึ้นเป็นอีกทางหนึ่งไม่ใช่สนใจการทุจริตเมื่อฝีมันแตกแล้วในทุกๆ รอบ
มองอีกอย่างว่า ต้องตรวจสอบการที่นักการเมืองโยกย้ายข้าราชการด้วย แต่ต้องไม่มองว่าการโยกย้ายทุกครั้งเป็นเรื่องของการย้ายพวกตัวเอง หมายความว่า การเอาใครเข้าตำแหน่งก็คงต้องถูกตรวจสอบ และการโยกย้ายไม่ควรทำง่ายๆ ถ้ากระทำผิดก็ต้องไปถูกตรวจสอบไม่ใช่ย้ายไปเฉยๆ ด้วย
ก็ประมาณนี้แหละครับ เราต้องพยายามพ้นจากวิธีคิดง่ายๆ ว่านักการเมือง หรือข้าราชการใครจะคุมใคร มาสู่การมองว่าประชาชนจะคุมทุกฝ่ายได้อย่างไร ถึงจะเข้าใจและกำกับดูแลระบบฮั้วแบบนี้ได้
หมายเหตุ – ผมพัฒนาแนวคิดในงานชิ้นนี้มาจากหนังสือของ Sarah Brierley. The Co-Opted State: `How Politicians Control Over Bureaucratic Careers Threatens Governance. Cambridge: Cambridge University Press. 2026. ซึ่งท่านอาจารย์เกษียร เตชะพีระกรุณาส่งมาให้ งานของซาราห์ ศึกษากาน่า เปรียบเทียบกับอินเดีย และอินโดนีเซีย ซึ่งอาจไม่ได้ตรงกับบริบทของระบอบน้ำเงินในบ้านเรามากนัก เลยได้นำบางส่วนมาขบคิดต่อในงานชิ้นนี้ครับ
